鄉村振興視域下農村基礎設施運行管護機制的實踐探索

摘要：農村基礎設施運行管護關乎“三農”資金長期效益發揮，是鄉村振興戰略實施過程中的重要環節，對于促進農業增產增收、提升農民生活水平以及保障農村社會穩定具有重要意義。針對農業生產條件差、基礎設施薄弱、自然災害防御能力低等短板因素，國家對農村基礎設施建設投入持續加大，農村生產生活設施不斷完善。與此同時，農村基礎設施“重建輕管、只建不管、只用不管”等建、管、用脫節問題突出，具體表現為“農村基礎設施運行管護機制不健全、管護資金不到位”等。本文以菏澤市定陶區為例，探索農村基礎設施可持續利用的有效途徑，以解決農村基礎設施管護問題，為實現鄉村振興提供持續有力支撐。

關鍵詞：農村基礎設施鄉村振興"建后管護"可持續利用

黨的二十大報告指出，統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。農村基礎設施建設是實現鄉村振興和鄉村全面發展的重要基礎。2019年10月，國家發展改革委、財政部印發的《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》強調：到2025年，初步建立“政府主導、多方參與、市場運作的農村公共基礎設施管護體制機制”。2023年12月，山東省財政廳印發《關于開展農村基礎設施運行管護試點工作的通知》，決定在全省選擇20個縣（市、區）開展農村基礎設施運行管護試點。定陶區被選為試點縣（區）之一。本文以菏澤市定陶區農村基礎設施運行管護試點工作為例，就典型做法進行分析和探討，以期總結可參考、可借鑒、可復制的工作經驗。

一、農村基礎設施運行管護工作的重要性

（一）提高資金使用效益

農村基礎設施的有效管護對農業農村至關重要，這項工作不僅能通過及時解決損毀問題延長基礎設施使用壽命，確保設施安全平穩運行，還能減少重復投入，降低農業農村建設資金投入總量，提高財政資金使用效益，從而節約資金資源。此外，完善的管護機制可以吸引社會投資，創造大量就業機會，有助于增加農民收入，推動農村產業融合發展，形成良性循環。

（二）建立良性管護機制

開展農村基礎設施運行管護試點，探索農村基礎設施運行管護有效方式，有效協調政府投入與市場元素之間的互助關系，充分發揮市場的基礎性作用和政府引導作用，可以調動村民參與農村基礎設施運行管護的主動性、積極性和創造性，形成穩定、長效、可持續的運行管護機制，補齊農業農村建設管理工作的短板，從根本上解決管護工作缺人、缺錢問題，從而極大地提高財政資金使用績效。

（三）助力鄉村振興戰略實施

農村基礎設施在鄉村振興戰略中發揮著關鍵作用，提高管護水平，保障農村基礎設施的良好運行，不僅能夠改善農村地區生產生活條件，促進產業發展和農民增收，還縮小了城鄉基礎設施差距，推動城鄉融合發展，讓農村居民享受到了與城市相近的服務。同時，良好的基礎設施運行和管護也推動了和美鄉村建設，提升了鄉村整體形象，為鞏固脫貧攻堅成果提供堅實保障和穩定支撐。

二、案例分析：荷澤市定陶區農村基礎設施運行管護面臨的困難與挑戰

（一）設施嚴重老化且養護滯后

菏澤市定陶區的農村基礎設施大多興建于2015年之前，在當時的經濟和技術條件限制下，設計標準較低，建設規模較小。由于維修養護工作沒有及時跟上，隨著時間的推移，設施老化問題日益嚴重。以農田水利設施為例，由于當初設計標準偏低，加之長期缺乏維修改造資金，農田水利設施老化失修，全區機井報廢率超過30%。這無疑增加了農業穩產增產的困難和風險，使得部分農村基礎設施的效益難以充分發揮，甚至還存在較多的安全隱患。

（二）管護責任落實不到位

實施鄉村振興戰略以來，定陶區將農村基礎設施產權都移交到鎮村，也明確了鎮村的管護主體責任，但是鎮與村之間管理職責不明確、劃分模糊，導致出現問題時相互推諉，無人負責，管理流于形式。鎮村各自聘請的臨時看管人員往往只負責使用，不負責養護，例如，泵站等小型農業水利工程，存在有人使用、無人管理的現象，損毀、丟失、個人占用問題突出，不僅浪費了資源，還影響了農業生產的正常進行。

（三）管護資金投入不足

當前，基層縣區普遍面臨著管護資金缺口較大，政府財政投入有限，社會資本參與積極性不高，村集體和農民自籌資金能力較弱等諸多困難。據估算，定陶區每年在高標準農田、生活污水處理、安全飲水等農村基礎設施運行管護方面的經費需求約為4000萬元，但上級財政每年僅能安排900萬元左右，存在較大缺口，設施運管費用難以足額落實。一方面，區級財政兜底配套資金壓力大。在農業農村基礎設施領域，上級主要負責投入建設資金，大部分后續運行管護資金需地方自籌。另一方面，群眾在管護經費籌集方面也存在問題。實踐中通過村級“一事一議”籌集管護資金的成功率并不高，這使得農村基礎設施管護經費的籌集更加困難。

（四）管護專業素質和愛護意識不強

一方面，從事農村基礎設施管護的人員大多缺乏專業培訓，技術水平較低，甚至沒有經過基本的技能培訓，只能進行簡單的看護，難以有效解決復雜的設施維護和管理工作；另一方面，群眾對基礎設施的管護重要性認識不足，參與管護工作的積極性和主動性不高缺乏愛護意識，部分存在破壞性使用等現象，導致高標準農田灌溉出水口、公廁設施等損毀現象時有發生。

三、農村基礎設施運行管護的實踐探索

為解決農村基礎設施運行管護中的諸多難題，菏澤市定陶區探索將農村高標準農田、安全飲水、生活污水治理、廁所改造、生活垃圾治理5個領域建后運行管護機制一體化集成設計，確保已建成的農村基礎設施長期發揮效能，努力在打造鄉村振興齊魯樣板中探索設施管護工作的有效路徑。

（一）“四個強化”破題，一體化設計打牢管護基礎

通過強化組織保障、目標導向、常態長效及多元投入，一體化設計打牢管護基礎。定陶區通過深入了解各領域農村公共基礎設施管護運行中存在的困難和問題，結合工作實際，按照不同農村公共基礎設施類型，因地制宜、分類施策推進。在推進過程中，全區采取多元化設計，分別探索建立“灌溉網格化群眾自護”“行政指導+三級管護”“五位一體”“四級網格化”“全托管式”等針對性管護機制，切實解決了當前農村基礎設施管護過程中的“痛點”問題。圍繞農村基礎設施運行管護過程中出現的資金短缺問題，定陶區建立“受益者付費，財政補助”機制，以財政資金為支點，撬動各方力量參與，突破單一財政依賴，構建起“財政保基本、集體強支撐、群眾補缺口”的多元投入格局，形成共建共治共享的管護新模式。例如，農村污水治理、農村安全飲水等公益性項目管護，由財政兜底保障；高標準農田、農村廁所、農村生活垃圾治理等群眾得到現實利益的項目管護，由財政適當補助、鎮村配套、群眾自籌的方式共同承擔。目前，通過財政試點資金帶動，統籌整合財政資金3500余萬元，引導帶動社會資金投入980萬元，激發群眾主人翁意識，為農村基礎設施后續管護提供了充足的資金保障，實現基礎設施長效管護的良性循環，推進實現鄉村全面振興。

（二）“五個機制”筑基，精準施策做到“對癥下藥”

一是創設“灌溉網格化群眾自護”管護機制，高效推進高標準農田后續管護。定陶區選擇超出工程質保期的2019年、2020年10.5萬畝高標準農田作為試點，引導受益群眾發揮“主人翁”作用，建立健全管護制度，明確管護責任和標準，增強群眾自護意識。按照一眼機井覆蓋60畝農田左右劃分網格，把受益群眾按照8-10戶的規模劃分成598個灌溉網格，每一個網格明確一名網格長，每眼機井明確一名井長，將移動式水泵統一編號，群眾完成灌溉后由網格長交村委會統一管理，因災害、人為等造成的灌溉設施損壞，由網格內的受益群眾共同承擔維修責任、監督責任。每個村民都成為了農田設施的守護者，保障機井、水泵等設施長久發揮效益，形成了“區級主建、鎮級主管、村級自護”的管護新模式。實行“自護模式”試點取得成效之后，定陶區又新增2019個灌溉網格，覆蓋全區11個鎮街、127個行政村，群眾的積極性明顯增高，解決了高標準農田建后“無錢護、無人管”的“頑疾”。

二是健全“行政指導"+ 三級管護”機制，扎實開展農村安全飲水后續管護。在農村安全飲

水后續管護方面，定陶區采取“區水務局行政指導+市場運作”統管模式，建立健全“供水公司+供水站+村管員”的農村安全飲水工程運行三級管護機制；構建從“源頭”到“龍頭”的一體化城鄉供水管護體系，細化建立供水工程、運營管理、政策支持和服務保障、監管責任、水源和水質保障“五個運管體系”，實現城鄉居民飲水同源、同網、同質、同服務“四同”目標。公司化運作，專業化管護。組建農村供水公司，成立水質檢測專業化隊伍，設立19個村級供水站，配備136名專業技術人員、275名村管員，制定《農村供水管理辦法》等7項管理制度，并開通服務熱線。搭建農村供水智慧化平臺，對各環節水壓、水量、水質等運行情況實時監測；安裝智能化水表，用戶實現手機繳費、用水查詢、異常報警等。對供水設施和輸水管網建立日常巡查、定期維護和大修理、緊急搶修三級維護檢修制度。實行“行政指導+三級管護”管護機制，提升了農村安全飲水智能化管理水平，切實保障了群眾飲水安全。

三是探索“五位一體”管護機制，系統推進農村生活污水運維管護。在農村生活污水運維管護方面，區政府負責制定完善運維標準與資金保障，鎮（街道）負責日常監督管理，村委會負責執行落實并與第三方公司直接對接，群眾參與效果監督并享受治理成果，第三方專業運維機構提供專業運維服務。依托區級農村生活污水處理智慧監管平臺，將全區33個農村污水處理站全部納入監管，構建全方位、全天候的遠程監控網絡，實行24小時在線監控，動態監測進出水量和水質。同時，建立區級主管部門、鎮、村聯動機制，健全農村生活污水處理設施定期巡查制度，嚴格執行對第三方運維公司的考核辦法，開展定期考核、不定期抽查，對運維工作進行監督與評估，全面強化制度約束。“五位一體”管護模式切實解決了農村生活污水亂排放問題，實現項目投入使用后長期、穩定、有效運行和污水處理達標排放的初衷。

四是構建“四級網格化”管護機制，多維推進農村改廁后續管護。在農村改廁后續管護方面，按照有制度、有標準、有隊伍、有資金、有監督的“五有”管護要求，以“信息化管控、市場化運營、專業化服務、規范化利用”為目標，定陶區建立健全“鎮街+村居+農戶+企業”的四級網格化管護機制，提升農村改廁后續管護水平。按照鎮村管護區域劃分網格，每個網格由專人負責。鎮街負責管控轄區內農村廁所使用狀況，村居和農戶負責對接、監管運營企業，第三方服務公司負責全區100321處農村戶廁、12座糞液處理池、218座農村公廁日常維護，實行標準化、即時化日常維修、抽取糞液、清運等工作。更新升級12個農村改廁監管平臺。平臺全時段響應、熱線電話24小時暢通、確保48小時完成抽廁維修。2024年，全區已處理農村戶廁、公廁問題2800余條。“四級網格化”管護機制有效地解決了糞污清運不及時的難題，實現糞污“無害化、資源化”利用，提高了農村人居環境質量，推動了農村生態環境持續改善。

五是建立“全托管”管護機制，全面推進農村生活垃圾治理后續管護。在農村生活垃圾治理后續管護方面，按照政府主導、企業主體、市場運作、社會參與的原則，定陶區采取“一把掃帚掃到底”的“全托管”管護機制，對農村生活垃圾進行全面治理。區、鎮（街）、村（戶）按照4：3：3的比例籌集管護經費，優先使用鄉村公益崗人員參與保潔工作，推動形成全民參與、因地制宜的垃圾治理長效機制。引進第三方保潔公司，配備59輛清運車，22000多個垃圾桶，1300余名保潔員，對全區11個鎮街、341個行政村（社區）、844個自然村的環境衛生進行統一管護，建立“村（社）收集、鎮轉運、區處理”的三級城鄉生活垃圾收運處理體系。建設智慧環衛管理信息平臺，實現對全區環衛車輛、垃圾中轉站、環衛作業效果等的數字化監管，配備專職巡查員32人，利用微信工作群和數字化中心進行無縫隙管理，對保潔公司、村居實行“兩級雙線”考核。依靠農村生活垃圾專業化公司處理，年垃圾處理量約9.23萬噸、發電量約1570萬度，實現有機廢棄物資源化再利用。“全托管”管護機制消除了“政府干、群眾看”的現象，實現生活垃圾及時清運，有效解決人居環境“臟亂差”的問題。

四、探索試點取得的成效

（一）農村生態與農業生產協同提升

在農村生態環境方面，定陶區緊緊圍繞改善農村人居環境、推進和美鄉村建設的核心任務，充分依托農村廁所改造、農村生活垃圾治理運行管護試點工作。借助糞便無害化處理、生活垃圾焚燒發電等農業廢棄物資源化利用技術，將農村生產生活廢棄物轉化為可利用資源，減少了污染，提高了農業資源的循環利用率，營造整潔宜居環境。農業生產方面，圍繞產業發展提升科技含量，改善農田條件。像“灌溉網格化群眾自護”機制，激發群眾積極性，借助數字化平臺監測灌溉設施，保障設施良好運行，避免生產損失，試點區糧食畝均增產約10.5公斤。且優良生態減少病蟲害，保障農產品質量，增強農業產業競爭力，實現高質高效生產，為鄉村可持續發展筑牢根基。

（二）創新機制得到推廣應用

定陶區聚焦農村基礎設施管護的復雜難題，精準發力，針對不同方面與環節的“痛點”，精心構建起一系列創新機制。在試點探索中，逐步打磨出一套成熟且完善的機制模式與規范操作流程。這些機制具有極強的靈活性，能夠在不同區域、不同類型的基礎上實施管護場景中靈活適配、高效應用，極大地提升了整體管護效能。

以高標準農田“灌溉網格化群眾自護”管護機制為例，該機制充分調動群眾力量，明確責任分工，利用數字化監控實時保障灌溉設施運行。再如農村安全飲水“行政指導+三級管護”機制，定陶區憑借此機制在全市率先實現城鄉供水一體化全過程的精細管護，為保障農村居民用水安全樹立了標桿。

（三）群眾參與感獲得感得到提高

定陶區深挖群眾潛力，多管齊下提升群眾參與感與獲得感。借助村廣播、宣傳欄、村民大會等多樣宣傳，扭轉群眾觀念，使其明晰“主人翁”角色，踴躍投身農村基礎設施后續管理。制度建設上，精心擬定村規民約、《村級管理員考核評分標準》《獎懲制度》等實用制度。從日常巡查到設施維護，全方位跟進，提升管護精細度與實效，讓群眾手握公共事務主導權。為確保工作質量，定陶區嚴格落實考核制度，涵蓋工作完成情況、群眾滿意度等。對工作優秀的優先推薦入黨、優先推薦進入村兩委領導班子，提升群眾素質與擔當。同時，優先聘用鄉村公益崗等低收入群體參與管護，既增加收入，又助其實現自我價值。

五、實踐啟示

定陶區農村基礎設施后續管護試點工作的成功開展，為農村基礎設施管護提供了寶貴經驗，對鄉村振興及其他地區實踐具有顯著帶動作用。

（一）政府主導統籌，引領管護方向

農村基礎設施多具公益或半公益屬性，市場機制難以保障其可靠收益與有效管護。定陶區政府主動扛起主導大旗，全面統籌規劃。精心制定一體化設施管護方案，清晰錨定工作目標與推進路徑，為整個管護工作提供明確指引。成立專門領導小組，協調各方資源，打破政府單邊包辦困局，積極吸引市場力量融入，構建起政府、企業、社會協同發力的良好格局，有力推動長效管護機制快速成型，凸顯出政府主導在試點成功中的關鍵引領價值。

（二）群眾參與奠基，筑牢管護根基

農村基礎設施與群眾生活緊密相連，其管護離不開群眾支持。定陶區多管齊下發動群眾。借助村廣播、宣傳欄、村民大會等宣傳陣地，深入開展宣傳教育，扭轉群眾觀念，強化其“主人翁”意識，使其明晰自身在農村發展中的主體地位。制定村規民約、《村級管理員考核評分標準》《獎懲制度》等制度，經嚴格篩選，從群眾中選出責任心強、熱心公益者。這些群眾代表深度參與管護各環節，從日常巡查到設施維護，全程跟進，既提升管護精細度與實效性，又增強群眾對公共事務的掌控感，為管護工作夯實群眾基礎。

（三）規劃建設協同，保障設施品質

在農村基礎設施建設中，應注重科學統籌規劃與建設。秉持科學合理、立足長遠原則，深入調研，精準梳理農民關切問題，納入發展規劃。項目推進依先急后緩、舍小求大原則，契合農村實際需求。為保工程質量，構建質量管理與監督體系。組建監督小組，全程跟蹤施工。工程竣工驗收邀群眾代表參與并簽字，保障群眾監督權。嚴格落實建設項目“三公開”，即項目、資金、驗收公開，提升資金使用效率與項目透明度，確保建一處、成一處、受益一處。

（四）多元籌資助力，穩固管護支撐

多元化籌資機制是農村基礎設施有效管護的關鍵。應廣開渠道，通過政府引導、社會參與、村民自籌等匯聚資金。上級層面，推動農業扶持政策調整，將抗旱、節水灌溉設備采購納入農機補貼，專項資金向管護傾斜。縣（區）級政府加大資金投入，從土地出讓收益中劃撥專項資金用于管護，并強化資金監管。挖掘村集體經濟積累，引導群眾參與，村級組織借提取公益金、“一事一議”等籌管護資金，合理完善使用者付費制度。開展災毀保險，降低自然災害損失。推進投融資體制改革，依“市場運作、社會共建”原則，以承包、租賃等形式吸引社會資本與農民參與，引入第三方專業管護，還建立村級管護基金，整合各方資源，保障資金穩定。

（五）強化責任創新，護航長效管護

政府在農村基礎設施建設中，制定政策標準，吸引社會資本，構建政府、企業、農民三方共建格局。明確各級主體責任，建立健全維護管理制度，加強監督評估，定期評估設施使用與維護狀況，及時解決問題，保障設施正常運行與可持續發展。在管護機制創新上，可借鑒城市經驗，引入專業管護公司，以合同外包提升管護效率與質量。鼓勵農民合作社、家庭農場等新型經營主體參與，激發市場活力。完善監管體系，明確管護責任主體，制定科學管護標準，定期巡檢維護，延長設施壽命。運用現代信息技術，搭建信息管理系統，動態監測設施，借助大數據、云計算分析使用與維護需求，實現智能化管護。加強農民培訓教育，辦培訓班、發宣傳資料，提升農民管護意識與技能，減少人為損壞，讓農民成為管護主力軍。這種強化主體責任與創新管護機制協同模式，為農村基礎設施長效管護保駕護航，為其他地區完善管護體系、推進鄉村振興提供借鑒。

責任編輯：李政