論我國“金融基本法”制定的邏輯與結構

關鍵詞：制定金融法；“金融基本法”；金融監管；制度結構 中圖分類號：DF438 文獻標志碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2025.04.04開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

一、引言

金融在一國經濟社會發展中發揮著極其重要的作用，而法律制度在治理金融風險、規范金融市場及促進金融發展方面具有特殊的功能。近年來，隨著國內經濟金融環境和國際政治經濟格局的變化，國家對金融法律制度有了新的需求。經過2018年、2023年兩次黨和國家機構改革，我國已初步建立了黨領導下的新金融監管體制，并在金融風險治理中取得了較好的成果。在金融領域基本法律的立法動態方面，金融穩定法草案已經過全國人大兩次審議，《中華人民共和國中國人民銀行法》《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國商業銀行法》（以下分別簡稱《中國人民銀行法》《銀行業監督管理法》《商業銀行法》）等法律亦面臨重大修改。可以說，我國目前金融領域的法治建設呈現出新法制定與舊法修改交織協調、法律實用性與法律理論性協同推進的特征，如何建設科學化、現代化、中國式的金融法律體系成為一項緊迫的課題。為此，黨的二十屆三中全會明確提出“制定金融法”，由黨來統籌金融領域的法治建設。社會各界對“制定金融法”存在不同的理解：第一種觀點認為，“制定金融法\"應理解為制定一部金融法典;第二種觀點認為，“制定金融法”是對現有金融基本法律的修改完善;第三種觀點認為，“制定金融法”是制定一部新的金融法律，該法律屬于確立金融法治基本原則、要求和內容的基礎性法律，應將其定位為“金融基本法”。①不同的觀點代表著學者對中國金融法治建設的差異化理解，在各自的邏輯范式下均有一定的合理性。為實現“制定金融法”這一重大金融法治目標，亟須解決如下核心問題：制定什么樣的\"金融法”？如何制定\"金融法”？如何設計“金融法”的制度結構？上述問題背后，是對金融立法特有邏輯的遵循、金融法律體系化模式的選擇，以及金融法律體系化的方法論設計。本文立足于中國金融立法的特有制度邏輯，嘗試從“制定金融法”的功能定位出發，厘清“制定金融法”與現行金融領域基本法律的關系，在此基礎上，對“制定金融法”涉及的制度邏輯與內容設計進行系統分析闡釋，給出中國金融法律體系化的理性方案。

二、中國制定的“金融法”應定位為“金融基本法”

金融法的定位是制定金融法的基礎問題，是開展立法活動的前提，既要考察其在整個金融法律體系中的功能，又要厘清其在部門法框架下的邏輯關系。

（一）法典、單行法與基本法

《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的頒行標志著我國民法法典化的成功，也是民法體系化發展的重大成果。此后，其他部門法紛紛提出法典化建議，如行政法法典化、環境法法典化、經濟法法典化、教育法法典化等。一部成文法律的制定，按照其預想實現的功能，可以分為法典、單行法、基本法。法典化代表著體系化，包括形式體系化和實質體系化。②“法典化是法律體系化建設的重要手段，通過分門別類的法典制定和法律編纂，按照一定的規律、分類和標準進行編排，可以厘定調整范圍，統一法律術語，確保規范編排的邏輯性，保證制度之間的相互協調和相互支撐，避免遺漏和沖突，實現系統性和整體性的目標。”③法典化通常是指某一部門法的內部各分支內容的體系化（法律規范的體系化）和可抽象的價值、原則的體系化（通常所說的提取公因式）。法典化是對特定領域法律的系統整理，是利用法律技術對龐雜法律體系進行“化繁為簡”“填補漏洞”的過程。

在本質上，法典與單行法關系緊密，后者通常是實現前者的基礎，法典化的過程主要體現為眾多單行法的體系化融合。在形式上，“一部成文法，如果不是法典，那么它就是單行法；反向表述同樣成立”①。但也有學者對此提出了質疑，認為傳統意義上的法典化在適應社會經濟發展需要時存在“解法典化”的困境。②在當代，由于社會生活的復雜性，以及行政權與司法權之間關系的變化，單行法大量衍生，而且這些單行法都有與民法典不同的獨特原則，構成一個個“微體系”，自成一體。長此以往，在民法典之外，形成了一個龐大的單行法集群，包括法律和行政法規等形式，其條文數量甚至超過民法典。隨著時間的流逝，法典自身的很多條文變得陳舊，在司法實踐中淪為具文，因而被束之高閣;真正得到司法適用的，則是后來制定、具有針對性和很強技術性的單行法規范。法典由此逐漸“解體”。在處理法典化困境時，持該種觀點的學者認為：“法典的編纂者應對民法典與單行法的關系具有某種全局性的觀念：從確保民法典的基本法地位、權威性和穩定性出發，民法典只應規定最為重要的基本問題，而特殊性和技術性十分突出的規范、實施層面的細節性問題等則應交由單行法加以規定。”③金融市場運行、金融風險及其治理的復雜性決定了在某一“宏觀”或“微觀”范圍內進行法律體系化的“舉步維艱”，“制定金融法”面臨著同樣的“解法典化”困境。近年來，我國社會經濟活動客觀上迫切需要金融法律的制定與修改，但是，金融穩定法的制定及《中國人民銀行法》《商業銀行法》《銀行業監督管理法》等現行法律的修改顯得比較艱難，前述困境或許是一個重要原因。因此，“制定金融法”必須明確擬制定的“金融法”的基本定位，然后才能順利實施相應的立法工程。

根據需要調整的社會關系不同，一國的全部法律可以被劃分為不同的法律部門。部門法通常是一種學理劃分，某一法律部門一般由多個具體的法律構成，以支持部門法內部的具體法律分支，這些規定部門法某一分支具體事項的法律可稱為單行法，如經濟法中的《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》）、《中華人民共和國反不正當競爭法》等法律。法典是部門法體系化的重要模式之一，也是部門法學人的追求。除了法典化之外，部門法的體系化建設還有“基本法 + 單行法”的路徑，如有學者提出，我國環境立法初步形成了以《中華人民共和國環境保護法》為基本法，以各類污染防治法、生態保護法等若干具體環境法律為主干的多層次環境法體系。④盡管有學者對這種環境法體系化的觀點持不同看法，但至少給部門法的體系化提供了一條可供選擇的路徑。在部門法體系化意義上，基本法可以理解為能夠規范某一部門法基本概念、基本原則、基本制度的法律。

（二）中國制定的“金融法”應為金融領域的基本法

“制定金融法”需要先確立“金融法”的部門法歸屬。法律部門是對一國全部法律規范的劃分，是同一類法律規范所形成的法律體系的基本構成單位。從市場維度出發，市場及其運行機制是經濟法的經濟基礎，作為金融法作用對象的金融市場應為特殊的經濟基礎。從歷史維度出發，經濟法以解決市場失靈為首要任務，而金融市場失靈作為市場失靈在金融領域的特殊表現，直接推進了宏觀調控法的產生。③從法律體系維度出發，金融調控法屬于經濟法中宏觀調控法的重要內容，已成為學界共識。在市場秩序維護和消費者權益保護方面，銀行、證券、保險等具體金融交易領域也有眾多經濟法律規范。在私法層面，金融對于國家和社會的重要性決定了金融交易類法律規則的適用需要納入經濟法框架。例如，在金融司法穿透式審判中，當交易合同的效力認定存在個體利益與社會公共利益、國家利益沖突時，需要優先保護后者。①近年來，隨著社會經濟問題的復雜化，領域法學的討論開始興起，其主要觀點是：“重大領域的社會經濟問題愈加呈現出交叉性、整合性和動態性特征，這導致傳統的部門法研究范式存在局限；領域法學，是以問題為導向，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象，融多種研究范式于一體的整合性、交叉性、開放性、應用性和協同性的新型法學體系，與傳統部門法學互補。”②不可否認，當今社會確實出現了諸多新關系、新問題，也有必要采取跨部門法、跨學科的方法來處理，但這并不是建立一個新法律部門的必要條件。從調整對象理論出發，無論是否認可經濟法為獨立的法律部門，學界都贊同獨立的部門法應該有屬于自己的獨特調整對象。經濟法中的“國家干預說\"認為，經濟法所具有的獨特調整對象體現為“國家干預經濟活動的性質”③。無論是宏觀領域國家對金融發展與金融安全的金融法治建設，還是微觀領域各類金融交易規則的特殊安排，都體現了金融法具有“國家干預經濟活動”的性質。從部門法的存在來看，每一個部門法都會隨著社會經濟的發展而面臨新的問題，新問題的解決要放在現有部門法中考察;同時，只有當新出現的問題無法用現有法律解釋時，才會考慮是否有必要發展新的法律部門。綜上，金融法應為經濟法的三級子部門法，是分屬于宏觀調控法和市場規制法的子部門法。

既然金融法是經濟法的子部門法，為何需要“制定金融法”呢？這源于社會主義市場經濟發展需要一部統籌全局的金融法律。與我國金融治理政策持續完善、金融體制改革不斷深化、金融法治實踐穩步推進形成鮮明對比的是，我國金融法律制度在社會關系的調整與社會主義市場經濟對現代金融法治建設的需求之間存在不適應之處。一方面，現行金融監管領域組織規范、交易規范分散立法的方式，導致金融風險治理立法與金融交易立法在宗旨、原則、制度之間不協調、不銜接的問題十分突出;另一方面，采取部門規章和大量規范性文件相結合的低位階立法方式，屬于明顯的危機回應型立法，該種方式可以實現“短、平、快”的效果，但面對漸次顯現于不同階段的復雜金融風險治理與金融發展問題，則顯得力不從心。由于法律制定的時間不同，在立法資源有限的條件下，金融領域修法極其復雜和漫長，導致不同法律對相關問題的規定存在矛盾和沖突，或出現無法相互配合的情形，使金融監管執法和司法變得困難重重。例如，現行《中國人民銀行法》規定的中國人民銀行的法定職責，已經無法適應現代中央銀行職能的轉變④，出現了政策補充法律、依據政策履職的情形。為此，需要對金融領域法律制度進行體系化建設，從整體上明確金融法律制度的基本原則、基本制度，這有助于規范金融立法，增強金融執法的科學性和公信力，保障金融司法中法律依據的準確適用和公正裁判，促進監管對象合規守法。

具體而言，金融領域法律體系化應選擇“金融基本法 + 金融單行法”的模式。法典不可能跨越部門法而發生在不同部門法之間，法典是特定部門法區別于單行法的應然形式。③法典化通常需要具備兩個基本要素：一是以某一部門法的存在為基本前提，并基于此形成較為豐富和完備的部門法理論體系。例如，我國民法法典化成功的一個重要原因即在于，“民法學研究所形成的民法學理論體系，對民法典編纂具有體系構建、概念和術語的確立、制度安排和規則設計的作用”③。中國金融法學理論的發展尚處于初步階段，多以經濟法、行政法等相關部門法及經濟學、金融學等其他相關學科理論為支撐，還不足以支撐金融法的法典化建設。二是單行法形成的法律制度體系較為健全。法典化在一定意義上體現為部門法框架下利用科學方法對單行法的“法律匯編”，它不是簡單的相加匯總，而是一項基于共性理念、價值、原則和基本制度的系統工程。就我國的金融法律制度現狀而言，一方面，缺少統籌金融法治實施的“通則”“總則\"類法律，金融立法、執法、司法的規則和邏輯存在一定的沖突;另一方面，缺少關鍵性的單行法律（如金融機構退出法），大量現行法律與實踐操作、需求脫節，滯后性明顯，法典化的工作量和難度太大。依循上文所述，金融基本法”能夠體現金融領域法律制度的基本原則和基本制度，能夠為金融領域的立法、執法、司法、守法提供系統性的規范。從世界各國金融領域法律體系化的模式看，尚沒有如民法典一樣的金融法典，基本上是根據各自國家政治經濟法律的特殊性，制定一部“金融基本法”來發揮\"通則”的作用。因此，金融領域法律的體系化不適合選擇法典化的路徑，金融法作為經濟法的子部門，其體系化選擇“金融基本法 ^?+ 金融單行法”的路徑具有理論上的科學性和實踐操作上的可行性，即由“金融基本法”與金融穩定法、《中國人民銀行法》《商業銀行法》及其他行業單行法共同構成金融法律體系。

三、制定“金融基本法\"的內在邏輯與現實基礎

金融法的制定是中國金融法發展的重要成果，既要回應中國特色金融發展的現實需要，也要遵循中國金融法治特有的內在邏輯。這一邏輯主要體現在特有的政治、法律與實踐基礎上，從歷史維度來看，它既是對中國金融法治歷史文化的傳承 O ，也彰顯了中國金融法治建設獨有的魅力。

（一）以黨的集中統一領導為內在邏輯

黨的十八大以來，我國高度重視金融領域的制度建設，在金融法治建設方面提出了一系列具有重要意義的理念和政策。金融法的體系化需要在黨的領導下完成，這是中國金融法治建設的成功經驗和需要遵循的基本邏輯，黨的政策明確了新時期我國金融法治建設的基本方向和需要完成的主要任務。

一是黨集中統一領導金融法治建設，明確法治建設的基本方向。加強中國共產黨對金融工作的領導，是我國金融業健康發展的重要保證。②金融穩定與發展的價值取向和基本方向必須正確，必須堅持黨的集中統一領導，否則會導致金融領域亂象叢生。③黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調防控金融風險的重要性，提出“維護金融安全，要堅持底線思維，堅持問題導向，在全面做好金融工作基礎上，著力深化金融改革，加強金融監管，科學防范風險，強化安全能力建設，不斷提高金融業競爭能力、抗風險能力、可持續發展能力，堅決守住不發生系統性金融風險的底線”④。在這一背景下，金融對實體經濟發展給予了有力支撐，防范化解金融風險取得了重要成果，形成了具有中國特色的金融法治發展之路。

二是黨的領導是協調金融立法、實現金融立法目標、監管有效合作的根本保障。隨著金融混業經營的縱深發展，我國分業監管邏輯下的金融法律制度面臨諸多挑戰，監管真空、監管重疊、監管權沖突乃至監管競爭等現象均有不同程度的表現，金融監管合作的效率不高。為解決我國金融風險治理中資源的統籌優化配置和高效實現監管合作目標，2017年設立國務院金融穩定發展委員會、2023年組建中央金融委員會，兩者均體現了加強黨對國家金融工作的集中統一領導，在金融重大事項上做好協調和制度設計的導向。

三是系統觀念在中國金融發展與金融法治建設中發揮重要作用。系統觀念的核心在于分析事物本質和內在聯系的系統性，認識規律的整體把握，以及解決問題的協調性。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央善用系統觀念推進國家社會經濟發展中的各項事業，提出“系統觀念是具有基礎性的思想和工作方法”②;黨的二十大報告明確提出：“必須堅持系統觀念。…只有用普遍聯系的、全面系統的、發展變化的觀點觀察事物，才能把握事物發展規律。”③系統觀念強調法治建設的系統性、整體性和協同性。④系統觀念作為全面推進依法治國的思想基礎和科學方法論，是中國金融法治建設的重要基石。中國金融法律的體系化建設涉及多層次、多類型、“新舊法”的關系，需要運用系統觀念厘清不同法律的關系，確保法律整體的協調運行。

四是金融法治建設需要處理好政策與法律之間的辯證關系。從規則依據方面考察，我國金融風險治理呈現政策與法律并行、政策探索先行的典型特征，即黨和國家政策在我國金融風險治理中發揮了獨特的作用。法律必須以中國共產黨領導下的國家政策為指導，但政策只在原則上指導法律，而不能取代法律，這是由法律本身具有的內容具體化、強制性、穩定性、相對獨立性等特征所決定的。政策和法律都能夠體現一定時期人民對公平正義和秩序的追求，兩者存在各自的局限和優勢，政策在完善自身的同時，為法律提供了經驗，法律在改進自身的同時，也為政策提供參考，二者相互影響、相互補充，共同構成一個完整的社會規范體系。金融監管政策與金融立法在防控金融風險、維護金融安全與秩序、保護金融消費者權益方面具有目的一致性。一方面，金融監管政策具有制定和適用上的多樣性、靈活性特征，金融監管政策的優勢能夠彌補金融法律滯后所帶來的制度供給缺陷;另一方面，金融監管政策經過實踐檢驗，穩定成熟的經驗可以為金融立法提供豐富的實踐基礎。政策與法律兩者有機互動，共同促進中國金融法治不斷向前發展。

（二）以既往金融立法實踐為現實基礎

“金融基本法\"需要具備一定的“公因式\"基礎，即該法應體現一國金融法律制度的基本理念、原則和基本制度，而成功實現“提取公因式”的基本前提，是一國金融領域的單行法律足夠豐富，主要領域有相應的法律。我國目前本質上仍然是分業監管邏輯下的立法模式，總體上形成了以《中國人民銀行法》為基礎，以《商業銀行法》《銀行業監督管理法》《中華人民共和國證券法》（以下簡稱《證券法》）、《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）、《中華人民共和國票據法》（以下簡稱《票據法》）《中華人民共和國期貨和衍生品法》（以下簡稱《期貨和衍生品法》）、《中華人民共和國反洗錢法》《中華人民共和國信托法》《中華人民共和國證券投資基金法》《存款保險條例》《防范和處置非法集資條例》等基本法律法規為主干的金融單行法體系，并與金融各行業大量的部門規章和規范性文件共同構成金融法規則體系。總體而言，自改革開放以來，經過近50年的金融法治建設，我國基本上形成了法律、行政法規、地方性法規、規章及規范性文件的多層次金融法規范體系格局，為“金融基本法”的制定奠定了重要的制度基礎。

為更好地適應金融混業經營的發展，國家積極推進現行金融法律的修改，并啟動缺失性制度供給的立法工作。為更好落實黨和國家關于金融風險治理的政策要求，實現中央銀行職能轉變，推進現代中央銀行制度建設，中國人民銀行于2020年10月發布了《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》，以推進我國中央銀行制度的法治完善。為支持銀行業的快速發展，更好地服務實體經濟，有效保護客戶的合法權益，《商業銀行法》于2015年進行了小幅修改；中國人民銀行于2020 年10月發布了《中華人民共和國商業銀行法（修改建議稿）》;為加強和完善金融監管法治，有效防范和處置銀行業風險，提高監管能力和效率，原銀保監會于2022年11月發布了《中華人民共和國銀行業監督管理法（修訂草案征求意見稿）》;為適應資本市場法治建設需要，2019年完成《證券法》的修改，確立了注冊制下的證券法律制度;為進一步規范期貨和衍生品市場，深化資本市場改革，2022年制定了《期貨和衍生品法》；為回應我國金融風險治理的實踐需求和推進金融穩定法治建設，2022年4月，中國人民銀行就《中華人民共和國金融穩定法（草案征求意見稿）》向社會公開征求意見;2022年12月，全國人大常委會公開發布了《中華人民共和國金融穩定法（草案）》（以下簡稱《金融穩定法（草案）》）;2024 年6月，全國人大常委會公布了《中華人民共和國金融穩定法（草案二次審議稿）》。與此同時，為統籌金融監管領域的法治建設，協調金融監管法律法規、規章的實施，學術界提出制定“金融監管法”的建議。①近年來，我國金融風險治理取得了成績，但也暴露出關鍵性法律制度缺失、法律體系內部不協調、法律規則無法適應實踐需求等諸多問題。黨和國家高度重視金融領域的制度建設，黨的二十大報告明確提出：“深化金融體制改革，建設現代中央銀行制度，加強和完善現代金融監管，強化金融穩定保障體系，依法將各類金融活動全部納入監管，守住不發生系統性風險底線。” ②₂₀₂₃ 年3月，黨和國家機構改革對我國金融監管體制進行了全新的調整，在國家層面形成“兩委一行一局一會”的新金融監管體制。

在黨的領導下，國家和地方政府在金融風險治理與金融發展方面積累了較為豐富的經驗并取得了一定的成果。在宏觀金融領域，為實現中央銀行職能轉變，中國人民銀行加強宏觀審慎管理，如2021年制定了《宏觀審慎政策指引（試行）》，并針對系統重要性銀行制定了一系列監管規范性文件。在微觀金融領域，國家及時應對新興領域風險治理，如積極整治互聯網金融市場，嚴格治理資本市場，及時處置中小金融機構風險，維護社會穩定、保護金融消費者及投資者合法權益。在國內監管標準與國際金融規則協調銜接方面，監管部門結合我國金融業實際情況和發展需求，積極落實《巴塞爾協議Ⅲ》的監管要求，于2023年修訂了《商業銀行資本管理辦法》。同時，國家及金融業主管部門在金融科技監管、數字金融等新型監管和新興金融領域進行了積極的實踐探索。制定金融法是深化金融改革、推進中國式現代化的內在要求，是推動金融高質量發展、加快建設金融強國的有力保障。①我國金融法的制定要以黨和國家確定的中國特色金融發展之路的要求為依據，通過立法技術、法律專業術語進行制度轉化，將金融發展的“八個堅持”具體落實在“金融基本法”中。②金融法的體系化需要黨和國家政策來明確基本方向，需要積累足夠的實踐經驗，需要豐富的單行法支撐，當前，我國已經具備了制定“金融基本法”的客觀基礎。

四、制定“金融基本法”需要處理好其與相關法律的關系

系統性、整體性和協調性是系統觀念的三大核心要素，能夠為制定“金融基本法\"提供重要的方法論指導。據此，需要處理好“金融基本法”與金融穩定法、中央銀行法、銀行業監督管理法等現有金融法律之間關系的協調。

（一）“金融基本法”與金融穩定法的關系

對金融穩定法的不同定位將影響該法與現行相關金融法律之間關系的協調，學界在該方面存在不同的觀點。黨的二十屆三中全會之前，主要存在“金融穩定基本法”和“金融危機處置法”兩種觀點。前者認為，我國金融領域沒有統籌各單行金融法中金融穩定機制運行的基礎性法律，可以通過金融穩定法實現金融穩定在基本理念、目標與原則上的統一，并系統規定金融法的基本制度框架，如有學者提出，“金融穩定法是防范和化解金融風險，維護金融穩定的基礎性、專門性法律”③。后者認為，金融穩定法為危機應對法，其立法目的主要就是解決金融危機應對“工具箱”不足的困境，該法應定位為金融危機處置法律制度，如有學者提出，“危機應對的客觀需求決定了中國金融穩定立法應當注重系統性和協調性。中國金融穩定立法應當采取綜合性立法模式以應對可能發生的金融危機”④。但隨著黨的二十屆三中全會提出“制定金融法”，以及梳理經過全國人大二審的《金融穩定法（草案）》的結構情況，金融穩定法的定位似乎清晰了，即將其定位為貫穿金融風險治理全過程（風險防范、化解與處置）的金融穩定法更為合理。一是金融穩定立法“有名有實”。法律的名稱通常代表著該法的本質和精髓，如《民法典》作為民事領域的基本法，系統規定了民事法律的基本原則和基本制度;《反壟斷法》作為經濟法體系內的一項專門性法律，系統規定壟斷及其法律規制的基本內容。因此，既然擬制定的法律名稱為金融穩定法，該部法律就要體現一國金融穩定法律制度的主要內容，不應將其限定為“危機應對法”。二是系統觀念下應當對金融穩定規則進行體系性立法。我國現行《中國人民銀行法》及各行業金融法律中均規定有金融穩定的條款，但各法律的核心目標、立法背景存在一定的差異，且現行法律關于金融穩定的條款多為“概括性”規定，這會導致現行金融法律中的金融穩定規則難以有效協調并造成實施困境。金融穩定法應當確立我國金融穩定法律制度的基本原則和結構，其他金融單行法在各自的領域內實現維護金融穩定的目的。在金融穩定的規則內容設計方面，兩者之間可理解為“一般法”與“特別法”的關系③，金融穩定法為金融單行法修改中金融穩定規則的調整提供指導，確保我國金融穩定規則之間的系統化、體系化。

在理順金融穩定法與現行法律中金融穩定規則關系的基礎上，“金融基本法”與金融穩定法之間不僅僅是金融穩定范疇內“一般法”與“特別法”的關系，更為重要的是，“金融基本法”作為國家金融法律制度的基本法，應該指導金融穩定法的立法及實施。一是金融穩定法應依據“金融基本法\"設計基本原則。對于“金融基本法”的基本原則，主要有“三原則”和“五原則”兩種觀點。① 但在“金融基本法”中，該三項原則顯然不足。金融消費者及投資者是金融市場、金融交易得以運轉的前提和基礎，同時，基于金融產品和服務的特殊性，該類主體在金融交易中處于弱勢地位，所以應增加金融消費者及投資者保護原則。同時，隨著能源開發利用的綠色轉型，企業融資、產品結構等也具有突出的“綠色”特征，所以還應增加綠色金融原則。金融穩定法的制定應在“金融基本法”確定的五項原則下開展相應的立法設計，從而實現法律間的有效銜接，避免法律適用中的沖突。二是“金融基本法”規定金融穩定法中涉及的各類權力的配置及關系。金融監管在本質上體現著國家對市場的干預，是一種外力對市場自我調節的介人。所以，權力及其結構是金融法研究和制度設計的關鍵要素。“金融基本法”的一個重要目標即確立我國金融法律制度中多層次的權力結構，需要明確黨的機構在金融法律制度中的地位和職責，需要協調國家金融監管權與地方政府行政管理權、國家金融監管權與風險處置權，以及金融機構市場退出中的監管權、處置權與司法權。三是“金融基本法”規定金融穩定法律制度的基本范疇。為避免出現對金融穩定法適用范圍的理解爭議，應當在“金融基本法”中明確金融風險防范、化解、處置均屬于金融穩定范疇，不能僅局限于狹義的金融風險處置應對。同時，要對金融穩定保障基金的類型、職責歸屬等內容作出相應的安排。

（二）“金融基本法”與現行金融基本法律的關系

現行金融領域的法律法規、規章為“制定金融法”提供了充實的法律基礎，但龐大、復雜的規則體系也需要進行協調。在“金融基本法”與《中國人民銀行法》的關系中，前者為“一般法”，后者為“特別法”，故《中國人民銀行法》的修改應當以“金融基本法”總則確定的基本原則和《中國人民銀行法》中的一般規定為指導。中國人民銀行作為國務院的組成部門承擔著宏觀調控職能，主要包括貨幣政策調控和宏觀審慎監管，同時也承擔微觀監管職能，主要包括系統重要性金融機構和可能影響金融穩定的個體機構風險的微觀審慎監管職能、以支付為代表的特殊領域的行為監管職能或者特定情形下的風險處置職能。為了確保金融法律制度的整體協調，應當在“金融基本法”中將中國人民銀行的上述職責法定化。從法律關系的性質出發，《票據法》作為廣義貨幣法范疇，也應在“金融基本法”中有所體現，即明確傳統票據在現代市場經濟中的基本定位，以及電子票據新發展的客觀需求，以指導《票據法》的修改。

金融監管法律制度是金融法的核心內容，我國長期以來形成了“開放式”的監管法律體系②，既體現了分業監管、機構監管的特定歷史邏輯，也能夠在一定程度上回應金融混業經營的需要。制定“金融基本法\"的經濟社會背景卻與之不同，金融市場與金融業態發展、金融監管體制改革成為當下金融立法不可回避的內容。所以，“金融基本法”與現行金融監管法之間的協調顯得尤為重要。綜觀我國現行金融法律體系，除銀行業將監管法和交易法（《銀行業監督管理法》《商業銀行法》）分設外，《證券法》《保險法》《期貨和衍生品法》中均混合規定了監管規則和交易規則。一方面，關于我國金融監管法改革，盡管有學者提出打破現有行業立法格局，統一金融監管立法的觀點①，但此種建議對我國現行金融法律體系、監管機構及其職責安排存在較大沖擊，立法周期和成本非常大。基于上文所述，雖然我國采取分業立法模式，但其中有諸多可回應“混業\"的“但書”。統一金融監管立法是一項長期的法治工程，所以，本文建議在不打破現行金融法律格局的情況下，先抓緊制定“金融基本法”，然后對各行業法進行聯動修改。另一方面，“金融基本法”中應明確黨的領導下金融監管法治的基本框架，包括金融監管的基本權力結構、金融監管的基本方法、金融監管的法定程序及金融監管的監督機制等。同時，為落實黨和國家關于“依法將全部金融活動納入監管”的要求，在處理“金融基本法”與現行監管法的關系時，應當考慮單獨規定“非法金融活動\"的認定標準、類型、治理規則及行刑銜接等內容，從正反兩個維度對金融活動實施全面的法律監管，進而實現監管目標。

同時，也需要考慮“金融基本法”與其他部門法之間的協調。當某一金融機構陷入經營困境、面臨生存危機時，對其處置的過程可能涉及金融監管法、企業破產法及公司法等多個部門法的調整與交叉。金融作為資金融通的簡稱，在市場經濟發展中發揮著不可替代的作用，以金融為核心制定的“金融基本法”必然與憲法及其他部門法存在緊密關聯。因此，“金融基本法”的制定，還需要考慮其與民法、商法、行政法等相關法律部門之間的協調。

五、“金融基本法”制度結構的基本邏輯與內容安排

（一）“金融基本法”制度結構的基本邏輯

一部法律的制度結構是法律的主體內容，需要有明確的設計邏輯，這也是法律目的得以實現的關鍵。目前，學界對于“金融基本法”的基本制度結構存在不同的觀點。一種是按照法律關系理論確定各要素的設計方案（簡稱“法律關系說”），包括金融主體法、客體法、行為法、責任法、程序法等②，亦有采取“法律關系說”的學者將法律關系要素分散融人“金融基本法”的具體制度中。③另一種是以公私法為基本分析框架的路徑安排（簡稱\"公私法邏輯說”），將“金融基本法”的法律關系分為金融治理關系與金融交易關系，并依次進行基本制度設計，包括金融治理法（黨的組織機構、金融調控、金融監管、非法金融活動治理、金融基礎設施、金融開放及金融準立法權等）、金融交易法（金融機構、金融消費者保護、金融產品與服務、金融科技等）及法律責任。④持該種觀點的學者將金融法的調整對象分為金融私法關系、金融監管關系和金融調控關系③，亦有持“公私法邏輯說”的學者將“金融基本法”的制度結構設計為金融組織法、金融交易法和金融服務法。③

對于“法律關系說”，如果按照法律法典化所要求的調整對象特定、公私法屬性明確等基本要求，金融領域的復雜性將會給制定金融法造成極大的困境。一方面，根據調整對象理論，某一法律需要調整特定的社會關系，由此對制度內容進行系統構建，但在一部\"金融基本法”中會出現多個需要調整的特定關系。例如，《民法典》總則編的結構設計基本遵循民事法律關系的要素，其中一個核心便是明確了民法的調整范圍，即平等主體之間的人身關系和財產關系。如果按照“法律關系說”進行制度設計，“金融基本法”的調整對象如何界定？盡管該種觀點按照法律關系理論列出了“金融基本法”的五大部分，并對“金融法中的金融業”作出了闡述，但對“金融業的界定”與法律關系是什么關系，或者說是否存在金融法律關系這一基本概念，則沒有論及。同時，“法律關系說”也沒有圍繞“五個部分”及其形成的法律關系概括金融法的調整對象。另一方面，“法律關系說\"將銀行業、證券業、保險業、信托業列為傳統典型金融業，還提出了新型金融業、綜合金融業、邊緣金融業等概念 ① ，此種分類用于學理討論尚且可行，但對于如何進行立法轉化未作詳細闡述，這會導致金融混業經營和數字金融背景下的很多金融活動游離在法律調整范圍之外。對于“公私法邏輯說”，其目標是實現金融風險的全面治理，但可能會存在兩方面困境：一是概念解釋的困境，即將章節名稱表述為“金融治理法”是否具有法律上的可解釋性。“治理”本身就是非法律專業術語，其內涵遠大于法律，在面對法律設計時如何確定“金融治理”的范疇，會成為“金融基本法”立法的一個重要障礙。二是沒有明確“金融基本法”的適用范圍，即調整對象不明確。“公私法邏輯說”提出，總則部分“在適用范圍上，明確其調整對象為金融法律關系”②，但并沒有給出金融法律關系的界定方法和內容，在后續的章節中亦沒有按照法律關系要素進行制度設計，而是安排了“金融治理法”和“金融交易法”兩個核心部分。

法律關系是一個基本的法律概念，與其他法律概念（如法律、法律規范、法律行為、法律責任及法律制裁等）關聯緊密。③法律關系是以法律規范為前提、以法律中的權利和義務為紐帶、以國家強制力為保障的一種特殊社會關系。④除傳統民法、刑法、行政法等部門法外，環境法、教育法等新興領域法律的法典化也將法律關系作為制度構建的基礎。③本文亦贊同運用法律關系理論構建“金融基本法\"的制度結構，但與上文學者提出的“法律關系說\"存在一定區別：一是邏輯要素不采取主體、客體、行為等結構；二是采取開放式的理念界定金融法律關系。在法典化過程中，通則或總則通常體現該部門法共通性的內容。以我國民法法典化演進過程為例，平等主體之間產生的法律關系會概括出“基本原則”“自然人”“法人”“民事權利”“民事法律行為”“民事責任”等共性的規則，《民法典》總則編及原《中華人民共和國民法通則》、原《中華人民共和國民法總則》大都遵循此邏輯進行結構設計。在法律關系復雜的部門法的法典化研究中，有學者提出，環境法典編纂可確立“可持續發展”為法典價值目標，由此確定“生態環境”概念、構造環境法律關系，進而確定環境法典的結構框架。③在勞動法典編纂研究中，基于勞動關系的復雜性，有學者嘗試以勞動者權利和勞動法調整機制為依據設計法典的制度結構。？

金融法調整對象的不確定性源于金融活動的開放性，金融法概括了有關金融的法律和法規，它的邊界在不斷發展中往往不固定，專業人士主要關注這個領域的各種法律制度及其應用。①金融的創新、金融與其他社會關系的復雜關聯，決定了金融法邊界或金融法律關系界定的困難。金融活動包括正規金融活動和非正規金融活動、合法金融活動和非法金融活動。“依法將各類金融活動全部納入監管”并不是針對一切金融活動，而是把市場中的經營性金融活動監管好。②例如，民間金融活動是全部還是部分納入金融法范疇？金融服務實體經濟、促進金融業發展的政策實施，如養老金融、綠色金融、科技金融等，如何融入金融法進行調整？法學領域關于金融法調整對象的界定主要有如下觀點：金融法的調整對象是在金融活動中產生的金融關系，包括金融監管、調控關系和金融業務關系③;金融法是調整金融關系的法律規范的總稱，而金融關系是在貨幣流通和資金信用活動中各主體之間發生的社會關系，包括金融市場交易關系和金融調控監管關系。④金融學學者采取交易關系特性的方式分類，即我國金融法律包括貨幣相關的法律和以法律關系為基礎的行為規范。前者包括中央銀行法和票據法，后者包括間接融資關系的法律、直接融資關系的法律、信托關系的法律及大數定律下互助關系的法律。與此同時，滯后性本來就是法律的一個主要局限，法律既是社會現實的反映，也是人類主觀認識的產物，人類認識能力的局限性是導致法律局限性的根源。③隨著社會經濟的飛速發展，不同領域的法律都因穩定性要求而無法及時回應社會經濟發展需要，如法律的模糊性、僵化性和滯后性。③對此，在法律實踐中亦有多種方法來破解法律滯后性所帶來的局限：一是金融政策可以有效回應社會經濟發展變化所帶來的法律局限。法律不完備在金融領域體現得尤為突出 ⑦ ，在特定情況下，當國家沒有制定出相應的法律時，政策直接發揮法律的作用。③二是法官自由裁量權可以彌補法律漏洞。在司法實踐中，法官的自由裁量是客觀存在的，它不僅體現為某種程度上的“法官造法”，更是法官所應承擔的一種責任。③所以，“金融基本法”的制定應當以開放的理念理解、界定金融法的調整對象。

本文建議采取“目的價值—共性規則—法律關系”的方法設計“金融基本法”的制度結構。“目的價值”是法獨立存在的根本。法的價值決定立法目的，“金融基本法\"應當體現金融安全、金融公平、金融效率三重價值。這三重價值與加強金融強國建設的基本要求相契合，既要防范風險、維護金融穩定，也要優化金融服務、促進金融高質量發展。①金融安全是根本，“金融基本法”應能夠維護金融穩定，防范系統性金融風險;金融公平是保障，金融基本法”應能夠為金融業的各方參與者，特別是處于弱勢地位的金融消費者提供充分的法律保護;金融效率是關鍵，“金融基本法”應能夠在維護市場秩序的同時，促進金融業健康發展，促進金融服務實體經濟。

“共性規則”是指具有“國家干預金融活動性質”的規則都應屬于金融法的調整范圍并分類設計。我國目前由法律、行政法規、規章及大量監管調控文件構成的金融法律制度體系，均體現了國家對“金融活動”這一特殊市場活動的“干預”。盡管“干預”的具體方法、內容等存在一定的差異，但仍能在基本原則、基本制度（主體、行為、監督與責任）等方面抽離出國家在宏觀、微觀等不同維度干預金融活動的\"共性規則”。“法律關系”是在“目的價值”和“共性規則”基礎上形成的不同主體間的權利義務關系、權責關系或國家干預的其他金融活動關系。金融法律制度體系難以概括出一個如民法典“總則編”式的共性規則，但經濟法中的“國家干預說”可以提供一個理念共性，即具有“國家干預金融活動性質”的規則都屬于金融法的調整范圍，此處的“國家干預”主要是指區別于民商法中以市場主體意思自治為基礎的自由交易規則，由此形成的法律關系為金融法律關系，可以包括金融調控與監管關系、金融交易關系及其他金融關系。需要關注的是，法律的原則性與滯后性在金融法律中表現得尤為突出，金融的生命在于創新，不斷的金融創新也可能產生各種新的社會經濟問題，導致成文法律無法很好地調整新的社會關系。①

“共性規則\"實際上體現了兩層含義：一是提煉金融法的基本內容（基本原則、基本制度）作為“金融基本法”的總則和基本結構框架;二是將傳統金融調控關系、金融監管關系、金融交易關系之外的調整金融關系的法律規范予以納人，這在本質上與部門法劃分方法中“法律規范的調整方法”相通。因此，調整金融法律關系的規范也應成為\"金融基本法”立法考慮的內容，這部分法律規范的適用及其形成的法律關系，可以參照部門法劃分標準中的“法律規范的調整方法”，并將該部分金融法律關系稱為“其他金融法律關系”，以使金融法調整對象的界定具有開放性和包容性。“其他金融法律關系”是基于“金融基本法”的立法目的，為了回應社會經濟發展中的新情況而產生的，如非法金融活動法律規制關系、數字金融平臺法律規制關系等。

（二）“金融基本法”內容體系的邏輯展開

在\"金融基本法”定位明確的前提下，本文贊同采取法律“通則”的方式設計本法的主體結構，即包括\"總則”和“分則”內容。②具體來講，按照“目的價值—共性規則—法律關系”的方法，“金融基本法”的\"總則\"部分明確基本內容，第二章對應金融調控法律關系，第三章對應金融監管法律關系（包括非法金融活動規制關系），第四、五、六章對應金融交易法律關系，第八章屬于國家干預條件下的金融穩定關系，第九章屬于金融發展與開放關系（包括其他金融法律關系），第十章側重黨的機構、調控與監管機構的履職監督關系。該法的規范體系結構可按照以下內容展開。

第一章規定“總則”。內容包括立法目的、基本原則、黨對金融工作統一領導的機構與職責、金融法的適用范圍（調整對象）、法的域外適用等基本內容。

第二章規定“金融調控”。在我國，承擔金融調控職能的主體眾多，包括黨的機構、中央銀行、財政部門、發展改革部門等，需要在系統整合現有制度規則的基礎上進行制度設計。本章要規定金融調控的基本規定和中央銀行法，鑒于政策性銀行被賦予貫徹國家經濟政策和發展的功能③，該類機構承擔著宏觀調控職能，所以政策性銀行亦應規定在本章。

第三章規定“金融監管”。為了落實“完善金融監管體系，依法將所有金融活動納入監管，強化監管責任和問責制度，加強中央和地方監管協同”④相關要求，該部分主要規定我國金融監管的理念、原則、基本制度，如統籌監管、宏觀審慎監管、微觀審慎監管、行為監管、地方金融監管、央地監管協同等內容。同時，可設單節規定非法金融活動的法律規制。

第四章規定“金融機構”。主體制度是金融法的基礎，是法律關系的基本要素，這既涉及金融交易活動主體，又涉及金融監管對象。現行法律制度按照機構立法、行業監管模式，分別規定了銀行業金融機構、證券業機構、保險機構及其他從事特種牌照的金融機構。但目前金融活動呈現出混業經營的特點，機構間的業務差別存在較大的模糊性。為了兼顧銀行、證券、保險、信托等機構本身的特有本質，以及金融產品、服務發展的需求，建議保留現行金融機構的分類，明確機構可從事的業務類型，建立普惠性金融業務與其他業務之間的“防火墻”。本章應從金融機構類型、市場準入、公司治理與業務經營、市場退出等幾個方面進行規則設計，為各行業專門性法律的制定或修改提供指導，同時可規定數字金融平臺規制相關內容。

第五章規定“金融產品與服務”。金融產品或工具是金融交易的客體，是金融交易的重要內容。以現有金融法律制度中的金融產品或工具類型，以及對金融產品或工具創新性的及時回應性為基礎，本章可規定金融產品或工具的一般性規則，如貨幣類產品、資本類產品、保險產品、衍生類產品、外匯產品、支付結算工具。金融交易離不開中介服務，本章還應規定金融中介服務的一般性規則。

第六章規定“金融市場”。市場是金融活動的載體，我國目前的金融市場立法采取了機構立法模式下的分別立法方式，如銀行間市場、多層次資本市場、期貨衍生品市場等。“金融基本法\"要統一我國多層次多類型的金融市場體系，明確金融市場建設與發展的基本規則，金融基礎設施也可規定在本章。

第七章規定\"金融消費者與投資者保護”。金融消費者與投資者是金融市場重要的參與者，是金融機構重要的客戶。金融消費者在金融交易中處于弱勢地位，需要給予特殊的保護，各國立法對此已形成共識;投資者作為重要的資金來源方，其權益需要基于投資者的類型實施差異化的保護機制。“金融基本法\"應當從法律層面明確金融消費者與投資者兩類特殊的金融活動參與主體，確定金融消費者與投資者的基本權利、金融機構的法定義務。

第八章規定“金融穩定”。“金融基本法”應當明確金融穩定保障的基本制度，包括不同主體維護金融穩定的職責、金融穩定中的權力結構及關系、金融穩定制度的基本內容、金融穩定保障基金、金融風險國家救助制度等。

第九章規定“金融發展與開放”。“金融基本法\"要平衡安全與發展的關系，本章主要規定金融服務實體經濟、金融科技、綠色金融及金融對外開放等內容。

第十章規定“監督與責任”。近年來，我國金融領域中小金融機構危機事件和金融系統違法違紀案件頻發，這背后無不反映出公權力運行監督機制的薄弱。黨的二十屆三中全會明確提出“強化監管責任和問責制度”①，這是對金融監管的約束，是確保監管效率和監管公正的根本。“金融基本法”是組織法、行為法和規制法的集合，除了傳統的民事責任、行政責任、刑事責任等不同責任之間的銜接外，還要吸收金融反腐的實踐經驗，建立黨的領導下的監督和問責制度，完善行政監督與監管問責制度。

第十一章規定“附則”。本章主要規定金融調控機構、金融監管機構、金融機構、金融消費者、投資者、系統性金融風險等法律術語，以及法律實施日期等內容。

上述“金融基本法”的體系結構設計本質上遵循了法律關系要素的基本邏輯，除了“附則”規定基本術語的法律界定外，金融法律關系主體所涉及的金融業統籌協調機構、金融調控與監管機構、金融機構、金融消費者與投資者等分別規定于“總則”“金融調控”“金融監管”“金融機構”“金融消費者與投資者保護\"“金融穩定\"等章節;金融法律關系內容是主體之間的權利義務，按照金融統籌協調關系、金融調控關系、金融監管關系、金融交易關系、監管監督關系等類型，該部分內容規定在除“附則”外的各章節中;金融法律關系客體是主體之間權利義務所指向的對象，主要包括金融活動、金融服務與產品、金融媒介、金融監管與調控活動等;違反義務或不履行法定職責的法律責任規定在第十章。

六、結語

制定金融法體現了黨和國家對我國金融法治建設的重大部署，是社會主義市場經濟高質量發展對金融法治建設的客觀要求，是我國金融法治建設中具有里程碑意義的大事。金融作為重要的戰略資源，在國家整體經濟建設中發揮著極其重要的作用。法治作為金融基礎性制度，既要充分發揮金融服務實體經濟的功能，也要有效防控金融風險的發生、維護國家金融安全穩定。我國目前的金融法律制度存在無法有效回應新時代金融高質量發展需要、重要制度缺失、主要制度滯后等問題，需要立足中國特色金融發展的客觀現實，遵循黨的領導下中國金融法治建設的基本邏輯，在提煉、總結我國金融立法、執法、司法經驗和監管實踐的基礎上，塑造中國金融法治的基本理論范疇，制定“金融基本法”與修改現行法律同步推進，形成具有中國特色的金融法規則體系。

On the Logic and Structure for Enacting China’s “ Basic Law of Finance”

GUO Jinliang1，WANG Shijie2 （1.Law School，Liaoning University，Shenyang 11O136，China; 2. Data Center，Agricultural Bank of China Limited，Hohhot O11517，China）

Abstract：The Third Plenary Session of the 2Oth Central Committee of the Communist Party of China explicitly proposed“enacting a financial law”，which holds significant importance for advancing the rule of law in the financial sector of China. Currently，China’s financial legal system faces multiple challnges， including the absence of key laws，low legislative hierarchy of critical regimes，outdated foundational statutes，and fragmented regulatory frameworks，as a result of which it is necessry to implement systematic reconstruction through a“basic law of finance + sector-specific financial laws\" model：basic law of finance shouldestablish core philosophies， fundamental principles，and essential institutions， formingan integrated legal architecture with the financial stabilitylaw，central bank law，and industry-specific statutes.The institutional framework of the basic law of finance should folow the theoretical logic of“legal relationships-common rules- purpose amp; values”，specifically comprising these chapters：general provisions；financial regulation；financial supervision；financial institutions；financial productsand services；financial markets；protection of financial consumers and investors；financial stability；financial development and opening-up； supervision and liability； supplementary provisions.

Key words： enactment of financial laws；basiclaw of finance； financial regulation; institutional framework

本文責任編輯：邵海