空間聚合：縣域執法協同的驅動邏輯與機制建構

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A文章編號：1008-410X（2025）05-0064-12

一、問題的提出

在推進基層治理現代化的進程中，縣域執法協同扮演著基礎性的支撐角色，成為破解基層綜合性治理碎片化困境的關鍵突破口。近年來，中央政府通過機構重組、職能優化、編制統籌、執法權限與力量下沉等系統性改革，推動形成了具有中國特色的基層綜合行政執法體制機制。這種改革實踐既是對傳統條塊分割治理模式的制度性突破，也是對基層治理效能提升的機制性回應[1]。與此同時，改革實踐中呈現的悖論性特征值得關注：執法權責的橫向整合與縱向延伸雖在一定程度上克服了多頭、多層、重復執法難題，卻在實踐中衍生出更復雜的執法協作需求[2]。在宏觀層面，縣級執法部門間、縣鄉兩級執法主體間的協作亟待提升;在中觀層面，行業主管部門監管權與綜合執法部門處罰權的流程銜接仍需強化；在微觀層面，案件線索移送與查處的程序對接機制有待完善。這種多層面、多維度的執法協作需求，實質上構成了檢驗改革成效的立體化指標體系。如何構建高效、常態化的縣域執法協同體系，成為深化基層綜合行政執法改革，實現基層治理現代化的核心命題。

學界關于縣域執法協同的研究大多從現實經驗出發，主要圍繞組織制度、行動策略、技術應用等方面進行實踐分析與理論闡釋。一是通過組織制度研究視角，聚焦跨部門執法協作與條塊協作問題。

綜合行政執法改革的本質是組織結構整合問題[3]，內在邏輯是將外部協同轉變為內部協同[4]，呈現橫向跨部門、跨領域“雙重整合\"與縱向事權、力量“重心下沉\"的實踐特征[5]。改革雖厘清了行業監管與綜合執法之間的權責關系、實現了查處分離，卻帶來了監管與執法二元配置、執法流程分割[6]，綜合執法與專業執法隊伍之間分化與整體協作的張力[7]，以及鄉鎮（街道）與縣級執法部門條塊協調等新問題[8]。對此，有研究認為，可以通過建立程序性協同和結構性協同制度[9]，合理設置條塊部門的相容性激勵[10]，探索“科層 + 市場\"復合型協作機制[11]，并借助政治勢能促進多跨協同執法[12]。二是依循行動策略研究路徑，著重探討執法主體間、執法隊伍與執法相對人之間互動關系?？v向執法主體間的互動表現為執法權的選擇性下沉[13]與策略性承接[14];橫向隊伍協作會采取不同的適應性策略進行象征性合作和相機性協同[15];對外則表現為執法人員基于具體情境與執法對象展開的互動調適[16]。近年來，基層改革涌現“基層一支隊伍管執法\"[17]“吹哨報到\"[18]等創新實踐，這類執法活動的執法合作/協同模式被認為是一種雖然與正式制度存在張力但具有實際效能的執法方式[19]。三是對照技術應用研究維度，關注執法流程的技術創新。隨著數字化改革的推進，通過統一數據標準和建設一體化執法平臺進行數字賦能[20]，利用數字化監管和電子執法推動執法協同[21]。基于整體智治理念，將\"制度一技術\"嵌人執法過程進行流程再造、制度重塑和專業發展，能夠有效紓解基層治理中的權責分散、協同不夠、監管缺位及隊伍能力存在短板等難題[22]。

既有研究識別了影響縣域執法協同的關鍵變量，并由此衍生“動員型協作”“策略型協作”“制度型協作\"等多種類型[23]。然而，前兩種類型因機制嵌入的臨時性與情境化，難以持續消解條塊分割引致的執法協作困境，資源分散、推矮扯皮、信息壁壘等現象依然頑固;而“制度型協作\"常面臨落地困難與效率不足的局限，在具體實踐中往往流于形式[15]。因此，針對縣域執法協同困境，不僅需超越對組織（制度）、行動或技術研究的單向路徑依賴，更應深入探尋有效載體。近年來，一種基于“空間\"維度的基層治理創新實踐為破解上述困境提供了新的思路。以“政務服務中心\"“黨群服務中心\"\"矛調中心\"為例，這些做法通過空間維度的整合，將黨政勢能注入物理空間，有效解決了物理空間區隔化、組織空間碎片化及關系空間離散化問題，從而實現了資源的空間集聚與行為規范的空間塑造[24」。有關基層執法研究亦注意到空間的物理性和社會性雙重屬性[25]，以及“合署辦公\"模式對于部門工作邊界的融合作用[26]。然而，這些研究多集中于從靜態視角探討物理空間整合的積極效果，對于空間如何動態地驅動執法協同機制生成的內在邏輯與過程，則仍需進一步的實踐分析與理論闡釋。

基于此，本文提出“空間聚合\"這一新的分析視角，構建空間聚合驅動的“組織一行動一技術\"分析框架，旨在突破既有單向度解釋路徑的局限，并回應三層理論與實踐關切：一是在科層體制約束下，“空間”如何重構常態化執法協作的組織結構？二是“空間”如何形塑執法人員的行動慣習，促進日常化跨部門協同？三是“空間\"如何進行技術整合與場景融合，促進技術與制度的協同增效？通過對浙江T縣“一個中心管執法\"典型案例的剖析，本文試圖揭示空間聚合作為“生產性場域\"驅動縣域執法協同的內在邏輯與機制建構路徑。

二、空間聚合：一個分析縣域執法協同的新視角

縣域執法協同涉及多個專業執法部門之間的橫向深度整合、縣鄉兩級執法體系之間的縱向高效貫通，以及監管與處罰在流程上的權責統一?？h域執法協同的系統性、復雜性及對制度韌性的要求，超越了鎮街層面內部協作的范疇[27]?！翱臻g聚合\"為解構縣域執法協同的內在驅動邏輯提供了一個新的分析視角。從空間相關理論出發，提出“空間聚合\"這一核心概念，并通過梳理縣域行政執法協同模式的演進歷程，從而為構建空間聚合驅動的“組織一行動一技術\"三維分析框架提供理論支撐與實踐依據。

（一）縣域執法協同中的空間聚合與模式演進

空間，在傳統意義上常被視為物理存在的容器或背景，但當代空間理論深刻揭示了空間更是權力運作、社會關系網絡建構與技術實踐的動態場域和能動要素，代表性論者當屬福柯、列斐伏爾和哈維。福柯認為，“空間是任何公共生活形式的基礎，空間是任何權力運作的基礎\"[28]（P13-14）。空間作為權力實踐的重要媒介，權力的可見性依賴物理空間的集中化布局，通過“全景敞視主義”（Panopticism）實現對個體行為的規訓[29]（P302-312）。列斐伏爾強調空間的社會生產性與建構性，提出“空間在建立某種總體、某種邏輯、某種系統的過程中可能扮演著決定性的角色，起著決定性的作用\"[30]（P19）。哈維則認為，“空間和空間的政治組織表現了各種社會關系，但反過來也作用于這些關系\"[31]（P116）。這些經典論述共同推動了空間研究從靜態的地理學描述向動態的社會政治分析的范式轉型，為理解治理空間的重組奠定了堅實的理論基礎。同時，上述理論視角揭示了空間能動的生產性本質，而空間聚合作為一種回應復雜治理需求的新型空間生產模式自然而生，代表著一種結構性、機制性的深刻變革。就空間聚合的內涵而言，所謂“空間”，泛指具有位置、范圍和功能屬性的物理或虛擬區域；“聚合”意指通過特定規則或方式將分散要素整合為統一整體，強調系統性聯結。由此，“空間聚合”可定義為：通過跨領域、跨部門的物理集聚，將分散于縣域空間內的執法要素（人員、權責、資源、信息等）重組形成多跨協作網絡或功能整體，并作為核心驅動變量的空間生產過程。這個過程不僅是對科層制下執法資源碎片化與協同障礙的有效回應，更是借助空間重構推動治理要素整合、實現執法協同增效的重要路徑。

根據空間聚合的程度與行政執法權集中的力度，縣域執法協同模式大致經歷了三個發展階段（見圖1）。第一階段，相對集中執法。該階段主要對城市管理領域的執法權進行了有限整合，大部分行政執法權仍分散在各個部門，執法人員分散辦公，空間聚合程度低，執法協同主要依靠聯合執法、專項整治等運動式執法。這種執法模式雖能快速解決特定時期的某些重大社會問題，但部門間組織協調難，各部門聯合執法的內在驅動力弱，很難在監管與執法協作上建立常態化的“配合”機制[32]，易陷入“整治一反彈一整治\"循環。第二階段，以基層“一支隊伍管執法”為代表的綜合行政執法①。該階段行政執法權進行橫向集中與縱向下沉，部分試點地區的綜合執法人員進駐“一幢樓\"集中辦公，空間聚合程度顯著增強，一定程度上消解了基層綜合性治理困境。然而，鄉鎮街道執法力量和承接能力不足，涉及疑難案件、爭議協調、法制審核等問題仍需訴諸縣級部門協作予以解決[17]。第三階段，縣域“ Δ?₁+X^，，"集成執法②。這個階段進一步強化了行政執法權的橫向集中力度與空間聚合程度，通過成立綜合行政執法指導辦公室、行政執法指揮中心等臨時性或常態化的議事協調機構，形成了縣域“一個中心統監管執法\"的協作格局。然而，指揮中心的有效運行乃至對監管與執法協作的需求回應，仍依賴臨時性政治動員和領導個人對個案協調的重視程度[23]。

圖1基于空間聚合和行政執法權集中的執法協同模式演進

上述三個階段的改革脈絡基本反映了縣域執法協同的現狀。一個值得探討的問題是，縣域綜合執法改革能否邁向更高階段，從“ ¹⁺ X\"深化至“ 1+0^′′ （執法權全綜合），最終實現縣域“一支隊伍管執法\"？從實踐層面看，縣域“一支隊伍管執法\"有其必要性，能夠解決縣級“ 1+X ”執法部門間協同性不強、執法主體和執法力量難統籌等問題，真正建立起跨部門、跨領域、跨層級的“大綜合一體化\"行政執法體系[33]。從法律層面看，“相對集中行政處罰權\"中“相對集中\"的限定使“ 1+0 \"模式合法性依據存疑①。從具體操作層面看， ^…1+0 ”既動體制也動機制，需要進一步調整機構、劃轉事項、轉隸人員等，實施壓力和難度大，操作性不強。那么，能否借鑒政務服務中心的做法，推行縣域“ 1+X^′ 集中辦公模式，從而間接實現縣域“一支隊伍管執法\"？事實上，部分改革先行試點區縣已經率先探索這種模式，組建類似于行政服務中心的縣鄉兩級“行政執法中心”，在行政執法權集中力度不變的情況下，通過放大空間聚合效應，最大程度地整合縣域執法要素，釋放了綜合行政執法的效能。本文關于空間聚合驅動的縣域執法協同討論由此展開。

（二）“組織一行動一技術”：空間聚合驅動縣域執法協同的系統性再造

空間聚合超越了集中辦公表象，本質在于通過將離散的執法要素（人員、權責、資源、信息）匯聚于特定場域，創造一個能動的、具有生產性的空間。這一空間不僅是整合平臺，更是驅動執法協同機制實現系統性再造的核心變量?？臻g聚合重構了權力運作路徑、社會關系網絡及技術應用邏輯，深刻塑造了“組織一行動一技術\"互動關系，推動縣域執法從碎片化走向協同一體化（見圖 2）。

1.組織重構。一是權力可見性與中心權威建構?？臻g聚合通過物理集中，使原本隱匿、分散于條塊部門的權力運作顯性化，實現了“全景敞視”效應。執法要素的空間集聚化，催生一個新的權力節點—“中心”。作為協調權威的象征與實體，“中心\"重構了權力運行邏輯：從分散平行走向圍繞“中心\"的有限集中與協作，提升了權力的可見性與規訓效能。二是科層韌性與協作能動性統一。“中心”

圖2空間聚合驅動的縣域執法協同分析框架

權威的產生并非對科層制的替代或消解，而是在科層剛性架構內為解決協作失靈而衍生的功能性協調節點。中心有效嫁接于科層體系之上，依賴其合法性、資源與規則保障，通過嵌入監督機制并聚焦職責協調、實施和反饋，在維持科層專業分工與制度穩定性的前提下，優化權力運行方式，激活存量體制，提升整體治理效能。同時，空間聚合激發出協作的能動性，即構建“中心\"協作網絡，增強執法組織與人員之間的雙向溝通能力，強化了應對復雜任務的功能彈性。

2.行動形塑。一是正式與非正式互動催化?？臻g聚合創造的物理鄰近性，是驅動執法主體間互動模式發生轉變的關鍵。共享空間成為知識傳播的核心場域，高頻、多樣的面對面接觸，極大地催化了正式交流與非正式互動。這種持續、沉浸式的互動，促進了跨領域規則理解、執法經驗等隱性知識傳播與共享，有效突破了科層壁壘，累積了深厚的組織信任資本。二是共同實踐與協作慣習內生。在共享的“中心\"場域中，執法人員持續經歷著協作實踐的日?；?、情境化浸染。協作行為逐漸從最初的外部制度約束內化為個體的認知自覺和穩定的行為傾向，內生出一種在空間聚合環境下自然生成、穩定持久的協作行為模式與規范。三是身份認同與共同體聯結?？臻g聚合過程伴隨著符號建構、文化濡化等對執法人員的多重形塑。這種深層次身份認同與價值共識，重構了執法主體間的內部關系網絡，即從松散的科層聯系轉向基于信任和共同價值的共同體聯結，為協作的常態化與自發性提供了持久且穩固的內在支撐。

3.技術增效。一是技術整合與場景融合?？臻g聚合為技術資源的集約化部署（如一體化數字指揮平臺、物聯感知設備）和數據壁壘的實質性突破提供了物理基礎。將技術從分散的“后臺\"帶入集中的\"前臺”，創造了“人一機一空間\"即時互動新場景，驅動線上數據與線下人員、物理空間深度融合。二是技術與制度的協同演進。集中的物理空間不僅是技術整合的理想平臺，更是技術與制度協同演進的催化劑。一方面，物理鄰近性帶來的即時會商（時空壓縮效應）有效彌補了純算法或線上溝通的不足，優化了技術應用的邊界與效能；另一方面，集中化的應用場景倒逼并支撐配套的制度創新（如跨部門數據共享協議），從而在操作層面實質性突破了部門間的數據壁壘與制度藩籬。最終，智能化工具在整合的空間內得到深度應用，驅動執法流程再造，實現技術與制度的優勢互補與協同增效，共同指向智慧化治理目標的達成。

總之，空間聚合作為一個能動的“生產性場域”，其核心價值超越了對組織、行動、技術要素的物理性容納，通過空間的再造，生產出新的權力關系（“中心權威\"）、新的協作規則與知識（共享知識、協作慣習）、新的身份認同（執法共同體），以及新的技術應用邏輯（“人一機一空間\"場景化、協同化）。正是這種由空間驅動的系統性“生產\"過程，為構建高效、常態化的縣域執法協同中樞提供了一條易操作、可行性高的改革路徑，有效回應了縣域執法協同的深層需求。

三、空間聚合驅動縣域執法協同的案例呈現

為探究空間聚合驅動的縣域執法協同框架在實踐中的運行邏輯與成效，本文選擇以浙江T縣改革試點為典型案例進行分析。T縣是浙江H市下轄縣，其綜合行政執法改革是浙江改革國家試點的縮影。2019年6月，T縣F鎮成立浙江首個鄉鎮綜合行政執法隊，拉開了鄉鎮（街道）“一支隊伍管執法\"改革全省試點的序幕。2020年以來，T縣繼續積極謀劃推進縣域“ 1+4 ”行政執法體制改革，并于2021年6月底獲批全省首批“大綜合一體化\"行政執法改革試點，隨后多項改革成果在全省全市推廣。因此，選取T縣作為研究對象進行追蹤分析，優勢在于改革啟動早、周期長、過程完整、成效明顯且政策資料翔實。

從鄉鎮“一支隊伍管執法\"到縣域集成執法改革，伴隨著空間聚合程度和行政執法權集中力度的增強，縣域執法質效有了明顯提升，但仍存在一些深層次問題亟待解決：一是行政執法體系不完善，部門間、部門和鄉鎮間協同性不強，部門執法力量難統籌，職責爭議協調不順暢；二是指揮協調機構統籌力度不夠，抓總能力不足，工作機制不完善；三是涉企檢查執法不精準，多頭、重復、低效檢查問題仍然突出。為此，T縣在前兩輪試點基礎上，以“不動體制動機制\"的改革思路，率先探索縣域“一個中心管執法\"模式，推進執法資源有機融合、執法模式集成高效，讓部門“分散化\"執法向政府“一體化\"執法轉變。同時，T縣“一個中心管執法\"模式在推進過程中得到了浙江省多個試點區縣的認可并被借鑒，其做法具有一定的典型性和可推廣性。

（一）集中辦公與統籌調度：執法中心的組織空間重構

1.平臺搭建與中心權威建構。T縣按照機構、編制、職責“三不動\"原則①，組建縣鄉兩級“行政執法中心\"以下簡稱\"中心\"），通過“一幢樓\"集成模式，整合綜合執法、市場監管、交通運輸、生態環境、衛生健康五個部門執法人員進駐縣級中心實行集中辦公。同步設立7個鎮街中心樞紐，統籌14個鄉鎮（街道）的行政執法工作，原先分散派駐至各個片區鄉鎮的執法人員人駐鎮街中心統一管理，在片區鄉鎮實行工作聯系制度?？h鄉兩級中心的建立改變了以往縣域執法資源離散分布狀態，不僅能夠在橫向上實現高效執法協同，還在縱向上通過中心延伸基層“觸角”。各鎮街中心的監管和執法隊伍均接受縣級中心調度、協調和任務指派，及時響應和執行縣級中心發出的檢查和執法工作指令。空間聚合通過構建中心這一新的權力節點與象征，使原本隱匿于科層條塊的權力運作過程高度可視化，并改變以往各自調度、重復協調的低效模式。中心兼具“指揮協調\"與“實戰操作\"雙重功能，超越了以往依賴臨時協調或領導個人權威的模式。過去指揮中心運行效果取決于值班人員（領導）業務協調能力和重視程度，而中心通過“指揮 + 實操\"運作取消中間環節，從發現問題、問題分流到實際解決、結果運用，全部都在中心操作，提高了協調效率。針對職責交叉的復雜案件，如?；啡湕l監管、景區燒烤流動攤等，以往就存在扯皮的情況，需要縣領導出面協調；但在中心會很簡單，由相關主管部門牽頭，其他部門配合一起去查，這就解決了權責界定、程序銜接和協調效率問題。同時，各部門執法人員亦可基于工作職責，通過每日晨會或每周例會主動上報需要中心統籌協調解決的事項。這種通過中心構筑的“指令型”與“需求型\"相結合的執法協作模式一定程度上消解了以往跨部門執法面臨的協作成本高、協作難度大、協作動力不統一等困境[6]。

2.隊伍管理與科層韌性強化。中心并未削弱科層權威，而是通過“雙重領導\"機制（業務上服從原部門的領導和布置，工作上由中心統一指揮）統籌隊伍管理。一是強化政治嵌人。將進駐執法人員黨組織關系轉人中心黨支部，支部書記可直接介人行為規范問題，并通過“黨性剖析\"將政治責任與執法行為掛鉤。二是實施考核激勵。中心實行雙軌（“中心 + 部門\"考核激勵制度，重點考察案件質量、響應速度、協作能力等，考評結果與個人評先評優掛鉤。三是嵌入協同監督。構建檢察監督和行政執法監督協同工作模式，搭建派駐檢察官辦公室、共享法庭、行政執法協調監督工作站等監督載體，補強“監管一執法一監督\"行政鏈條，實現全流程監督。中心運行以來成效顯著，在行政復議案件量大幅增加的同時，實現了糾錯案件清零；行政訴訟發案量下降且勝訴率達 100% 。此外，執法隊伍都在一個中心，便于司法行政部門開展執法監督，可以隨時抽查辦理的案件，有問題當場提出;執法過程中探索開展“伴隨式\"監督，有效杜絕選擇性執法、過罰不當、標準不統一等執法亂象。這些舉措有效融入科層管理體系，在強化權力運行有效性的同時，提升了科層整體韌性。

3.執法統籌與協作能動激發。針對日常檢查、事件處置、執法辦案三類核心任務，中心全面梳理進駐單位工作職責和工作任務，并集中調配力量統籌推進監管與執法。原部門分配的工作任務仍由本人完成，遇到困難和需求可向中心尋求幫助。近年來，隨著執法事項下沉，鎮街層面的執法與監管實踐緊密交織，涵蓋違法行為的預防查處及行業領域的日常管理與指導。執法權下沉后，基層執法人員普遍反映任務繁重而能力欠缺，加之監管與執法協作機制不暢，導致基層綜合執法的預期優勢未能充分發揮[23]。監管與執法跨部門協作難題源于部門間權力的支配性弱化、依附性增強，部門間責任的連帶性、部門避責性和責任壓力失衡不斷加劇」。為進一步促進監管執法協同常態化，中心按照“寧可重疊不可缺位\"的原則，通過完善“各進一步\"工作機制，與各部門簽署個性化協作協議，協助監管部門開展現場取證、前期調查、證據固定等相關工作；同時，行業主管部門加強對執法人員行業管理相關知識指導和培訓，做到“執法部門不坐等案件上門、監管部門不當甩手掌柜”?？v向上，通過縣鄉兩級中心聯動，建立縣級中心“指令交辦\"與鎮街中心“高效執行\"的快速“響應一反饋\"機制。這些做法系統性地激發了跨層級、跨部門的協作能動性，同時為更好地實現基層“一支隊伍管執法\"注入了實踐動能。執法是一個廣義概念，涵蓋前端的監管和普法等工作，未來，監管力量也可考慮將常駐或輪駐等靈活方式納入中心統籌，整體政府架構將由“兩個中心\"構成，即一個行政服務中心和一個行政執法中心，分別使用兩幢大樓進行集中辦公，群眾辦理各類事務可直接前往這兩個中心。

（二）常態互動與協作實踐：執法共同體的行動空間形塑

1.知識共享與互動催化。在集中辦公環境下，共享物理空間催生了高頻、深度的跨部門互動場域。中心通過工作例會、“執法大講堂”開展業務交流，便于執法人員系統性學習本領域與跨領域法規、流程與經驗。以往各部門之間獨立運作，相互并不了解對方的業務內容，中心通過安排各部門執法隊員輪流授課，如由市場監管部門講授食品衛生領域的相關管理實務，增進對彼此業務知識的了解。此外，通過辦公區、餐廳等場所的非正式交流互動，使執法隊員在案件辦理過程中能夠即時獲取、共享執法所需的相關信息。這種正式與非正式的互動破解了“綜合執法部門在日常執法過程中，往往難以通過橫向行政協調及時獲取執法所需的信息\"[34]協作難題。

2.協作實踐與行為固化。中心通過疑難案件會商、“一件事\"攻堅、公安保障等協作行動，塑造可重復的“情境化實踐場域”。執法人員在此過程中形成并固化協作慣習，實現“程序記憶”向“實踐經驗\"轉化。各單位法制審核人員進駐中心，對重大疑難案件即時會商，共同研討案件事實、法律適用及處罰標準。辦案人員、法審人員及檢察院、法院、司法局人員共同參與案件討論，集思廣益，形成權責共擔、標準共認的規范化協同機制，培養了部門（人員）之間的協作默契。以往執法人員在處理新領域案件時常遇到法律適用和處罰標準難以準確把握的情況，需要先向局長匯報，再由局長私下與各部門進行溝通，而各部門所提意見多為口頭形式，具體執行和責任仍由執法局自行承擔;如今，通過中心進行案件會商，各方共同討論并形成書面記錄，以此作為集體討論的正式成果。針對違法占地、大氣污染、占道經營、衛生健康等重點領域，中心發起“一件事\"攻堅事項十余項，解決一系列群眾急難愁盼問題。此外，縣級中心常駐公安民警，針對行政執法在調查階段沒有強制權導致很多案件零口供的情況，通過與公安聯動，及時固定證據、查處違法行為，保障執法工作正常開展。

3.符號建構與認同強化。中心使用了大量的標語和符號，如“家”（由五個執法部門的名稱組成）、“七統一管理\"等，作為表達性裝置的重要組成部分，貼在墻上、柱子上，給入駐中心的執法人員帶來了積極正面的暗示和歸屬感。此外，中心統一服裝、裝備、車輛、榮譽表彰等。在持續的文化熏陶中，執法人員逐步形成“我們\"意識，進而弱化了部門本位主義。各部門執法人員坐在一起辦公時，溝通往往會變得更加順暢。只要有一個部門主動向前推進、表現出積極協商的態度，其他部門通常也會更愿意配合而非推脫。隨著時間的推移，各方逐漸增進了信任與協作關系。這種對于中心的歸屬感和對于執法共同體的身份認同感，為持續、自發協作提供了穩定的社會資本基礎。

（三）數據集成與智慧執法：執法協同的技術空間增效

1.“一艙指揮”下的資源調度。集中的物理空間為技術資源的集約化部署提供了理想平臺。縣級中心升級了數字化指揮大廳，接入全縣物聯感知設備，并深度整合“互聯網 + 監管”、數字城管、“基層治理四平臺”、百姓熱線967000、“110\"非警務等案源信息，在一些重點區域內實現對違法行為的實時監控和智能識別。這不僅是技術的堆砌，更依托物理集中實現了“人一機一空間\"的深度互動。通過地理信息系統實時展示案源分布，中心依據執法人員、車輛的實時位置進行就近最優調度，實現緊迫案件\"1分鐘響應、3分鐘出門、15分鐘到場\"的快速處置目標。線上流轉流程容易產生推矮現象，而執法人員在同一場所辦公，各自工作狀態清晰可見。中心指令可直接傳達，多部門間能夠實現高效聯動和快速響應，這一整體協作效果具有純線上平臺難以比擬的優勢。

2.“綜合查一次\"的智慧升級。針對“多頭檢查、重復擾企”痛點，中心依托空間聚合優勢，以制度創新牽引技術整合。出臺T縣嚴格規范行政檢查實施方案，以浙江“大綜合一體化\"執法監管數字應用平臺為載體，將各部門分散的日常檢查、專項檢查計劃在線歸集至縣級中心，通過智能比對與語義分析整合同類事項，形成涵蓋檢查主體、對象、頻次等要素的全縣年度綜合監管工作計劃，并全量導人統一檢查表單。中心通過線上平臺發起檢查任務后，相關部門以“跨部門雙隨機抽查\"“跨部門重點專項檢查\"等形式開展“綜合查一次\"執法活動，檢查結果通過“掌上執法”App 實時反饋至平臺。在汽修、餐飲、燃氣等行業檢查實現“ 1+1+X^′′ 主檢副檢“一次上門、一表通查”，真正做到減少檢查人數、降低檢查頻次。物理空間集中進一步釋放了數據融合與智能研判的潛力。中心歸集全縣數百家規模以上工業企業的基本信息、電子臺賬、物聯感知等動態數據，構建企業精準“風險畫像\"與評級模型，對低風險優質企業實行“無事不擾\"的\"無感監管”，對高風險和問題企業則實施“重點檢查服務”，既降低行政成本，又提升監管效能。例如，當系統自動預警某企業排污數據異常時，環保與市監執法人員可依托物理鄰近性，在中心即時調取環評檔案、經營數據進行面對面會商，快速完成案情研判與定性，隨即聯合奔赴現場開展證據固定與行政指導。這種模式有效融合了技術的高效（如實時監測、風險預警）與人的智慧（如復雜判斷、現場裁量、柔性溝通），實現了從簡單技術工具應用向深層次治理智慧躍升。

四、空間聚合驅動縣域執法協同的機制建構

以“一個中心管執法\"為代表的空間聚合模式，構建了一個能動的“生產性場域”，不僅激活了現有體制框架下的要素潛力，也塑造出新的權力結構、社會關系與技術應用邏輯?？臻g聚合既從實踐層面回應了縣域執法協同常態化的現實需求，也在理論上揭示了空間作為執法協同載體的多維度建構性價值，通過空間重構組織、空間鄰近行動與空間融合技術三重機制驅動縣域執法協同效能提升。

（一）空間重構組織：強化科層韌性與協作能動性

空間聚合通過重構執法組織的物理空間布局與運行機制，提升了權力運行的透明度與統籌效率。在保持科層制穩定性的同時，有效激活跨部門執法協作潛能，為縣域執法協同提供了堅實的組織基礎。

第一，空間聚合通過將縣域多部門執法人員、資源與信息整合于同一物理場所，構建一種“科層為基、空間賦能\"的復合型組織形態，提高了權力運行的可見性，增強了組織的適應性與響應能力。在傳統科層體制下，執法協作往往因縱向權威剛性化與橫向協作碎片化陷人結構性困境[35]，執法權分散于各部門的職能壁壘之內，其運行路徑既不透明也難以統籌?？臻g聚合重構了執法組織的權力結構與運行邏輯。一方面，空間聚合催生了“中心\"這一新型協調權威節點，并通過機制嵌入與制度調適強化了組織協同韌性，使跨部門協同從依賴非正式關系或高層動員轉變為一種空間支撐下的規范化、常態化流程；另一方面，“不動體制動機制\"的改革路徑，有效規避了因機構撤并、編制劃轉所帶來的制度摩擦，轉而依托空間聚合效應推行管理機制創新，如通過實施“雙重領導”、黨組織引領和嵌入式監督等方式，將協同規范深度融入執法組織的日常實踐。類似行政服務中心，行政執法中心雖然貼上鮮明的\"執法\"標簽，但實際上是一個精巧和隱蔽的紀律空間，通過持續的行為規訓、過程可見和考核激勵，無處不在地呈現并再生產著執法隊伍（隊員）與中心之間的（被）支配或（被）控制關系[36]。

第二，空間聚合基于“指揮 + 實戰”一體化的功能設計，通過“面對面決策”壓縮層級流程，實現了中心統籌調度與一線執法在集中空間的無縫銜接。這一模式降低了組織協調過程中的溝通成本與制度損耗，尤其在面對復雜執法情境時，能夠更迅速地作出響應并開展聯合行動。執法活動從以往分散、被動回應式的模式，逐步轉向集成化、主動協同模式。同時，相應的協同機制也從過去主要依賴外部動員的“強制型\"制度安排，發展為深度嵌入空間結構的“內生型”系統要素。這一轉變不僅切實提升了執法效能，激活了被制度惰性壓抑的協作能動性，也在功能層面實現了縣域“一支隊伍管執法\"的整體協同效果。

空間聚合藉由對組織場域的重構，在科層制內部建立起一種結構韌性、機制適應性與功能整合性相統一的協同治理架構。該路徑雖未從根本上改變行政執法體制，卻通過空間的秩序生產與組織機制創新，深刻影響了權力的作用邏輯與組織的運行效能，為突破條塊分割、構建常態化執法協同提供了兼具理論解釋力與現實操作性的路徑選擇。

（二）空間鄰近行動：內生協作慣習與共同體認同

社會科學理論研究高度重視空間鄰近對社會關系的重要影響，認為人與人之間的物理距離越近，他們之間建立關系的可能性就越大[37]。集中辦公形成的物理鄰近性，深刻影響了執法人員的日常行為模式與社會關系，通過面對面互動、共同實踐與符號建構，內生協作慣習與共同體認同，從而為執法協同提供了深層次的社會性與文化性支撐。

第一，集中辦公創造了高頻、多維的互動場域，促進了知識共享平臺的建立與信任資本的積累。知識共享平臺打破了部門間信息壁壘和專業壁壘，使執法人員在系統化傳授跨領域執法規范的同時，將碎片化的專業認知整合為“全科執法\"的公共知識庫。執法人員在同一空間內辦公，不僅通過正式的例會與培訓交流業務，更在非正式場合中自發形成經驗與信息的流動網絡。這種持續互動加速了執法規則、程序要領及處置技巧等隱性知識的傳播，尤其使復雜案件中的裁量標準、部門間協作慣例變得可共享、可轉化。更重要的是，面對面交流極大地增強了彼此的理解與信任，執法人員逐漸從“陌生同行\"變為“熟悉伙伴”，協作的心理門檻與溝通成本明顯降低。

第二，在頻繁互動的基礎上，執法協作行為逐漸從外在制度要求內化為穩定的行為慣習。執法人員通過反復參與“一件事\"聯合執法、疑難案件會商、多部門協同行動等日常實踐，不斷體驗并驗證協同的有效性。針對權責交叉案件，通過組織集體會商并形成書面紀要，既規避了責任虛化與標準不一，也塑造了“主動跨前一步\"的共治意識。這種轉變實則是從“要我協作\"的被動服從走向“我要協作\"的自覺行動，即協作不再依賴上級協調或臨時動員，而是成為執法人員面對復雜任務時的自然選擇。

第三，通過符號建構與文化浸潤，強化了執法人員的身份認同與共同體意識。統一標識、共享空間、共同表彰等符號元素持續傳遞“我們屬于一個整體”的信息；日常協作中形成的共同語言與集體記憶，則進一步弱化了部門本位主義。執法人員逐漸從僅對所屬部門負責，轉向認同一個更大的“執法共同體”，推動身份認同從“部門代理人\"向“治理共同體成員\"轉變。這些轉變本質上是空間鄰近對行動慣習的形塑過程——當執法人員長期沉浸于協同情境中，其行動邏輯逐漸從科層體制下的職能履行變為問題導向的整體治理。集中辦公使各部門人員共處同一物理空間，這一安排本身即便不刻意強調協同，也能有效促進執法與監管業務中的跨部門協作與融合。這種認同重構為持續協作提供了穩固的情感與價值基礎，使跨部門協同在面臨困難時仍能保持韌性。

空間鄰近效應展現出雙重治理價值：在顯性層面，通過知識傳遞與流程優化提升執法效能；在隱性層面，重塑了執法主體的認知模式與關系網絡，使跨部門協作從制度強制轉化為內生自覺。物理空間的聚合本身成為一種協同機制，即便制度設計存在縫隙，面對面的常態化接觸也會自發填補“協作真空”。這種空間鄰近驅動的行動慣習再生產機制，為破解條塊分割的傳統治理困境提供了微觀社會基礎。

（三）空間融合技術：推動技術與制度協同增效

空間聚合在技術維度的重要價值，不僅體現為物理場域與數字平臺的系統整合，更在于通過重構技術與制度在空間中的互動關系，突破傳統“技術賦能\"的單向邏輯，呈現互補性和系統性的實踐特征。

第一，空間聚合重塑了技術應用邏輯并克服了制度惰性。技術治理的理想模式在于通過數字化平臺打破時空限制，形成扁平化協作體系。技術效能的實際釋放往往受制于制度環境：層級化的行政體系與分散化的部門利益構成制約，垂直管理的省級系統難以實現橫向貫通，數據孤島與部門壁壘長期存在，導致技術治理效能無法突破部門邊界。空間聚合通過集中配置多部門執法力量與技術資源，為跨系統數據貫通、一體化平臺部署與物聯設備集約管理提供了物理基礎和組織條件。執法人員得以在共享場所中實時調閱多源數據與功能模塊，實現線上線下無縫銜接的全流程操作，顯著提升了執法響應速度與處置效率。尤其當制度滯后、協同不暢或數據系統尚未完全打通時，空間聚合通過統一集中辦公形成一種高效的補償機制——執法人員可直接詢問“同處一室\"的同事，此時“吼一聲\"所帶來的即時響應甚至比系統申請更為高效。這種依賴面對面交流的權宜策略，既折射出技術工具在復雜科層體制中存在的功能局限，尤其是數字化通信中“情感帶寬”不足、情境信息缺失等缺陷，也凸顯了空間聚合在彌補制度縫隙中發揮的增效作用。

第二，空間聚合有效彌補了技術治理在處置模糊性、非結構化問題時的能力局限。即便在數字化高速發展的背景下，實體空間相較于純技術平臺同樣具有獨特價值和不可替代性。算法與技術系統擅長處理標準化、確定性高的事務，但在面對高度情境化、依賴人為判斷的治理需求時則顯得力有未逮。執法活動的本質是權力與權利在具體情境中的動態平衡過程，其中包含大量非結構化任務，需依賴經驗判斷、人情溝通與彈性處置。技術效能的邊界在復雜執法場景中愈發凸顯：執法活動全流程涉及多個環節，其特殊性決定了數字技術的單維嵌人無法完全替代物理空間中的實體行動。諸如投訴事件的線下真實性確認、無法適用“非現場\"執法的相關案件（如非法采礦、移動攤販）現場調查取證、勸導教育等環節，均需通過執法人員之間協作或執法人員與執法對象線下互動方能完成。空間聚合通過提供實體互動場域，使執法人員能夠在技術輔助基礎上，借助集體經驗與實時互動完成復雜證據認定、多邊爭議協調和柔性執法活動，從而實現技術理性與人文理性的深度結合。

空間聚合推動形成了技術、制度與空間協同治理生態，強調技術、制度與空間的協同演化過程。技術提供效率驅動與工具支持，制度供給規則秩序與穩定預期，空間則承載情境互動與關系再生產。技術與制度在空間場域中相互塑造、協同進化，形成良性治理循環，即技術解決確定性問題，空間處理模糊性需求，制度規制價值沖突，最終形成穩定治理結構。

五、余論

整體政府理論強調通過跨部門整合協同以克服執法碎片化[38]。然而，在我國條塊分割的黨政雙重科層體制背景下，追求徹底的制度整合常面臨高成本、合法性風險與操作性難題。即便是“城管執法進社區\"這一常見的基層聯合執法實踐，也面臨著“合法性\"定位模糊等問題[39]。技術治理路徑雖被寄予厚望，但其效能受限于數據壁壘、算法局限及制度惰性；事實上，數字化改革還涉及復雜的政治和制度難題，“技術決定論\"存在限度[40]?？臻g聚合路徑則提供了務實可行的“第三條路徑”：它不觸及高成本的體制變革，也非單純依賴技術，而是通過物理空間的集中打造一個低制度摩擦的協作場域，在此場域內實現功能整合。這種“功能性整體政府\"的建構路徑，是對整體政府理論在中國縣域治理情境（如條塊分割、黨的領導）的重要補充和創新實踐，尤其契合縣域治理資源相對有限的實際，增強了改革的可復制性和生命力。

需要強調的是，空間聚合路徑的有效性雖得到驗證，但其具體形態與實現程度需結合不同縣域治理情境進行適應性調整。在經濟發達、空間資源充裕的區縣或核心鎮街，可推行“高聚合度\"模式；而在偏遠山區縣或空間資源有限的鎮街，則可采取“片區聯合中心\"或“功能模塊化集成”（如僅集中指揮調度、法制審核、關鍵設備平臺）等低物理密度、高功能整合的變通形式。這些變通的核心原則在于保障跨部門協作的最低有效鄰近性（如定期輪駐會商、關鍵崗位常駐），而非追求絕對的物理集中。當然，空間聚合的適用性仍需通過多區域比較驗證。未來研究可沿三個方向深化：一是探究不同空間聚合程度（如片區、縣域、市域）的邊際效應差異，重點關注地域資源豐富度、行政層級任務、執法領域特性和技術發展水平等維度的空間聚合條件與變通實現形式；二是進一步探索執法與監管人員“常駐 + 輪駐 + 隨駐\"模式，推動多跨監管與執法“一中心統籌”;三是深化數字空間與實體空間的治理協同研究，持續跟蹤省級系統貫通程度、智能工具應用深度，以及遠程協作技術成熟度，促進技術、制度與空間的深度整合。這些探索將進一步豐富空間聚合的理論內涵，并為推進基層治理體系與治理能力現代化提供新的知識儲備與實踐方案。

參考文獻：

[1]熊文釗，蔣劍.深化行政執法體制機制改革的理論邏輯與實踐策略[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報，2024，（6）.

[2]金曉偉，徐東濤.行政檢查計劃統籌：綜合行政執法改革中的執法協同[J].中國行政管理，2025，（2）.

[3]楊志云.生態環境保護綜合行政執法改革：一個組織結構整合機制的闡釋[J].天津行政學院學報，2022，（1）.

[4]葉貴仁，蔡龔濤.綜合行政執法改革過程中的多維結構變遷與能動者策略[J].理論與改革，2024，（1）.

[5]王猛，王紅莉.雙重整合與重心下沉：中國行政執法體制改革的內在邏輯與實現路徑[J].中國行政管理，2024，（6）.

[6]盧青青.縣級跨部門協作困境的新解釋——基于A區綜合行政執法改革的研究[J].中國行政管理，2025，（2）.

[7]呂普生.中國行政執法體制改革40年：演進、挑戰及走向[J].福建行政學院學報，2018，（6）.

[8]陳念平.破解“一針穿千線\"新矛盾——基層綜合行政執法改革研究回顧與展望[J].黨政研究，2024，（6）.

[9]劉國乾.效能導向的綜合執法改革原理與操作[J].法學家，2020，（6）.

[10]黃俊堯，朱得良.綜合行政執法改革中的條塊關系重塑：一個分析框架[J].黨政研究，2023，（2）.

[11]向淼，呂普生.激活科層內部市場：綜合執法領域復合型協作治理何以有效？[J].中國行政管理，2022，（9）.

[12]周振超，雷霞.多跨協同執法何以可能——基于認知一行動一結果的解釋框架[J].理論與改革，2024，（4）.

[13]鄭琳.邁向回應型治理：街鎮綜合執法改革的法治化研究[J].行政法學研究，2024，（1）.

[14]葉貴仁，蔡龔濤.綜合行政執法改革過程中的多維結構變遷與能動者策略[J].理論與改革，2024，（1）.

[15]呂普生，呂忠.中國基層執法中的相機選擇：從策略賦權到話語使用[J].中國行政管理，2020，（2）.

[16]向玉瓊，趙焱鑫.差異化調適：復雜情境下基層政府執行行為研究——基于基層綜合行政執法實踐的考察［J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2023，（1）.

[17]金曉偉.“基層一支隊伍管執法”：制度邏輯、實踐探索與規范路徑[J].治理研究，2023，（4）.

[18]呂普生，張夢慧.執法召集制：“吹哨報到\"機制如何使綜合執法運轉起來[J].河南社會科學，2021，（2）.

[19]陳柏峰.基層執法能力建設的中國經驗———以第三世界國家為參照[J].法學評論，2023，（2）.

[20]王琳琳，包萬超.數字治理與行政執法改革：技術、制度與價值[J].中國行政管理，2024，（1）.

[21]程琥.綜合行政執法體制改革的價值沖突與整合[J].行政法學研究，2021，（2）.

[22]趙玲玲.整體智治：基層治理模式創新的實踐邏輯與實現路徑——以浙江省“大綜合一體化”行政執法改革為例[J].地方治理研究，2023，（1）.

[23]黃柳建，金曉偉.綜合行政執法改革中的監管與執法協作體系構造[J].浙江社會科學，2025，（4）.

[24]王傳發.法治社會建設視野下多元化糾紛解決機制的空間轉向——基于基層一站式矛盾糾紛化解平臺創新實踐的分析[J].理論月刊，2025，（2）.

[25]陳柏峰.鄉村基層執法的空間制約與機制再造[J].法學研究，2020，（2）.

[26]葉敏.合署辦公：基層治理創新的空間聚合路徑——以浙北H市Z街道“大綜合一體化\"改革為例［J].行政論壇，2024，（5）.

[27]吳春來，包智俊.層級協同與重心適配：基層治理體系現代化的路徑差異——基于京、浙兩個典型案例的比較分析

[J].西北農林科技大學學報（社會科學版），2025，（2）.[28]法]米歇爾·福柯，[美]保羅·雷比諾.空間、知識、權力——福柯訪談錄[G]//包亞明.后現代性與地理學的政治.上海：上海教育出版社，2001.[29]Michel Foucault.Panopticism[M]//The Information Society Reader.Routledge，2020.[30][法]亨利·列斐伏爾.空間與政治（第二版）[M].上海：上海人民出版社，2015.[31][美]愛德華·W.蘇賈.后現代地理學——重申批判社會理論中的空間[M].北京：商務印書館，2004.[32]葉敏.從運動式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執法體制變革與機制創新[J].行政論壇，2017，（5）.[33]錢祎，沈吟，趙璐潔，等.“大綜合一體化”，探路行政執法改革[N].浙江日報，2022-03-02.[34]印子.突破執法合作困境的治理模式辨析——基于“三非兩違”治理經驗樣本的分析[J].法商研究，2020，（2）.[35]劉楊.法治政府視野下執法協作的實踐困境與破解路徑[J].法商研究，2023，（2）.[36]韓志明.紀律空間中的權力表演——基于行政服務中心的解讀[J].湘潭大學學報（哲學社會科學版），2015，（2）.[37]Mario L.Small，Laura Adler.The Roleof Space in the Formation of Social TiesJ].Annual Review of Sociology，2019，（1）.[38]丁煌，李雪松.整體性治理視角下綜合行政執法改革的深化之道[J].南京社會科學，2020，（12）.[39]王穎，王夢.合理化、合法化、有效化：城管執法進社區的三維向度研究[J].中共天津市委黨校學報，2020，（1）.[40]黃曉春，嵇欣.技術治理的極限及其超越[J].社會科學，2016，（11）.

責任編輯：陳麗

Spatial Aggregation： The Driving Logic and Mechanism Construction of County Law Enforcement Collaboration -A Case Study of “One Center Overseing Enforcement\" in T County， Zhejiang Province

Zhang Yunyun，Jiang Fangbing

Abstract：Establishing an efficient and regularized county law enforcement collaboration system is a core issue in deepening the reform of comprehensive administrative law enforcement at the grassroots level. Among these initiatives，“spatial aggregation”offers a new perspective to address challenges in county law enforcement collaboration. The establishment of county-township level“administrative law enforcement centers”for centralized operations has not only reconstructed a composite organizational structure combining bureaucratic resilience with collaborative dynamism，but also leveraged physical proximity to catalyze formal and informal interactions. This process naturally generates collaborative habits， reshapes the relational network of law enforcement communities， and simultaneously promotes synergistic effects between technology and institutional frameworks， thereby systematically driving improvements in county law enforcement collaboration efficiency. Furthermore，spatial aggregation creates an active“productive field”containing mechanisms of spatial reorganization， proximity-driven actions，and spatial integration technologies. This approach not only provides a low-institutional-friction，easy-to-implement gradual reform path for cross-departmental （hierarchical） law enforcement coordination，but also offers valuable insights for advancing holistic government development at the county level.

Key words：spatial aggregation，administrative law enforcement reform，law enforcement collaboration，county governance，holistic government