江蘇試點先行籌劃農村稅費改革

2005年12月29日，第十屆全國人大常委會第十九次會議決定，第一屆全國人大常委會于1958年6月3日通過的《中華人民共和國農業稅條例》自2006年1月1日起廢止。在中國延續兩千多年的農業稅正式成為歷史。農村稅費改革在全國范圍內取得成功，我省在這輪改革過程中創造了具有“江蘇特色”的有益經驗。

農民負擔重是農村稅費改革的直接動因

2000年3月初，中共中央、國務院發出《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》。該文件指出：“推進農村稅費改革，事關9億農民的切身利益，是規范農村分配制度，遏制面向農民的亂收費、亂集資、亂罰款和各種攤派，從根本上解決農民負擔問題的一項重大措施。”實踐證明，這項改革符合農村實際，得到了廣大農民群眾和基層干部的擁護和支持。

江蘇是我國沿海地區經濟較發達省份，但農民負擔重的問題，同各地一樣普遍存在。一是農民總體負擔重。數據顯示，1997年，我省農民承擔的各種稅、村提留鄉統籌、行政事業性收費和集資等總額為83.38億元，農民人均為161.94元；1998年總額為89.1億元，人均為174.26元；1999年總額為80.7億元，人均為157.21元。加上以資代勞，三年人均分別為188元、190元和181元。這僅是農經統計資料的統計數，農民實際負擔要重得多。據農民負擔監測點300戶農戶記賬資料匯總，1999年農民人均負擔達269.23元。二是經濟薄弱地區農民負擔重。農民負擔區域性差異很大，特點是區域經濟越發達，農民直接負擔越輕；區域經濟越貧困，農民負擔越重。三是純農戶負擔重。純農戶收入水平低于當地人均收入平均線，但負擔卻與其他收入高的農戶相同，明顯有失公平。四是稅費制度不規范。“頭稅（農業稅）輕，二稅（提留統籌）重，三稅四稅（亂集資、亂收費和各種攤派）無底洞”，成為當年一些地方稅費亂象的真實寫照。

江蘇各級黨委政府高度重視農民負擔“三重一亂”問題，采取很多強有力的措施，努力控減農民負擔。一是全省全面實行農民合同內負擔一定三年不變，改革農民合同內負擔按農民人均純收入5%收取的辦法。由于統計方法不完善和政績考核制度不科學等因素，使農民收入統計的“水分”普遍較大，導致農民負擔逐年加重。從1997年開始，將農民負擔和農民收入脫鉤，按照1996年的負擔水平穩定三年不增加。二是全省全面實行“高收入多負擔、低收入少負擔”的政策，改革農民合同內負擔按人均收入平均分攤的辦法。在實行農民負擔總量一定三年不變的基礎上，按照不同從業人員及收入水平進行歸類分檔，對鄉鎮企業職工、工程承包者、個體工商戶和私營業主等分別確定多負擔的標準，適當減輕純農戶的負擔。三是開展農民負擔專項治理，從1997年到2000年，先后對農民用電電費、要農民出工出錢的達標升級活動、農村教育收費、村級報刊訂閱等方面問題，進行深入調查和專項整治，實行涉農收費公示制度。四是嚴格落實減輕農民負擔黨政一把手負責制和目標管理責任制，將農民負擔重、多次出現涉農負擔嚴重事件或惡性案件的縣（市），納入農民負擔目標管理縣。切實加強農民負擔檢查、重點督查和教育培訓，在稅費改革前的4至5年間，每年都組織兩到三次全省農民負擔大檢查，將蘇北鄉村基層主要干部普遍輪訓了一遍。

江蘇農村稅費改革前，雖然控減農民負擔取得了明顯成效，但采取的不少措施治標不治本，農民負擔重的問題沒有從根本上解決。有些問題和全國其他地方一樣，有著深層次的原因。比如：農民和鄉鎮財政供養的人員過多，“生之者寡、食之者眾”的問題相當嚴重；地方政府和部門的行政行為難以規范，辦事要求過高過急，沒有錢就向農民伸手；農村九年義務教育國家投入不足，需繳納的教育費附加及教育集資等讓農民不堪重負。因此，綜合推進農村稅費改革，從根本上解決農民負擔重的問題勢在必行。

農村稅費改革試點縣（市）的選擇

20世紀90年代，安徽各地對農村稅費征收制度進行了自發的改革探索，1999年5月在懷遠、濉溪、來安、望江4縣開展了“取消鄉統籌、改革村提留、調整農業稅”為主要內容的試點，2000年初報經國務院批準，在全省全面推開農村稅費改革試點，安徽成為全國第一個全省范圍內試點的省份。1999年底，回良玉同志從安徽調任江蘇省委書記，他對農村稅費改革的重要性、緊迫性和復雜性有著非常深刻的認識。中央文件下發后，他批示省委辦公廳、省委農工部、省財政廳等部門組成聯合調研組，由省委聯系“三農”工作的副秘書長牽頭，赴安徽的試點縣考察學習。我當時作為省委農工部的副部長參加了這次調研，于3月底至4月初到安徽懷遠、來安兩個縣，深入鄉村和農戶家庭，了解農村稅費改革試點的有關情況，回來后向省委作出報告，提出了關于在我省開展試點工作的建議。

選擇改革試點的影響因素較多，我們首先從試點單位的代表性著手考慮。江蘇經濟發展狀況不平衡性突出，蘇南、蘇中、蘇北差異明顯，經過比較研究，提出將溧陽、寶應、灌南、沛縣四個縣（市）作為農村稅費改革試點單位。溧陽地處蘇南板塊，農村工業基礎較好，農村勞動力轉移比較充分，集體經濟有一定實力，鄉鎮財政相對較好，具備蘇南地區經濟社會發展共同特征；灌南、沛縣地處蘇北經濟薄弱地區，農村二、三產業發展緩慢，農村稅源匱乏，農民負擔比較重；寶應縣情況居中。我們認為，在這四個縣（市）進行試點，具有一定的代表性，可以探索改革的路子，取得在面上推開的經驗。

除了考慮代表性，我們還兼顧了農村工作基礎及交通便利程度等因素。比如，灌南縣雖然是個貧困縣，1999年農民人均收入2646元，全縣人均財力8104元，但是多年來這個縣堅持貫徹落實“多予少取”的方針，依法治理農民負擔，專項治理卓有成效，農民負擔控減工作基礎較好，為改革試點提供了一個良好的社會環境。試點縣（市）選擇意向提出后，經過相關程序討論，報省委常委會研究決定。

試點改革的主要內容

稅費改革試點的核心是合理調整農業稅，這既關系到農民負擔的減輕，又關系到農村基層組織的正常運轉。確定農業稅主要包括四個要素：計稅常產、面積、價格和稅率。其中，難度最大的是計稅面積的核定。參加試點的縣（市）都將此作為改革的基礎，在充分調查研究的基礎上，制定了核實農業稅計稅面積的基本原則和具體措施。

總的原則是堅持實事求是，實行“大穩定小調整”，維護政策的延續性，確保公平、公正、公開。所謂“大穩定小調整”，是指農業稅計稅面積以農民二輪承包地面積為依據，對于實際種植面積與二輪承包面積不符、群眾反響較大、要求重新丈量土地的村組，經批準可以實地丈量，作適當調整。實地丈量后少于二輪土地承包面積的，以核實面積為準，多于二輪承包面積的，土地仍由原承包戶承包，納入計稅面積。經縣級政府確權的建設用地以及農戶的自留地、飼料地、原宅基地、零星拾邊地等非農業承包面積，不計入農業稅計稅面積。經過逐戶核實登記、農戶簽字蓋章、上墻張榜公布、鄉村統計匯總等步驟，四個縣（市）的計稅面積比原來都有所減少。溧陽市計稅面積審定為81.45萬畝，減少20.48%；寶應縣審定為78.73萬畝，減少22.21%；灌南縣審定為68.65萬畝，減少4.9%；沛縣審定為93.76萬畝，減少22.18%。

在核實計稅面積的基礎上，農作物常年產量以1999年前5年農作物的平均產量確定；新的農業稅按7%稅率征收；農產品價格統一按每公斤原糧1.1元計算。以上這些核定清楚后，就可以逐戶落實應承擔的農業稅數額。

試點的各項改革內容，嚴格按照中央文件的規定執行。一是取消鄉統籌費、農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金、集資。二是取消屠宰稅。三是取消統一規定的勞動積累工和義務工，村內進行農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產公益事業所需勞務，實行一事一議，由村民大會民主討論決定，并實行年度上限控制。四是調整農業特產稅政策，按照農業稅和農業特產稅不重復交叉征收的原則，繼續征收農業特產稅。五是改革村提留征收使用辦法，村干部報酬、五保戶供養、辦公經費，除原由集體經營收入開支的保留外，凡由農民上繳村提留開支的，采用新的農業稅附加方式統一收取，農業稅附加比例不超過農業稅正稅的20%，征收后實行鄉管村用。對于不承包土地并從事工商業活動的農村居民，按照權利義務對等的原則，由村民大會民主討論確定，在原鄉統籌費和新的農業稅附加的負擔水平內向其收取一定數額的資金，用于村集體公益事業。

農村稅費改革試點取得明顯成效

為確保改革試點工作順利實施，省政府專門成立了農村稅費改革試點工作領導小組，省、市聯合組成4個檢查指導組，抽調熟悉農村工作的同志參加，及時指導試點工作開展。2000年9月16日，省委、省政府召開全省農村稅費改革試點工作會議，對在溧陽等四縣（市）開展農村稅費改革試點作出部署。會后，由省試點工作領導小組辦公室舉辦了專題業務培訓班，常州、揚州、徐州、連云港四市的市委農工部分管部長、市財政局分管局長和試點縣（市）的農工部部長、財政局局長以及各個鄉鎮的農經站站長、財管所所長等參加培訓，主要任務是深入學習中央7號文件精神，貫徹落實省動員會議的部署要求，研究提出各家的改革試點方案。

在省、市檢查指導組的具體指導下，試點縣（市）黨委政府高度重視，分別成立了試點工作領導小組，抽調專人集中辦公，逐條逐項落實改革試點的政策要求。經過深入細致的調查研究，摸清各鄉各村的基本情況。采用多種形式向廣大農民群眾宣傳農村稅費改革的意義和內容，做到家喻戶曉，特別是到戶計稅面積的確定得到了農民的廣泛認可，農戶簽字率達98%以上。試點縣（市）的改革方案，重點突出減輕農民負擔，建立取消亂收費、亂集資、亂攤派和各種達標升級活動的目標責任制，制定村民“一事一議”的管理辦法，加強農業特產稅征管等要求，確保改革達到預期效果。

為了研究解決改革中遇到的困難和問題，進一步完善有關政策，11月30日，省委、省政府再次召開農村稅費改革試點縣（市）座談會，交流試點情況，推動工作穩步開展。試點工作完成后，最直接的效果是農民負擔明顯減輕。稅費改革后，溧陽市農民人均負擔為75.41元，比稅改前合同內負擔減少30.43%，比合同外負擔減少63.03%；寶應縣農民人均負擔為101.88元，分別減少37.49%和61.57%；沛縣農民人均負擔為81.52元，分別減少36.98%和46.64%；灌南縣農民人均負擔為85.82元，分別減少7.79%和41.23%。四縣（市）稅費改革后短收所形成的剛性缺口，由省財政轉移支付7800萬元予以彌補。

農村稅費改革試點初步理順了農村分配關系，調動了農村基層干部和廣大農民的積極性，促進了農村經濟的發展。由試點總結形成的如何合理確定農業稅計稅面積、計稅常產，如何合理分配財政轉移支付資金，如何兼顧鄉村基層組織運轉和恰當把握減輕農民負擔尺度等方面的經驗做法，為全省全面推開農村稅費改革奠定了堅實的基礎，提供了重要的參考。