改革與法治的關系之辯

習近平總書記多次強調改與法治具有統一性于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》稱為“姊妹篇”，并簡明而深刻地指出“改革和法治如鳥之兩翼、車之兩輪”{；“改革和法治是兩個輪子，這就是全面深化改革和全面依法治國的辯證關系”[2]。2024年10月29日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上講話指出，要堅持改革和法治相統一，以改革之力完善法治，進一步深化法治領域改革，不斷完善中國特色社會主義法治體系；更好發揮法治在排除改革阻力、鞏固改革成果中的積極作用，善于運用法治思維和法治方式推進改革，做到重大改革于法有據，平等保護全體公民和法人的合法權益。

改革和法治的辯證關系首先是它們的統一性，這兩個分支性范疇統一在堅持黨的全面領導、堅持中國特色社會主義道路、致力于實現中華民族偉大復興以及堅持從國情出發等方面，最終統一在建設中國特色社會主義法治體系、建設中國特色社會主義法治國家以及提高國家治理體系和治理能力現代化的偉大事業之中。與此同時，改革和法治的辯證關系也體現在它的對立性之上。法治強調維持現狀，改革則強調變革現狀。法治是 “立”，改革是“破”。法治是 “靜”，改革是“動”。

一、改革與法治的辯證統一

改革和法治的辯證關系首先是它們的統一性，統一性而不是對立性乃是我們理解和認知其辯證關系的邏輯起點。改革和法治這兩個分支性范疇統一在堅持黨的全面領導、堅持中國特色社會主義道路、致力于實現中華民族偉大復興以及堅持從國情出發等方面，最終統一在建設中國特色社會主義法治體系、建設中國特色社會主義法治國家以及提高國家治理體系和治理能力現代化的偉大事業之中。

與此同時，改革和法治的辯證關系也體現在它的對立性之上。法治強調維持現狀，改革則強調變革現狀。法治是“立”，改革是“破”。法治是“靜”，改革是“動”。

在這里往往會出現的是兩種截然相反而同時又未免偏頗的觀點。一種觀點認為，中國目前面臨的任務主要是改革，“改革要上路，法律要讓路”；在改革面前，法律是可有可無的。另一種觀點則相反，認為中國目前最大的任務是建設法治，實行全方面的規則之治；為了維持法治的穩定性和權威性，則改革要緩行乃至擱置。第一種觀點陷入了改革的絕對主義和法律的虛無主義的雙重泥潭之中；第二種觀點則忘記或忽視了改革的最終目標是要建設中國特色社會主義法治國家。因此，我們要倡導和踐行改革與法治的辯證統一觀，反對改革與法治的對立不統一觀。《中華人民共和國立法法》第九條規定：“立法應當適應改革需要，堅持在法治下推進改革和在改革中完善法治相統一，引導、推動、規范、保障相關改革，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的重要作用。”在法治下推進改革和在改革中完善法治，這是新時代處理改革與法治關系的基本公式。

二、在法治下推進改革

（一）指引方向。法治對改革具有指引方向的作用。習近平總書記明確提出，“在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發揮法治的引領和推動作用”。[3改革是一種理性活動，它必然要在理性的指引下、在人的主觀能動性作用的基礎上進行。缺乏理性支配的非理性的、激情式的沖動型改革，并不是真正意義上的改革。隨著2011年我國宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，我國以法律驅動型為基本特征的改革模式得以奠定。法律驅動型改革模式具體又可分為憲法引領下的改革和法律規制下的改革兩種具體進路。憲法引領下的改革旨在實現各種改革舉措及其改革成果的合憲性，法律規制下的改革是在具體法治的層面，在法律原則和精神的指引下所實施的改革，旨在使具體的法律部門與時俱進，并使之進一步具有操作性。我國目前的改革應當更加強調法律驅動型模式的運用，確保改革方向的正確性和合憲性。

（二）保駕護航。中共十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央一以貫之地堅持在法治軌道上全面深化改革和推動各項工作。中共二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》進一步明確指出，“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現代化，做到改革和法治相統一，重大改革于法有據、及時把改革成果上升為法律制度”。改革為法治探路，法治為改革護航。將改革納入法治化軌道予以推進，既要體現出法治對改革的約束和規范作用，同時也要體現出法治對改革的保障和護航功能。法治對改革的保障和護航功能集中表現在法治為改革的實施和進行提供合法性根據。這種合法性根據具體通過以下途徑得以實現：一是實施性機制。在改革具有現成的法律根據之時，改革者需要通過實施性機制使法治為改革提供合法性根據。例如，“兩高”通常五年發布一次的審判改革或檢察改革規劃，乃是在現有法律的基礎上所實施的改革，這種改革的主要目的是細化和深化法律根據的內涵，加寬和拓展法律根據的外延，使法律和改革相得益彰。二是釋法性機制。改革在現有的法律規定中找不到直接性依據，但通過法律的解釋可以獲得這種依據。例如，十三屆全國人大常委會第三十八次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法〉第十四條和第四十七條的解釋》，就是這方面的例證。三是排障性機制。現有的法律規定恰好構成當下改革的障礙，需要通過立法的修改或廢止為此提供合法性根據。例如十四屆全國人大常委會第十次會議通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在海南自由貿易港暫時調整適用lt;中華人民共和國食品安全法》有關規定的決定》就是這方面的例證。四是授權性機制。在改革缺乏現成的法律根據并且通過釋法性機制也無法為此提供合法性根據之時，則需要通過先行先試的授權性機制進行改革的探索。例如十三屆全國人大常委會第二十一次會議表決通過的《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在粵港澳大灣區內地九市開展香港法律執業者和澳門執業律師取得內地執業資質和從事律師職業試點工作的決定》，就是其例證。中共十八大以來，全國人大常委會已經作出50余項授權決定和改革決定，保障改革在法治軌道上推行。除了在上面的情形下法治為改革保駕護航外，法治還在更加具體的層面上為改革提供保障，例如構建出適合于改革需要的責任性機制、激勵性機制、救濟性機制、倡導性機制，等等。可見，法治為改革提供保障具有多層次性和全方位性的特征。

（三）設置限度。理論上說改革無止境，但特定的國家和特定的發展階段上的改革，是有限度的。這個限度總體上說就是“法治”。法治為改革這匹駿馬套上韁繩，脫韁而飛馳的改革不僅不能持久，而且更為嚴重的是，它還會成為自我否定的對立物，成為法治的對立面。改革若成為法治的對立面，或者改革不是在總體上增加法治的分量、增強法治的筋骨，而是不斷地耗損法治的肌體、降低法治在社會生活中的比重，則這樣的改革便是南轅北轍的改革。因此，法治所具有的一大功能就是為改革設限鋪軌。法治主要通過以下兩個方面為改革設置限度：一是方式之限。改革是一個巨大的系統工程，它涉及方方面面復雜的內容，但無論改革如何復雜，法治都要求它化繁為簡，將所有的改革納入法治化軌道推進，用法治的方式進行改革，而不是用其他任何方式進行改革。這就需要將法治的精神、法治的原則、法治的各種內容，經由法治思維和法治方式的加工整合，融入所需要實施的改革工程之中去，使改革工程帶上法治基因、法治密碼、法治符號，使法治貫徹于改革的自始至終、全部環節和全部領域，對諸如脫軌改革、失序改革、單純為政績或形象而改革、休克療法改革等無序改革堅決說“不”。二是憲法之限。憲法是我國的根本大法，是治國安邦的總章程，是所有法律法規的合法性源泉。《中華人民共和國憲法》第五條對此清晰規定：“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家。國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”任何改革，都必須在憲法的范圍內進行；任何改革，都是對憲法條款的展開和細化，而不是無視憲法的另起爐灶。改革是有破有立的辯證運動，它破的是違反憲法原則和憲法規定的法律規定和任何做法；它立的是符合憲法原則和憲法規定的各項制度和規范。要不斷完善合憲性審查、合法性備案審查制度，強化憲法實施情況報告制度。要嚴格對標對表憲法的各項規定設計改革、規劃改革、實施改革、調節改革，并對改革的過程和結果實施監督，使各項改革舉措在憲法中賦能、在憲法中歸位。

（四）記錄成果。法治與改革的關系是一個完整的圓圈，它們相互之間構成有機的循環狀態。通過指引方向、保駕護航、設置限度等這些前提性過程，改革在法治的控制下將取得一定的成效，這種成效如果是正向的，則需要對這種成效進行法律上的記載，從而使之成為新一輪改革的起點。反之，如果這種改革的成效是負向的，也即改革沒有達到預期目標，則證明這種改革的路徑選擇和內容設置存在著與客觀事物的運行規律不相符合的地方，因而需要暫時休止改革的進程，由此考慮是否調整改革的方向和內容設置。對于任何一項被證明是成功的改革，法律都有必要對這種成功改革的成果進行記錄或記載。法治對改革的成果記錄常見的有這樣幾種形式或模式：一是通過直接立法記錄改革成果。在改革之前并不存在相應的法律規定，改革是在政策驅動下進行的，但實踐證明改革是成功的，因而需要通過法律的制定加以體現和固定。如海南自由貿易港法的制定就是如此。二是通過“授權立法 + 制定法律”的形式記錄改革成果。這里的授權立法指的是授權制定行政法規。在制定法律的條件尚未成熟時，授權國務院制定相應的行政法規進行先行先試，總結經驗，然后再上升為法律規定。如增值稅法的制定就是由增值稅條例平移、轉換和升格而來。三是通過“授權改革 + 修改法律”的方式進行改革成果的記錄。這種記錄改革成果的方式較之前兩種記錄方式更引人注目，因為它實際上彰顯了此種類型改革的雙重價值：一方面證明現存法律的缺陷，另一方面提出了替代現行法律全部內容或部分內容的改革方案。我們現在說的改革要在法治軌道上進行，通常在狹義上指的就是這種情形。四是通過“法律清理”的模式進行改革成果的記錄。通過各種形式的改革，法律法規等規定與現實的社會實際情況將或多或少出現差距，為縮短這種差距，就需要對形形色色、林林總總的法律規范進行有條理的梳理、清理和整理，使之邏輯化、體系化、協同化、和諧化。《中華人民共和國立法法》第一百一十六條規定：“對法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章和其他規范性文件，制定機關根據維護法制統一的原則和改革發展的需要進行清理。”可見，改革對法律的拉動作用既體現在個別的法律法規日趨完備之上，也體現在整個法律體系的不斷更新之上。中國特色社會主義法律體系不斷走向完善，其背后根本的動力在于有針對性的各項改革。

三、在改革中完善法治

法治是中國式現代化的重要保障，但法治并不是一個一成不變的概念或范疇，而相反，它是一個動態的概念，需要與時俱進不斷地通過實施改革而發展完善。改革對法治的作用具體主要表現在以下方面：

（一）探索道路。在改革的實施層面，需要恪守重大改革必須于法有據的原則，但在改革的觀念層面，它則不能局限于法治的陳舊框架內而簡單地滿足于補丁式改革模式，相反，改革的觀念要始終超前于法治的現實狀態而提前謀劃、前瞻規劃、預定計劃，要謀定而后動。中共十八屆三中全會以來，我國的改革在探索道路上逐漸深人，諸多制約改革發展的法律法規都得到了修改完善。截至2025年6月，在我國現行有效的306件法律中，屬于中共十八屆三中全會后新制定的法律有81件，其中包括分量重、塊頭大、涉及面廣的民法典；對306件法律中的151部法律先后累計修改346件次，其中包括影響深遠的2018年對憲法的修改。從改革用語的表述上看，其在探索道路上的成效也非常明顯。從市場的“基礎性作用”到“決定性作用”、從“國家管理體系”到“國家治理體系”、從“社會管理體制”到“社會治理體制”，等等，這類表述表明改革在探索道路上不斷開拓和深化。由此可見，在法治的發展進程中，改革一向是以開路先鋒的角色呈現在世人面前的，改革是法治生活中最活躍的因素，改革始終走在法治的最前列。例如，十四屆全國人大常委會第十次會議作出了終止審議中華人民共和國民事強制執行法（草案）的決定，原因是執行體制改革尚需深化進行，而自前審議的草案是建立在執行體制改革尚未完成的現有體制基礎之上的。再如，十四屆全國人大常委會第五次會議決定終止審議行政訴訟法修正草案。之所以終止審議行政訴訟法修正草案，原因也在于此次修法是以此前最高人民法院組織開展的四級法院審級職能定位改革試點為基礎的，而實踐證明該項試點尚未形成共識性改革方案，因而只能根據《中華人民共和國立法法》的有關規定對此進行終正審議。這些均充分說明了改革所具有的對法治探索道路的基本功能。

（二）激發活力。習近平總書記在中共十八屆三中全會第二次全體會議上講話指出，“回顧改革開放以來的歷程，每一次重大改革都給黨和國家發展注入新的活力、給事業前進增添強大動力，黨和人民事業就是在不斷深化改革中波浪式向前推進的，就是在改革從試點向推廣拓展、從局部向全局推進中不斷發展的”。[4法治在其最初的發展階段往往帶有概括性、抽象性和框架性，其具體的內容尚需通過改革在實踐中不斷加以演繹和細化。改革在取得法治的合法根據之后，它就能夠在法治的庇護下在一定的范圍內大有作為。《中華人民共和國立法法》中有諸多條款反映和體現了法治有待改革激發活力的內容。例如，《中華人民共和國立法法》第八十四條規定：“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施。上海市人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會常務委員會的授權決定，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。海南省人民代表大會及其常務委員會根據法律規定，制定海南自由貿易港法規，在海南自由貿易港范圍內實施。”這是一個立法的授權性條款，體現出了法治的前提性價值功能。然而，在該法治框架內究竟應當如何激發其活力，尚待于被授權的經濟特區、浦東新區、海南自由貿易港的改革發展完善諸多舉措相繼跟上，否則該條款就無法被激活，法治無法達到其原初目標。可見，僅僅有法治這上半篇文章還不夠，還需要改革這下半篇文章來補足。2020年全國人大常委會制定海南自由貿易港法時，在“說明”中提出，“堅持海南自由貿易港法的原則性、基礎性定位。重點圍繞貿易投資自由化便利化這一中心任務，著眼于基本框架和關鍵制度，制定一部在海南自由貿易港法律法規體系中起龍頭作用、具有統領性質的法律。考慮到海南自由貿易港建設各方面工作還處于起步和探索階段，法律條文可以概括一點、原則一些，構建起海南自由貿易港建設法治保障的四梁八柱，為海南自由貿易港建設提供必要的制度供給，同時為改革發展預留空間”。這段話充分說明改革和法治構成了先后相繼的辯證發展關系，在法治初定的前提下，改革尚需在法治的框架下繼續發力，使法治的規定得到落實，同時使法治的活力得以激發。

（三）豐富內涵。習近平總書記在關于《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》的說明中強調指出：“要清醒看到，完善中國特色社會主義制度是一個動態過程，必然隨著實踐發展而不斷發展，已有制度需要不斷健全，新領域新實踐需要推進制度創新，填補制度空白。面對新的形勢和任務，必須進一步全面深化改革，繼續完善各方面制度機制。固根基、揚優勢、補短板、強弱項，不斷把我國制度優勢更好轉化為國家治理效能”。[5中共二十屆三中全會提出的“法治是中國式現代化的重要保障”命題中的法治和中國式現代化之間是用改革加以聯接的，改革是嫁接法治和中國式現代化之間關系的橋梁，通過改革不斷豐富和展現法治的內涵和意蘊則是改革對法治發揮作用的基本途徑。例如，2022

年制定慈善法時，有關“說明”中指出：“對適宜通過制定行政法規或政策細化和解決的問題，在本法中只作原則性、授權性規定，為有關部門和地方結合實際實施法律、開展創新預留空間”。可見，法治內涵的日趨豐富，有賴于改革的不斷深化加以實現。

（四）塑形再造。改革的魅力在于它經常使法治以一種新的形態和面貌出現在人們的視野之中，從而發揮著使法治得以塑形再造的常態化功能。改革促使法治塑形再造的功能主要體現在以下四個方面：一是改革提高了法治的新起點，二是改革注人了法治的新內涵，三是改革拓展了法治的新領域，四是改革完善了法治的新體系。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》從“深化立法領域改革”“深入推進依法行政”“健全公正執法司法體制機制”“完善推進法治社會建設機制”和“加強涉外法治建設”五個方面全面系統闡述了“完善中國特色社會主義法治體系”的目標和任務。自微觀言之，改革使每一部法律或早或遲、或多或少發生變動，使之更加切合實際生活的需要，發揮出更大的功能。就其宏觀而言，改革到一定階段，整個中國特色社會主義法律體系便得以提升和更新，從而使之在新的起點和更高水平上發揮作用。法治規范體系、法治實施體系、法治監督體系、法治保障體系以及黨內法規體系建設在中國特色社會主義法治體系的框架范圍內，均在改革的推動下不斷發生變化、日漸完善。與此同時，通過改革，中國特色社會主義法治體系不僅在量的方面有了極大拓展，而且在質的方面也不斷注入新的內涵，根據中國式現代化發展需要，使整個體系實現與時俱進的發展完善，良法善治的法治中國建設日益邁上新的臺階。隨著法治的不斷完善，治理效能也不斷彰顯，各領域中的治理，如政黨治理、政府治理、軍隊治理、社會治理、經濟治理、科技治理、公共衛生治理、生態環境治理、涉外法治治理等領域，均通過改革被納人法治化軌道深人推進，國家治理體系和治理能力現代化水平得到極大提升。

在新的起點和更高層面上，法治和改革的關系還將隨著法治實踐的深化推進而繼續處在新的循環之中，由此將法治的發展完善推向一個又一個嶄新的高度，同時也使改革本身的經驗日益豐富，改革的錯誤成本被降低到最小限度，改革的成功率不斷提升。

作者簡介：湯維建，全國人大代表，民革中央常委，中國人民大學法學院教授。

參考文獻

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[3]習近平.在中央全面深化改革領導小組第二次會議上的講話（2014年2月28日）[C]/／中共中央文獻研究室編.習近平關于全面依法治國論述摘編.北京：中央文獻出版社，2015：46.

[4]習近平.在中共十八屆三中全會第二次全體會議上的講話（2013年11月12日）[C]//中共中央文獻研究室編.習近平關于全面深化改革論述摘編.北京：中央文獻出版社，2015：9.

[5]習近平.關于《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》的說明（2024年7月18日）[N].人民日報，2024-07-22（01）.

[6]何毅亭.關于《中華人民共和國慈善法（修訂草案）》的說明[].中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報，2024（1）：66.

（編輯：蔣天羚）