對健全就業公共服務體系的再理解

通常認為，就業公共服務體系是對外提供就業公共服務的平臺載體的物理集合，但從更完整的視角看，這個體系包括“服務制度、服務功能、服務模式、服務載體、服務隊伍”等多重要素，是更為宏觀就業體制機制的有機組成部分。準確理解、科學設計該體系，對提高就業公共服務的可及性和均等化、專業化水平，促進高質量充分就業具有重要意義。

一、建立健全以均等普惠為基準的服務制度

作為公共服務子集的就業公共服務，包括基本就業公共服務和普惠性非基本就業公共服務兩類，基本就業公共服務需要均等，非基本就業公共服務需要加快推動實現普惠，前者側重基礎保障，后者著力品質提升。服務制度是就業公共服務體系的基礎，應基于均等普惠的原則建立。

一是推動就業公共服務在社會面的均等覆蓋國家層面大力推動的勞動力等生產要素市場化改革，深化戶籍制度改革，剝離依附戶籍的就業、社保等公共服務。就業服務領域，應注重強化常住地和屬地服務責任，為所有勞動適齡且有需求的城鄉勞動者、用工企業提供均等化服務，這是均等普惠就業公共服務制度的首要特征。

二是推動就業公共服務在標準上的上下參照"政府承擔保障就業公共服務的主要責任，遵循了穩健可持續原則，確保服務供給與經濟社會發展動態適配。國家層面確定基本公共服務框架，通過《基本公共服務標準》明確就業服務事項清單，劃定財政、事權和支出責任，同步明確省級標準要與國家原則銜接，超標準項目要備案執行。相關機制既保障了基本公共服務的穩定性，又為地方對公共服務的提質擴容留下了空間。江西制定出臺的《江西省基本公共服務標準》，明確了就業信息服務、職業介紹、職業指導等十大類基本就業公共服務，同步明確省、市兩級財政保障機制。

三是推動就業公共服務在區域間的能力平衡"就業公共服務均等化需考慮不同地域、經濟帶和省域間服務能力的平衡、服務的協同。應通過布局區域性提升示范項目和核心樞紐平臺，在東、中、西部和城市群間構建區域協作網絡，強化就業公共服務的區域化、組團化、組織化合作，促進服務資源跨域輻射，縮小發展梯度差異，實現全國一體化的服務能力平衡。江西贛州、南昌、九江和上饒四個市連續獲批國家就業公共服務提升示范項目，有效提升了全域就業公共服務能力。

二、科學設定支撐就業發展全程的服務功能

就業公共服務以公益性服務為核心，由政府統籌供需兩端：對外為勞動者提供就業機會、職業保障等民生支撐，為用人單位匹配人力資源；對內構建服務實施保障機制。應圍繞實現勞動者高質量就業對服務事項進行系統設計，通過對服務事項的整合形成模塊化服務功能。現行規定已構建起門類齊備的就業服務事項，但在事項結構性、層級性、銜接性上，在服務功能的整合上，仍存在改善空間。

一是基于全過程就業服務劃分服務事項大類現行規定多采取列舉法對服務事項進行約定，例如在《就業促進法》《就業服務和管理規定》中，明確了六大類，2018年出臺的《人力資源暫行條例》中，明確了八大類，同年在《關于推進全方位就業公共服務的指導意見》中，明確了十大類，2023年《國家基本公共服務標準（2023版）》中，也明確了十大類，這四類規范的內核大致相同，但界定范圍有所差異。可以考慮基于全過程就業服務重新梳理整合，提高層次性和邏輯性，例如可劃分為四個層次：基于就業失業管理和形勢監測分類、基于擴大就業機會的信息發布類、基于優化供需匹配的職業介紹類、基于穩定就業的補貼性服務類，今后再在版塊內作事項增補。江西對標國家就業服務事項，將“5+2就業之家”服務平臺按省、市、縣、鄉、村等五級和開發區、高校等兩類，分別明確服務事項，其中省級服務事項大類設定為15項，區分層次、聚焦重點，實現了服務事項在不同層級服務平臺的差異化設定。

二是基于大類合理細分單體服務事項"服務事項設計應考慮基于三個原則：面向外部對象（勞動者個體或用工主體）服務、完成獨立的任務（顆粒度合理）、具有交互性。例如，《關于推進全方位就業公共服務的指導意見》中的第四類“就業公共服務專項活動”，實質是一系列服務的組合，同樣“就業援助”也是服務事項的集合。反之，“職業介紹服務”過程中的“求職者信息獲取”，只是服務事項中的一個服務環節，不能理解為一個服務事項。同時，服務是行為，線上或線下接觸式服務至關重要，在設計服務事項時應注重交互性。

三是基于就業公共服務的特征規劃服務功能"就業公共服務貫穿勞動者求職就業全程，事項是功能的單元，功能則是事項的集合，兩者之間的互動，形成了面向勞動者和用人單位的整體服務集。其中，服務事項是基于服務對象（勞動者、用人單位）的視角來設計的，需要標準化、流程化、信息化；而服務功能則是從服務主體（如服務平臺、服務機構）的視角描述的，從服務提供主體的視角看，服務功能應涵蓋求職就業服務、招聘指導、創業服務、就業援助、職業技能培訓、就業專項服務等類型。

三、全面推行分類分級精準幫扶的服務模式

服務模式是就業服務流程再造的前提。在就業服務制度、就業補助資金政策向均等普惠同步轉型的同時，以重點群體劃分的傳統版塊化服務模式應加快向流程化服務模式轉型，實現服務流程的再造。

一是從版塊化服務向流程化服務模式轉型"傳統就業服務模式以社會身份（如大學生、農民工、退役軍人等）識別服務對象，優點在于政策靶向性強，服務目標性強，服務資源分配有針對性。但要實現充分就業基礎上的高質量就業，應將服務模式從群體劃分轉向均等普惠流程化，構建“信息收集—分類評估（基于就業市場上的行為屬性形成人物畫像并確定服務需求）—對接服務—后續跟蹤”的閉環機制。不再以社會身份預設服務對象和資金政策，而是基于勞動者在就業市場上的現實表現來識別服務對象，同時保持就業資金補貼事項的靶向性。江西自2024年起推行“就業580”（就業我幫您）行動，其中宜春市細化落地為就業服務“五四四”工作法，對服務載體、對象、流程、需求、匹配進行“五分”，落實信息收集、分類評估、對接服務、后續跟蹤“四步”流程，開展崗位歸集一審、二檢、三跟、四拓“四步”標準，實現服務流程再造改革。

二是從單一部門推進向跨部門協同治理轉型"保持全流程服務的縱向統籌推進與橫向部門協作。縱向層面體現在省、市、縣、鄉鎮（街道）、村（社區）各層級職責分工明確。橫向方面，構建跨部門協同機制，人社部門牽頭，教育、農業農村、市場監管、民政等部門共同協作，定期共享信息、聯合研判風險、破解難題。

三是從群體特惠向制度普惠轉型"切換制度設計機制，在“資金、服務、政策”三者間，讓資金跟著政策走、政策跟著服務走，以就業服務的現實需要，牽引就業補助資金政策的調節。將職業介紹、指導、培訓等普適性服務納入基本公共服務清單。同時建立分層保障機制，對零就業家庭、脫貧勞動力等困難群體延續專項求助和“政策兜底”，形成“普惠服務"+ 特惠政策”的服務格局。

四、加快打造線下線上體系貫通的服務平臺

服務平臺是公民獲取就業公共服務的入口。加快構建數據驅動的線上服務體系和以需求為導向的線下服務網絡布局，推動線上線下深度融合，全面提升服務的可及性、適配性和可持續性。

一是基于去部門去中心人工智能化思維構建基層就業服務平臺"基層治理改革驅動服務職能下沉，跨部門業務協同加速整合至統一政務服務體系，實現資源集約；借助互聯網技術與市場化機制，突破就業服務物理空間集中化服務依賴，推動職業介紹、創業指導等高頻服務向線上遷移，優化資源空間配置；借助人工智能決策系統輔助和人機協同，將基層服務從依賴專業隊伍向強化服務行為轉型，顯著降低培訓成本和隊伍建設成本，同時確保就業服務質量與效率。江西在鞏固基層勞動就業公共服務平臺的基礎上，大力發展嵌入式社區就業服務設施、互助性就業服務站點，實現低成本建設、務實化推進。

二是全域推進線下服務平臺的構建"就業公共服務與市場化人力資源服務兩端共同發力。政府承擔供給主要責任的就業公共服務，以“需求導向、功能優先”原則，突出服務的全覆蓋和均等可及。江西目前全域建成1.13萬個“5+2就業之家”服務平臺網點，構建起城區15分鐘服務圈和農村15公里就業服務網；進行差異化定位，省、市、縣（區）級提供全方位就業公共服務，其中省級側重標桿性、引領性，市級側重區域性、牽引性，縣（區）級側重中樞性、支撐性；鄉鎮（街道）、村（社區）級提供基本就業公共服務；對開發區、大中專院校等特定功能區域發展專業化平臺；同步進行動態調整，根據服務對象流動趨勢與需求變化，靈活調整服務網點密度與功能配置，確保資源高效利用與服務可及性。

三是加快線上三類平臺的構建"數字賦能是打破信息壁壘、配置就業信息資源、就業服務分布式下沉的重要手段，應基于“數據一服務一決策”三大核心功能，形成“就業信息資源庫"+ 智能化服務平臺"+ 智慧決策系統”的三維架構。依托社保、公安等部門數據，建立全域實名制就業信息資源庫，實現崗位與人員信息一網歸集的就業信息資源庫；基于資源庫搭建智能化服務平臺，開發統一的就業公共招聘軟件、打造一體化就業業務經辦平臺。江西構建了人力資源地圖數據庫、一體化就業經辦平臺和公共招聘平臺等“三臺一體”數字化服務平臺，其中人力資源地圖、公共招聘平臺、線上資金直發系統，數據量和服務量均居全國前列；同步構建智慧決策系統，基于就業信息資源庫與智能化服務平臺的業務聯動，對全鏈條服務進行數字化挖掘和算法設計，實現對勞動力市場的整體監測預警，形成對“產業、行業、就業、職業”等一體化服務行為的聯動分析。

五、組建培育政府市場多元專業的服務隊伍

發揮政府引導作用，統籌整合各類力量資源，聚力打造“體制內、市場化和公益性社會機構”三支隊伍。縱向貫通職業發展路徑、橫向拓展能力評價維度、內外聯動整合社會資源，擴大就業服務供給主體和服務隊伍。

一是擴大體制內專業人才隊伍規模"立足地區行政管理與機構編制差異，暢通體制內就業服務工作者職稱評審通道，探索專屬職稱體系，建立差異化評價標準與動態機制，強化專業化能力培養，構建政府主導下結構合理、能力突出的就業公共服務核心力量，為服務提質增效提供人才支撐。

二是加快市場化就業服務人員隊伍建設"市場化服務機構承擔的公益就業服務是就業公共服務的重要補充。發揮市場化機構的數量、工作隊伍規模優勢，引導其釋放資源面向社會提供公益就業服務，可以有效緩解當前就業公共服務供給總量、質量不足和專業化、特色化服務不充分的壓力。應通過標準化、規范化業務培訓，開展職業指導師專項評價認定，鼓勵參與相關業務競賽等，引導從業人員熟悉公共服務規范，形成規模化公益服務力量。

三是建構政府、市場、社會化力量的協同結構"堅守當前的就業方針，協同就業公共服務和市場化人力資源服務、社會服務，結構化安排就業公共服務機構與經營性人力資源服務主體、公益性服務機構，對整體人力資源市場的就業服務行為做好制度設計，為各類社會就業群體特別是重點就業群體、各類用人單位特別是中小微企業，更好地提供就業公共服務。

作者單位：江西省就業創業服務中心；江西省宜春市就業創業服務中心