嵌入式調(diào)適：基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新

[摘" "要] 農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是保障國(guó)家糧食安全的戰(zhàn)略基石，更是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的必然要求。作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展需要實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控與市場(chǎng)機(jī)制作用的有機(jī)統(tǒng)一。我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)包括“村黨支部+”“合作社+”“企業(yè)+”等典型模式，它們能夠涵蓋目前大部分地區(qū)的生產(chǎn)托管實(shí)踐，但均較少涉及基層政府在其中發(fā)揮的作用。對(duì)此，山東省H鎮(zhèn)從資源嵌入、規(guī)則嵌入和主體嵌入三個(gè)維度探索了基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式創(chuàng)新的治理調(diào)適機(jī)制：第一，通過(guò)整合財(cái)政資金、技術(shù)要素等關(guān)鍵資源，基層政府為經(jīng)營(yíng)主體提供實(shí)質(zhì)性支持，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行調(diào)適；第二，通過(guò)建立健全制度規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)作流程，基層政府為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管提供制度保障，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則調(diào)適；第三，通過(guò)引導(dǎo)市場(chǎng)主體與社會(huì)力量協(xié)同參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，基層政府為多元主體參與營(yíng)造良好環(huán)境，實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管；土地托管；新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式；嵌入理論；糧食安全

[中圖分類(lèi)號(hào)] C939；D63" [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A" [文章編號(hào)] 1002-8129（2025）11-0034-12

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的根基。推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，關(guān)鍵在于發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。2025年中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)，要“提高農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)質(zhì)效”[1]。實(shí)踐中應(yīng)如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展？2021年發(fā)布的《農(nóng)業(yè)農(nóng)村部關(guān)于加快發(fā)展農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確指出，要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管視為推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的重要方式。作為推進(jìn)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展的主要方式之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在促進(jìn)農(nóng)業(yè)集約化、科學(xué)化、綠色化發(fā)展的過(guò)程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

自農(nóng)業(yè)“托管式”服務(wù)模式于2014年被首次提出以來(lái)，土地托管、生產(chǎn)托管服務(wù)、發(fā)展以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管方式為主的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等概念被相繼提出。《農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確界定：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管是在不變更土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，農(nóng)戶等主體將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的全部環(huán)節(jié)或部分環(huán)節(jié)委托于第三方專(zhuān)業(yè)組織進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化運(yùn)營(yíng)的方式，如交由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織進(jìn)行耕種、灌溉、除蟲(chóng)、收割等[2]。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的研究多集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式的演化變遷[3]、生產(chǎn)效率[4]、農(nóng)戶行為影響[5]等方面，并借助定量模型或典型案例進(jìn)行具體分析。關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式的相關(guān)研究，包含兩個(gè)方向。第一，歸納總結(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式，如段龍龍等[6]從助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的角度出發(fā)，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式劃分為菜單式、訂單式、土地股份合作社式；張梅等[7]從土地經(jīng)營(yíng)產(chǎn)權(quán)從屬者角度提出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管包括村集體主導(dǎo)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體主導(dǎo)兩種模式。第二，總結(jié)現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上的模式微創(chuàng)新，如馮道杰等[8]提出必須重視黨支部的帶頭作用，在黨支部領(lǐng)辦合作社基礎(chǔ)上選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的多種服務(wù)模式；蘆千文[9]從金融嵌入的視角總結(jié)了“托管貸”“托管險(xiǎn)”等金融服務(wù)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管相結(jié)合的組合創(chuàng)新模式。

國(guó)外學(xué)者雖未明確提出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的概念，但相關(guān)研究多從農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的角度進(jìn)行闡述，如服務(wù)供給主體[10]、農(nóng)田使用效率[11]、服務(wù)影響因素[12]等。關(guān)于服務(wù)供給主體，已有研究多從政府和第三方服務(wù)組織的視角切入，Sykuta等[13]強(qiáng)調(diào)政府作用的發(fā)揮，指出應(yīng)制定適當(dāng)規(guī)則規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)；Oscar[14]則認(rèn)為政府應(yīng)讓利于農(nóng)業(yè)服務(wù)組織，才能有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展[15]。關(guān)于農(nóng)田使用效率，已有研究認(rèn)為農(nóng)業(yè)推廣服務(wù)、灌溉服務(wù)[16]、專(zhuān)業(yè)技術(shù)的采用等均可提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[12]。關(guān)于服務(wù)影響因素，Anang等人[17]提出家庭意愿、收入情況、土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模等因素均會(huì)影響農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)托管服務(wù)的需求意愿。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的研究各有側(cè)重：國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式的總結(jié)較完備，而國(guó)外學(xué)者更重視對(duì)政府作用發(fā)揮、生產(chǎn)效率提升等方面開(kāi)展研究。相比之下，國(guó)內(nèi)學(xué)者在對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式展開(kāi)總結(jié)的過(guò)程中，對(duì)政府功能的具體發(fā)揮機(jī)制探討尚顯不足。作為政策執(zhí)行“最后一公里”的實(shí)施者，基層政府應(yīng)如何推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展？怎樣助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)現(xiàn)模式創(chuàng)新？為回答上述問(wèn)題，本文選取山東省H鎮(zhèn)作為研究案例，結(jié)合嵌入理論與調(diào)適理論，分析基層政府助力當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的行為邏輯。

二、理論基礎(chǔ)：制度嵌入與治理調(diào)適

基層政府嵌入具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐往往面臨多重制度邏輯的指導(dǎo)，因而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展常常呈現(xiàn)復(fù)雜多變的形態(tài)。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的過(guò)程中，基層政府的行為通常會(huì)受制于具體情景、具體制度等環(huán)境因素的影響。而通過(guò)制度嵌入和治理調(diào)適，靈活運(yùn)用多種方式應(yīng)對(duì)各種環(huán)境因素，正是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式創(chuàng)新的關(guān)鍵。本文基于嵌入理論與調(diào)適理論，構(gòu)建“制度嵌入—治理調(diào)適”分析框架，分析山東省H鎮(zhèn)政府助力當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的成功案例，分析框架如圖1。

（一）制度嵌入

卡爾·波蘭尼（Karl Polanyi）最早提出嵌入理論，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)體系深受制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)關(guān)系等諸多因素的影響，若脫離諸多非經(jīng)濟(jì)因素亦無(wú)法自成體系[18] 220。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策“最后一公里”的落實(shí)者，基層政府在面對(duì)情況各異的村莊實(shí)際時(shí)，不宜采取強(qiáng)制性的方式推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展，否則極易引發(fā)農(nóng)戶的抵觸心理。因此，為有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展，基層政府須采取多樣化的嵌入方案，重塑新型治理模式[19]。甘穎將制度嵌入的過(guò)程總結(jié)為資源、規(guī)則與主體三個(gè)維度的嵌入[20]。結(jié)合基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的行為，可對(duì)制度嵌入的三要素進(jìn)行如下解讀：第一，資源嵌入。基層政府為推進(jìn)落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策，須擁有資金、技術(shù)等資源，才能對(duì)托管行為主體起到良好的激勵(lì)和約束作用。第二，規(guī)則嵌入。基層政府須充分利用各村黨支部書(shū)記、村干部等社會(huì)資本，借助各個(gè)村黨支部的力量，制定一系列與托管配套的規(guī)則體系，為托管模式微創(chuàng)新提供制度保障。第三，主體嵌入。基層政府應(yīng)積極引入社會(huì)力量、市場(chǎng)資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展注入新動(dòng)能。

（二）治理調(diào)適

基層政府要真正融入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的實(shí)踐，亦應(yīng)在參與過(guò)程中不斷調(diào)適修正自身行為。自我調(diào)適能力是中國(guó)政權(quán)長(zhǎng)久保持其活力及韌性的根源[21]，能否進(jìn)行主動(dòng)調(diào)適以實(shí)現(xiàn)政策有效落地是基層政府行動(dòng)成敗的關(guān)鍵。目前關(guān)于調(diào)適理論已形成兩大研究視角：一類(lèi)是內(nèi)部調(diào)適視角，主要有基層政府自主探索[22]、發(fā)揮能動(dòng)作用[23]、組織調(diào)適[24]三種解釋路徑；另一類(lèi)是外部調(diào)適視角，即借助外部機(jī)制拓展自主行政空間[25]。基于制度嵌入理論可認(rèn)為，基層政府在助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的實(shí)踐過(guò)程中，應(yīng)在資源整合、制度制定、主體參與三方面進(jìn)行主動(dòng)調(diào)適：第一，資源整合，多渠道解決資金、技術(shù)等資源問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)運(yùn)行調(diào)適；第二，創(chuàng)新制度、規(guī)則，提高農(nóng)戶參與積極性，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則調(diào)適；第三，積極引入市場(chǎng)力量、社會(huì)力量參與托管服務(wù)，實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適。

基層政府助力托管模式微創(chuàng)新的實(shí)踐行為雖受科層制度與鄉(xiāng)村非正式文化的雙重約束，但仍可憑借自身資源與能動(dòng)性，通過(guò)制度嵌入與治理調(diào)適，實(shí)現(xiàn)托管模式的發(fā)展與創(chuàng)新。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的典型模式

通過(guò)對(duì)現(xiàn)有文獻(xiàn)的梳理可以看出，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式雖無(wú)統(tǒng)一的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，但其涉及的主體大多包括合作社、企業(yè)（即專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織）、農(nóng)戶等。本文基于已有研究，從托管服務(wù)主導(dǎo)者的角度，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式劃分為“村黨支部+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式、“合作社+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式、“企業(yè)+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式三類(lèi)，并對(duì)每種模式的特點(diǎn)進(jìn)行歸納。

（一）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管典型模式梳理

1. “村黨支部+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式

該模式以基層黨組織為中介，充分發(fā)揮自身組織、信息優(yōu)勢(shì)，動(dòng)員當(dāng)?shù)馗黝?lèi)非正式關(guān)系，組織有意愿參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的農(nóng)戶與第三方服務(wù)組織進(jìn)行對(duì)接，進(jìn)而開(kāi)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作。當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)仍是熟人社會(huì)，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的農(nóng)村空心化、勞動(dòng)力外流等問(wèn)題，村黨支部利用熟人社會(huì)的組織與信息優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)與農(nóng)戶對(duì)接。該模式重視基層黨組織的作用，強(qiáng)調(diào)在村黨支部的主導(dǎo)下成立黨支部領(lǐng)辦合作社，在此基礎(chǔ)上探索農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，如山東等地的“黨支部領(lǐng)辦合作社+股東”“黨支部領(lǐng)辦合作社+電商”等模式。

2. “合作社+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式

該模式指農(nóng)戶與合作社、供銷(xiāo)社等組織進(jìn)行合作，購(gòu)買(mǎi)涵蓋全過(guò)程或部分環(huán)節(jié)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，由合作社、供銷(xiāo)社對(duì)委托地塊進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理。此處的合作社與黨支部領(lǐng)辦合作社的性質(zhì)有較大差異。此類(lèi)合作社或供銷(xiāo)社的負(fù)責(zé)人多為本地種糧大戶，他們與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶達(dá)成協(xié)議，形成委托關(guān)系。其中，供銷(xiāo)社提供的服務(wù)多為全過(guò)程托管服務(wù)，包含耕種、收割、倉(cāng)儲(chǔ)、銷(xiāo)售等全套服務(wù)；合作社提供的多為具體環(huán)節(jié)的托管服務(wù)，只負(fù)責(zé)土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的某一個(gè)或幾個(gè)環(huán)節(jié)。

3. “企業(yè)+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式

該模式即農(nóng)業(yè)企業(yè)憑借自身技術(shù)能力和專(zhuān)業(yè)設(shè)備等優(yōu)勢(shì)，提供高質(zhì)量、現(xiàn)代化的托管服務(wù)，農(nóng)戶自愿與企業(yè)簽訂合同，將土地委托給企業(yè)進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。不同的農(nóng)業(yè)企業(yè)提供的設(shè)備與技術(shù)不同，服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)亦不同。如吉林省某農(nóng)業(yè)公司提供種肥、灌溉到收割的全流程土地托管服務(wù)；北京市某公司在提供收割設(shè)備之余，還提供土壤測(cè)量、農(nóng)產(chǎn)品回收及銷(xiāo)售等生產(chǎn)后期服務(wù)。

（二）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管典型模式特點(diǎn)分析

“村黨支部+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式有利于發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的先鋒帶頭作用，能系統(tǒng)有序地開(kāi)展托管工作，并有效調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的參與積極性。但該模式也存在一定局限：第一，輻射范圍有限。由于參與完全基于自愿，村黨支部無(wú)法強(qiáng)制要求，而自愿參與的方式并不能調(diào)動(dòng)全體農(nóng)戶的參與積極性。第二，存在利益沖突。村黨支部成員本身亦是當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶的一分子，與其他農(nóng)戶存在利益關(guān)聯(lián)，當(dāng)?shù)谌椒?wù)組織與當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶產(chǎn)生利益紛爭(zhēng)時(shí)，僅靠熟人關(guān)系難以公正、有效地解決問(wèn)題。

“合作社+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式是本土化的托管模式，合作社多由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)豐富的居民自發(fā)組織而成，在推行過(guò)程中容易獲得本地農(nóng)戶的認(rèn)可，由合作社成員對(duì)本地土地進(jìn)行集中作業(yè)，亦能更大程度地實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)。但該模式亦存在兩點(diǎn)問(wèn)題：第一，運(yùn)營(yíng)保障不足。因?yàn)楹献魃绶?wù)供給者多為本地農(nóng)戶，農(nóng)戶需自行承擔(dān)運(yùn)營(yíng)成本與相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，缺乏有效的兜底機(jī)制。第二，服務(wù)水平參差不齊。各合作社的運(yùn)營(yíng)規(guī)模不同，擁有的農(nóng)業(yè)機(jī)械器具、技術(shù)人員等均存在差距，因而服務(wù)的能力與水平亦千差萬(wàn)別。

“企業(yè)+”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式是指專(zhuān)業(yè)化組織介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展模式，能為農(nóng)戶提供更專(zhuān)業(yè)、高效的服務(wù)，在有限的土地上創(chuàng)造更大的效益。同時(shí)，組織自身資金穩(wěn)定的特點(diǎn)也為其實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供了保障。但該模式的缺陷在于：第一，專(zhuān)業(yè)組織直接嵌入當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶較為困難，往往須借助合作社、黨組織等中介組織才能較好地取得農(nóng)戶的信任；第二，前期需要投入較多資金、人力、時(shí)間成本。若土地托管收益較差，將面臨投入無(wú)法收回的風(fēng)險(xiǎn)。三種模式的優(yōu)缺點(diǎn)如表1所示。

綜上，通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的三類(lèi)典型模式進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，上述三類(lèi)模式基本涵蓋了目前大部分地區(qū)的主流實(shí)踐形式，但三類(lèi)模式普遍忽略了基層政府在其中發(fā)揮的作用，僅在“村黨支部+”模式體現(xiàn)出了村黨支部的中介作用，但均未對(duì)政府功能的發(fā)揮進(jìn)行更多的剖析。作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策落實(shí)的重要一環(huán)，基層政府須在實(shí)踐中發(fā)揮應(yīng)有的能動(dòng)性，以推進(jìn)托管模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

從實(shí)踐來(lái)看，目前各地在托管實(shí)踐過(guò)程中均有創(chuàng)新之處，如H鎮(zhèn)政府充分利用自身優(yōu)勢(shì)并發(fā)揮積極能動(dòng)作用，借鑒學(xué)習(xí)“村黨支部+”與“合作社+”兩類(lèi)典型模式的有益經(jīng)驗(yàn)，在此基礎(chǔ)上積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐，有效推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的快速發(fā)展。

四、個(gè)案呈現(xiàn)：基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的實(shí)踐探索

（一）案例描述

H鎮(zhèn)位于魯西北地區(qū)沖積平原，域內(nèi)有多條黃河支流穿過(guò)，土壤條件優(yōu)越、灌溉便利，是遠(yuǎn)近聞名的產(chǎn)糧大鎮(zhèn)，素有“糧倉(cāng)”之稱(chēng)。H鎮(zhèn)所在縣的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)發(fā)展走在全國(guó)前列，2021年被評(píng)為“全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)縣”；2023年被確定為“全國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)創(chuàng)新試點(diǎn)重點(diǎn)縣”，均為山東省唯一。因H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐發(fā)展走在該縣前列，該縣的“噸半糧”創(chuàng)建項(xiàng)目、“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目、玉米單產(chǎn)提升工程等項(xiàng)目均首先在H鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)。H鎮(zhèn)政府積極探索創(chuàng)新農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展之路，大力支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展，并引導(dǎo)企業(yè)、農(nóng)業(yè)合作社與農(nóng)戶等緊密合作，通過(guò)入股參股、保底分紅、服務(wù)帶動(dòng)等方式，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增值創(chuàng)收，形成了可借鑒、能推廣的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管經(jīng)驗(yàn)。

H鎮(zhèn)政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐過(guò)程中，已形成了黨建引領(lǐng)、分工明確、平臺(tái)支撐、機(jī)制成熟的工作體系。H鎮(zhèn)尤其重視發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的作用，以有效發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，拓寬興村富農(nóng)路徑。本文將H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的運(yùn)營(yíng)模式總結(jié)為“政府+合作社+農(nóng)戶+企業(yè)”模式，如圖2所示。

H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式中涉及鎮(zhèn)政府、黨支部領(lǐng)辦合作社、服務(wù)公司、平臺(tái)公司等主體，且各主體之間職責(zé)清晰、高效協(xié)同。

1. 鎮(zhèn)政府

鎮(zhèn)政府在推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作中，主要負(fù)責(zé)兩項(xiàng)工作。第一，明確重點(diǎn)任務(wù)。鎮(zhèn)政府須根據(jù)上級(jí)要求，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際，圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管確定年度工作重點(diǎn)。如H鎮(zhèn)提出2024年度的重點(diǎn)工作為合作社土地自營(yíng)、大豆玉米復(fù)合種植、農(nóng)資集采等，并據(jù)此制定了具體的工作計(jì)劃，再交由村合作社完成。第二，開(kāi)展績(jī)效考核。針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作，鎮(zhèn)政府以季度為單位制定各季度的績(jī)效考核內(nèi)容及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，并將其與收入掛鉤。如2024年度便將績(jī)效工資的30%作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管專(zhuān)項(xiàng)的績(jī)效工資，年終根據(jù)各村得分進(jìn)行排名，按得分發(fā)放績(jī)效工資。

2. 黨支部領(lǐng)辦合作社

合作社在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式中處于上傳下達(dá)的樞紐地位，向上須承接鎮(zhèn)政府重點(diǎn)任務(wù)，向下須對(duì)接平臺(tái)公司與服務(wù)公司，同時(shí)還要做好與農(nóng)戶的溝通協(xié)商。具體而言，合作社主要負(fù)責(zé)四項(xiàng)任務(wù)：第一，政策宣傳與引導(dǎo)。合作社通過(guò)主題會(huì)議、廣播、微信群、專(zhuān)題講座等途徑宣傳農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管相關(guān)政策，致力于提高村干部、農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的全面認(rèn)識(shí)。第二，土地整合與流轉(zhuǎn)。合作社與農(nóng)戶簽訂土地入社合同，整合農(nóng)戶土地；與平臺(tái)公司簽訂農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)合同，并協(xié)商解決相關(guān)資金問(wèn)題。第三，服務(wù)協(xié)調(diào)與保障。合作社要保障土地使用過(guò)程中正常的用水、用電、用路、用渠等，若灌溉用井、電力等設(shè)備損壞須及時(shí)進(jìn)行維修。第四，第三方監(jiān)督與管理。合作社要跟蹤和監(jiān)督服務(wù)公司的作業(yè)數(shù)量與質(zhì)量，以確保服務(wù)公司按照托管方要求提供托管服務(wù)，如看管農(nóng)作物，避免農(nóng)作物盜搶事件的發(fā)生，以及監(jiān)督托管服務(wù)過(guò)程中的費(fèi)用支出及收益分配。

3. 服務(wù)公司與平臺(tái)公司

服務(wù)公司與平臺(tái)公司的職責(zé)各有側(cè)重。服務(wù)公司主要負(fù)責(zé)與農(nóng)田生產(chǎn)相關(guān)的工作，平臺(tái)公司主要負(fù)責(zé)合作社日常運(yùn)營(yíng)。服務(wù)公司主要有四項(xiàng)職能：第一，農(nóng)資供應(yīng)，負(fù)責(zé)及時(shí)提供種子、化肥等生產(chǎn)物資；第二，農(nóng)技指導(dǎo)，提供及時(shí)、準(zhǔn)確的病蟲(chóng)害防治方案，并對(duì)生產(chǎn)托管員開(kāi)展定期培訓(xùn)；第三，農(nóng)機(jī)作業(yè)，確保作業(yè)能力與服務(wù)面積匹配，以及確保作業(yè)準(zhǔn)確、及時(shí)按標(biāo)準(zhǔn)完成；第四，糧食儲(chǔ)銷(xiāo)，負(fù)責(zé)晾曬、烘干、存儲(chǔ)、銷(xiāo)售糧食。平臺(tái)公司主要有四項(xiàng)職能：第一，運(yùn)營(yíng)管理，統(tǒng)一管理合作社的合同、服務(wù)協(xié)議、賬目支出等材料，確保合作社健康運(yùn)轉(zhuǎn)；第二，監(jiān)督協(xié)調(diào)，與服務(wù)公司簽訂服務(wù)協(xié)議，購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資、農(nóng)機(jī)等服務(wù)，并及時(shí)處理影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管工作正常開(kāi)展的各類(lèi)問(wèn)題；第三，資金支持，積極爭(zhēng)取惠農(nóng)資金，并為合作社申請(qǐng)貸款提供擔(dān)保，對(duì)接金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)業(yè)務(wù)辦理；第四，兜底保障，在合作社正常經(jīng)營(yíng)的前提下，若經(jīng)營(yíng)不善，虧損由平臺(tái)公司承擔(dān)。

（二）案例分析

結(jié)合前文構(gòu)建的“制度嵌入—治理調(diào)適”分析框架，本文以制度嵌入為分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，從資源嵌入、規(guī)則嵌入、主體嵌入三個(gè)方面闡述H鎮(zhèn)政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管微創(chuàng)新的過(guò)程。在資源嵌入方面，H鎮(zhèn)政府通過(guò)助農(nóng)貸款平臺(tái)，幫助黨支部領(lǐng)辦合作社、專(zhuān)業(yè)公司等主體解決資金問(wèn)題，并在資金使用過(guò)程中做好監(jiān)管；充分運(yùn)用政策工具，向托管主體發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼；深挖當(dāng)?shù)靥厣夹g(shù)資源與特色品牌資源，提升其產(chǎn)業(yè)化價(jià)值。在規(guī)則嵌入方面，突出黨建引領(lǐng)作用，全鎮(zhèn)各網(wǎng)格村推動(dòng)成立黨支部領(lǐng)辦合作社，并投入實(shí)際運(yùn)營(yíng)；創(chuàng)新收益分配機(jī)制；探索建立“養(yǎng)老金”式分紅制度。在主體嵌入方面，充分整合各村黨支部書(shū)記等行政資源、專(zhuān)業(yè)服務(wù)公司等市場(chǎng)力量、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)提供者等社會(huì)力量，形成多元協(xié)同的治理格局，如表2。

1. 資源嵌入與運(yùn)行調(diào)適

基層政府為推進(jìn)落實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策，須整合資金、技術(shù)等生產(chǎn)資源，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的參與主體提供各類(lèi)支持資源，從而對(duì)托管行為主體起到激勵(lì)與約束作用，以實(shí)現(xiàn)運(yùn)行調(diào)適。

首先，借助貸款渠道提供資金支持。H鎮(zhèn)借助“魯擔(dān)惠農(nóng)貸”這一省級(jí)助農(nóng)貸款平臺(tái)，為服務(wù)公司開(kāi)展農(nóng)業(yè)作業(yè)提供強(qiáng)有力的資金支持，如利用農(nóng)擔(dān)節(jié)水灌溉貸款業(yè)務(wù)，成功實(shí)現(xiàn)成方連片地塊的水肥一體化設(shè)施建設(shè)，極大提升了H鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)灌溉效率。其次，“四方共管”監(jiān)督資金使用。為確保資金的合理有效使用，H鎮(zhèn)在資金監(jiān)管方面提出“四方共管”機(jī)制，即鎮(zhèn)政府、平臺(tái)公司、服務(wù)公司各指定一名監(jiān)管人員，與黨支部領(lǐng)辦合作社共同監(jiān)管資金的使用、流轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)。服務(wù)公司根據(jù)作業(yè)內(nèi)容提交付款申請(qǐng)時(shí)，需要四方監(jiān)管人員全部審核通過(guò)后，方可支付資金，這一舉措最大限度地保障了資金的使用安全。再次，政策補(bǔ)貼資金利用最大化。H鎮(zhèn)借助農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體扶持等政策，加大對(duì)“高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”項(xiàng)目、“噸半糧”創(chuàng)建項(xiàng)目、玉米單產(chǎn)提升工程等項(xiàng)目的支持；再根據(jù)當(dāng)年重點(diǎn)種植工作任務(wù)，對(duì)符合條件的種植對(duì)象提供一定比例的生產(chǎn)補(bǔ)貼，激勵(lì)農(nóng)戶響應(yīng)政策，種植相關(guān)農(nóng)作物。最后，利用當(dāng)?shù)靥厣Y源提供技術(shù)支持。H鎮(zhèn)緊抓當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)特色品牌工作室資源，主動(dòng)對(duì)接縣域科技特派員，并不定期邀請(qǐng)技術(shù)人員到田間一線指導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)、數(shù)字農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)乃至鄉(xiāng)村規(guī)劃等事宜；成立鎮(zhèn)級(jí)科技服務(wù)隊(duì)，吸納涉農(nóng)企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等主體的技術(shù)人員協(xié)助服務(wù)隊(duì)開(kāi)展工作，服務(wù)鎮(zhèn)域農(nóng)戶；建立村級(jí)聯(lián)戶機(jī)制，鼓勵(lì)生產(chǎn)大戶、科技帶頭戶及時(shí)收集上報(bào)農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中遇到的問(wèn)題，構(gòu)建起“縣—鎮(zhèn)—村”三級(jí)聯(lián)動(dòng)的技術(shù)服務(wù)體系。

2. 規(guī)則嵌入與準(zhǔn)則調(diào)適

基層政府依靠村黨支部、村干部等基層組織與精英的力量，充分發(fā)揮村黨支部的組織與引領(lǐng)作用，通過(guò)制定具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管規(guī)則，為托管模式微創(chuàng)新提供原則性的支持，以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則調(diào)適。

首先，探索構(gòu)建富有特色的“1+3個(gè)3”工作體系。“1”是指堅(jiān)持黨建引領(lǐng)這一中心。在黨組織引領(lǐng)下，各村黨支部通過(guò)成立合作社響應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管政策。作為土地托管的具體實(shí)施主體，合作社負(fù)責(zé)土地的統(tǒng)一管理、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和技術(shù)服務(wù)，并實(shí)施土地的集約化、規(guī)模化運(yùn)營(yíng)。H鎮(zhèn)全鎮(zhèn)共有60個(gè)網(wǎng)格村，均已注冊(cè)成立黨支部領(lǐng)辦合作社，且這些合作社已全部實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)化運(yùn)營(yíng)。其次，推出“保底收益+基礎(chǔ)分紅+二次分紅”的收益分配模式。農(nóng)戶可憑借自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在黨支部領(lǐng)辦合作社以土地入股，入股后合作社按照土地畝數(shù)一次性支付農(nóng)戶一定資金作為折股基本金，該部分資金即農(nóng)戶入股的“保底收益”，每畝折股基本金介于1000元至1200元，保底收益金額略高于當(dāng)?shù)赝恋爻邪痤~。同時(shí)，合作社再根據(jù)農(nóng)戶入股土地的質(zhì)量與規(guī)模，預(yù)先支付每畝150元至200元不等的資金，作為農(nóng)戶入股的“基礎(chǔ)分紅”資金；在當(dāng)季農(nóng)作物收獲后，合作社在扣除生產(chǎn)成本、保底收益、基礎(chǔ)分紅后，會(huì)進(jìn)行“二次分紅”。該收益分配模式通過(guò)三筆分紅讓農(nóng)戶變股東，在一定程度上化解了農(nóng)戶對(duì)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的顧慮與擔(dān)憂，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶土地入股的積極性。最后，創(chuàng)新“土地養(yǎng)老金”制度。若入股合作社的農(nóng)戶超過(guò)60歲，在“保底收益+基礎(chǔ)分紅+二次分紅”的收益分配基礎(chǔ)上，合作社將繼續(xù)拿出15%的分紅作為土地養(yǎng)老金，依據(jù)60歲以上人口的數(shù)量進(jìn)行發(fā)放。根據(jù)測(cè)算，每位入社的老年人能夠額外享受大約1500元至2000元不等的“養(yǎng)老金分紅”。“土地養(yǎng)老金”制度旨在破解老年人因收入少、對(duì)土地依賴程度高而難以加入合作社的難題。

3. 主體嵌入與參與調(diào)適

基層政府積極引入社會(huì)力量、市場(chǎng)資本參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的實(shí)踐，不斷為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展注入新動(dòng)能。其鮮明特點(diǎn)是，各參與主體取長(zhǎng)補(bǔ)短、各取所需，以實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適。

首先，充分發(fā)揮黨員干部先鋒模范作用。從H鎮(zhèn)的實(shí)踐來(lái)看，各個(gè)管區(qū)根據(jù)要求須設(shè)置兩名生產(chǎn)托管員，其中一名由該管區(qū)的黨支部書(shū)記兼任，以方便對(duì)管區(qū)的統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)。其次，鼓勵(lì)專(zhuān)業(yè)公司加入當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。H鎮(zhèn)充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)在推廣應(yīng)用新技術(shù)、新品種、新模式中的重要作用，重點(diǎn)推廣條銹病統(tǒng)防統(tǒng)治、節(jié)水灌溉、無(wú)人駕駛等技術(shù)，積極鼓勵(lì)服務(wù)公司創(chuàng)新，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)向現(xiàn)代化、專(zhuān)業(yè)化、生態(tài)化轉(zhuǎn)型。最后，促進(jìn)政府“有形之手”與市場(chǎng)“無(wú)形之手”協(xié)同發(fā)力。H鎮(zhèn)秉持“節(jié)水節(jié)肥節(jié)人工、增地增產(chǎn)增收益”的理念，與相關(guān)科技公司合作共建700余畝智慧型無(wú)人農(nóng)場(chǎng)。通過(guò)運(yùn)用無(wú)人駕駛、人工智能、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)，農(nóng)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全環(huán)節(jié)一鍵式智能管理，推動(dòng)該地塊實(shí)現(xiàn)了減人工成本、減作業(yè)花銷(xiāo)、減農(nóng)資投入、增畝均產(chǎn)量、增種植面積、增產(chǎn)出效益的成效，成功實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)人工到遠(yuǎn)程智能管控的跨越。

五、“制度嵌入—治理調(diào)適”助力托管模式微創(chuàng)新的解釋框架

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式創(chuàng)新是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要舉措。H鎮(zhèn)的案例表明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新能夠有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)集約化、高效化發(fā)展，對(duì)其他地區(qū)基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式創(chuàng)新具有借鑒意義。本文嘗試透過(guò)現(xiàn)象挖掘本質(zhì)，分析基層政府“制度嵌入—治理調(diào)適”助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的解釋框架。基層政府憑借其獨(dú)特的政治權(quán)威與資源，通過(guò)多維度嵌入實(shí)現(xiàn)治理調(diào)適；通過(guò)借助資金、技術(shù)、政策等多種資源嵌入的方式，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的運(yùn)行機(jī)制；建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與托管服務(wù)監(jiān)管等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)規(guī)則嵌入，從制度層面進(jìn)行調(diào)適，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管在正確的軌道上運(yùn)營(yíng)發(fā)展；調(diào)動(dòng)基層黨組織、地方精英、專(zhuān)業(yè)組織等多元主體嵌入，實(shí)現(xiàn)多元主體參與調(diào)適，如圖3。

（一）整合資源實(shí)現(xiàn)運(yùn)行調(diào)適

在資源嵌入層面，基層政府通過(guò)整合資金、技術(shù)等資源，并積極倡導(dǎo)學(xué)習(xí)典型案例，助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管項(xiàng)目平穩(wěn)運(yùn)行。首先，H鎮(zhèn)政府在為相關(guān)企業(yè)提供貸款渠道的同時(shí)，不斷加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、專(zhuān)項(xiàng)資金、科學(xué)技術(shù)等方面的投入，并在能力范圍內(nèi)為重點(diǎn)農(nóng)作物、薄弱環(huán)節(jié)的服務(wù)提供政策補(bǔ)貼與稅收優(yōu)惠，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)發(fā)展提供良好的政策環(huán)境。其次，H鎮(zhèn)政府在充分利用當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)技資源的基礎(chǔ)上，積極為專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織提供向先進(jìn)同行學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)其提升農(nóng)業(yè)技術(shù)水平和管理能力，以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)能力與產(chǎn)出效益，進(jìn)而吸引農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。再次，H鎮(zhèn)政府不斷強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的重要性，并通過(guò)典型案例的宣講，提升農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的認(rèn)識(shí)。在理論層面，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)服務(wù)組織與農(nóng)戶對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)理論的學(xué)習(xí)，講明白農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的托管方式、收益分配方式等；在實(shí)踐層面，通過(guò)總結(jié)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)的典型案例，并借鑒其中先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合轄區(qū)實(shí)際情況進(jìn)行推廣。同時(shí)，借助當(dāng)?shù)匦侣劽襟w、微信公眾號(hào)、鎮(zhèn)村微信群等線上平臺(tái)，以及利用村民小組會(huì)議、集中宣傳等線下方式，幫助農(nóng)戶理解政策，消除疑慮。此外，H鎮(zhèn)政府還重視提高農(nóng)戶的防詐騙意識(shí)與防詐騙能力，鼓勵(lì)農(nóng)戶通過(guò)黨支部領(lǐng)辦合作社等正規(guī)渠道參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，嚴(yán)防以集資入股為名的詐騙行為，幫助農(nóng)戶捂好“錢(qián)袋子”。

基層政府以資源嵌入為調(diào)適手段，通過(guò)深度挖掘本地資源與農(nóng)戶需求，引導(dǎo)專(zhuān)業(yè)組織與農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)供需匹配，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。基層政府能夠借助資源嵌入進(jìn)行運(yùn)行調(diào)適的前提是，基層政府須對(duì)當(dāng)?shù)靥厣Y源、發(fā)展情況進(jìn)行深刻研判，并制定有針對(duì)性的農(nóng)業(yè)發(fā)展策略。在實(shí)踐中，基層政府憑借其信息與組織優(yōu)勢(shì)，能有效調(diào)動(dòng)資金、技術(shù)、人才等各類(lèi)資源，并實(shí)現(xiàn)資源整合與高效配置，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的初步發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）借助規(guī)則實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則調(diào)適

在規(guī)則嵌入層面，基層政府通過(guò)建立健全各項(xiàng)機(jī)制，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管劃定發(fā)展軌道與權(quán)責(zé)邊界，實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)則調(diào)適。首先，除前文提到的分紅制度和養(yǎng)老金制度外，H鎮(zhèn)政府根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管與本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，同時(shí)與當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)合作，推出多層次、差異化的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體驗(yàn)服務(wù)，做到大地塊大保險(xiǎn)、小地塊小保險(xiǎn)，并根據(jù)不同托管環(huán)節(jié)的農(nóng)作物品種、種植難易程度及種植數(shù)量提供不同的保險(xiǎn)產(chǎn)品。其次，建立托管服務(wù)監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格把控準(zhǔn)入資格和主體信譽(yù)，為農(nóng)戶篩選優(yōu)質(zhì)的服務(wù)組織作為服務(wù)主體；從嚴(yán)擬定并執(zhí)行合同條款，明確托管服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)價(jià)格，完善服務(wù)費(fèi)用收取機(jī)制，強(qiáng)化資金風(fēng)險(xiǎn)管控。最后，積極推廣黨支部領(lǐng)辦合作社模式，推動(dòng)農(nóng)村土地連片化生產(chǎn)，以提高農(nóng)耕作業(yè)效率，擴(kuò)大土地耕種面積；同時(shí)立足本地優(yōu)勢(shì)資源、特色產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。

綜上，基層政府以規(guī)則嵌入為調(diào)適手段，因地制宜設(shè)計(jì)各項(xiàng)保障機(jī)制，規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管運(yùn)營(yíng)模式，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管能夠規(guī)范運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)托管模式的可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，基層政府還能借助規(guī)則嵌入進(jìn)行準(zhǔn)則調(diào)適。基層政府不僅是當(dāng)?shù)卣叩膱?zhí)行者，亦是政策落地的引導(dǎo)者，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的發(fā)展規(guī)則，能夠有效引導(dǎo)農(nóng)戶積極參與托管實(shí)踐。此外，憑借在基層治理中的權(quán)威性，基層政府制定的規(guī)則在實(shí)踐過(guò)程中具有更高的公信力與執(zhí)行力，從而為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的持續(xù)深化提供了可靠的制度保障。

（三）吸引主體實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適

在主體嵌入層面，基層政府鼓勵(lì)多元主體參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，充分發(fā)揮各主體的優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適。首先，H鎮(zhèn)政府充分發(fā)揮基層黨組織的引領(lǐng)作用，通過(guò)加強(qiáng)村黨支部隊(duì)伍建設(shè)，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)體系建設(shè)；同時(shí)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的發(fā)展成果納入黨支部書(shū)記年終績(jī)效考核，即將日常工作表現(xiàn)與政治待遇相聯(lián)系，有效激發(fā)其履職動(dòng)力。其次，H鎮(zhèn)政府主動(dòng)下沉一線開(kāi)展調(diào)研，重點(diǎn)走訪外出務(wù)工家庭和老弱病殘等耕種困難家庭，了解其參與意愿，及時(shí)簽訂托管服務(wù)合同，明確托管面積和時(shí)間，有序引導(dǎo)村民加入托管體系。再次，H鎮(zhèn)政府重視農(nóng)村精英的帶動(dòng)作用，著重培養(yǎng)基層黨組織和農(nóng)戶致富“帶頭人”，并加強(qiáng)對(duì)這些精英的教育引導(dǎo)，切實(shí)發(fā)揮其模范帶頭作用。最后，H鎮(zhèn)政府重視新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的力量，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專(zhuān)業(yè)化分工，鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社等與農(nóng)戶緊密合作，積極倡導(dǎo)、鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體參與到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管過(guò)程中，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管供需雙方對(duì)接營(yíng)造良好環(huán)境；支持各類(lèi)專(zhuān)業(yè)化組織開(kāi)展經(jīng)驗(yàn)交流、技術(shù)學(xué)習(xí)，鼓勵(lì)各地因地制宜建立專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化的管護(hù)模式，重點(diǎn)支持農(nóng)業(yè)機(jī)械、植物保護(hù)、勞務(wù)等類(lèi)型的生產(chǎn)服務(wù)型合作社的發(fā)展。

基層政府以主體嵌入為調(diào)適手段，深深扎根于基層，利用本土的親緣、地緣等社會(huì)關(guān)系資源，鼓勵(lì)農(nóng)戶、各專(zhuān)業(yè)組織等主體積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管，以實(shí)現(xiàn)組織能力的整體提升。基層政府之所以能夠借助主體嵌入的方式實(shí)現(xiàn)參與調(diào)適，關(guān)鍵在于其善于扮演“幕后組織者”的角色，通過(guò)各類(lèi)宣傳、教育、走訪等方式，使相關(guān)主體認(rèn)識(shí)到參與托管的重要性，激發(fā)各主體內(nèi)在的參與積極性，借此為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管運(yùn)行構(gòu)建更為緊密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化各主體間的信任關(guān)系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的長(zhǎng)久發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。

六、結(jié)語(yǔ)

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“全方位夯實(shí)糧食安全根基……牢牢守住十八億畝耕地紅線”[25] 25。在堅(jiān)守耕地?cái)?shù)量的同時(shí)，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量的重要性。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐是推動(dòng)我國(guó)耕地從分散化、碎片化走向集約化、現(xiàn)代化發(fā)展的有效途徑。基于對(duì)H鎮(zhèn)的實(shí)地調(diào)研，本文構(gòu)建“制度嵌入—治理調(diào)適”的理論分析框架，系統(tǒng)梳理了H鎮(zhèn)政府參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管、助力托管模式微創(chuàng)新的各項(xiàng)實(shí)踐，分析了基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新的實(shí)踐舉措。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“上承千根線”，如何有效推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展是其需要思考的重要問(wèn)題，面對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的各項(xiàng)挑戰(zhàn)、各參與主體，案例中的基層政府選擇積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐，并采用資源嵌入、制度嵌入等方式，調(diào)動(dòng)各參與主體的積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐過(guò)程的調(diào)適與創(chuàng)新發(fā)展。

H鎮(zhèn)政府積極參與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管實(shí)踐的行為具有一定的創(chuàng)新性，且存在可借鑒之處，如土地養(yǎng)老金制度、“二次分紅”模式等。但已形成模式的適用性和可推廣性等問(wèn)題亦有待進(jìn)一步討論與思考，如黨支部領(lǐng)辦合作社的形式是山東地區(qū)較為流行的一種形式，是否能推廣至全國(guó)其他地區(qū)仍有待檢驗(yàn)；再如H鎮(zhèn)借助當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)開(kāi)展相關(guān)工作，而農(nóng)業(yè)技術(shù)指導(dǎo)是H鎮(zhèn)所在縣的一項(xiàng)特色服務(wù)模式，其他地區(qū)是否能借鑒H鎮(zhèn)政府技術(shù)資源嵌入的方法有待進(jìn)一步的實(shí)踐探索。

總體而言，基層政府助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式微創(chuàng)新是基于當(dāng)?shù)靥厣Y源和現(xiàn)實(shí)情況的創(chuàng)新實(shí)踐，對(duì)其他農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的創(chuàng)新發(fā)展具有一定的借鑒意義。基層政府應(yīng)助力農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管模式的創(chuàng)新，但須把握好參與“度”。若政府過(guò)度介入托管實(shí)踐，亦會(huì)影響各托管主體積極性的發(fā)揮，乃至產(chǎn)生農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管內(nèi)生動(dòng)力不足的問(wèn)題。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管的未來(lái)研究和實(shí)踐探索須重視基層政府這一主體力量，但也要避免基層政府過(guò)多參與托管實(shí)踐。基層政府應(yīng)著力完善保障機(jī)制，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，從而推動(dòng)其健康、可持續(xù)發(fā)展。

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