新時(shí)代地方預(yù)算績(jī)效管理改革的空間差異與成因研究

摘要：新時(shí)代我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革表現(xiàn)出支出效果呈現(xiàn)更加直接、層級(jí)較多且內(nèi)容復(fù)雜、改革靈活性受限等特征。隨著地方預(yù)算績(jī)效管理改革的穩(wěn)步推進(jìn)，改革的空間差異逐漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)在改革的進(jìn)程、全面性和實(shí)施效果等方面。構(gòu)建項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠相對(duì)客觀地反映改革的空間差異，并且市場(chǎng)化程度、財(cái)政資源豐裕程度、組織文化等外部環(huán)境因素可以部分地解釋造成差異的原因。因此預(yù)算績(jī)效管理改革的制度設(shè)計(jì)，需要充分考慮地方政府不同的外部環(huán)境，制定合理且具彈性的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核依據(jù)。

關(guān)鍵詞：預(yù)算績(jī)效管理；地方預(yù)算；新時(shí)代；空間差異

中圖分類號(hào)：F23"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.22.045

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是新時(shí)代積極財(cái)政政策“加力提效”和健全現(xiàn)代預(yù)算制度的必要手段，更是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。當(dāng)前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩，地方財(cái)政收支缺口持續(xù)增大，債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張。截至2023年末，地方財(cái)政收支差額和債務(wù)余額已經(jīng)分別高達(dá)11.91萬(wàn)億元和40.74萬(wàn)億元。如何深化預(yù)算管理改革，讓有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效能，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的“提質(zhì)增效”，成為地方政府必須直面的難題。

1 相關(guān)文獻(xiàn)述評(píng)

在實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的浪潮中，地方預(yù)算是各國(guó)政府優(yōu)先關(guān)注且重點(diǎn)實(shí)踐的關(guān)鍵領(lǐng)域。美國(guó)績(jī)效預(yù)算改革的起步就是在加利福尼亞州的桑尼維爾市（Sunnyvale）（Tyer，1997）[1]。相較于聯(lián)邦和州層面的預(yù)算績(jī)效管理，地方層面改革的積極性更高、創(chuàng)造性更大、成效也更為顯著。由于受經(jīng)濟(jì)危機(jī)、財(cái)政緊縮政策和改革壓力的影響相對(duì)嚴(yán)重，歐洲地方當(dāng)局推進(jìn)績(jī)效預(yù)算的強(qiáng)度和力度特別大（Mussari等，2016）[2]。

在預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐和推進(jìn)過(guò)程中，許多學(xué)者發(fā)現(xiàn)我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革呈現(xiàn)出明顯的地域性差異。何文盛和何忍星（2022）認(rèn)為，西北地區(qū)相比東部地區(qū)，預(yù)算績(jī)效管理改革呈現(xiàn)出進(jìn)程較慢的現(xiàn)象[3]。馬蔡琛（2020）指出，中國(guó)預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)大致符合“胡煥庸線”順時(shí)針偏轉(zhuǎn)15度的發(fā)展規(guī)律，在胡煥庸線東南側(cè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)較快，而西北地區(qū)則進(jìn)展較慢[4]。許多學(xué)者將我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)路徑和改革效果的差異性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財(cái)政資源、組織文化等外部因素聯(lián)系起來(lái)。蘇舟、陳小華（2018）指出，財(cái)政收支矛盾、政府支持、競(jìng)爭(zhēng)錦標(biāo)賽以及績(jī)效文化等都會(huì)影響地方預(yù)算績(jī)效改革的效果[5]。

已有研究關(guān)注到地方預(yù)算績(jī)效管理改革的差異并對(duì)導(dǎo)致差異的原因進(jìn)行初步探究，但缺乏對(duì)這種差異性的客觀描述。鑒于此，本文構(gòu)建項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)造成改革差異的原因從外部環(huán)境的角度予以闡釋，進(jìn)而為地方預(yù)算績(jī)效管理改革的制度設(shè)計(jì)和推進(jìn)邏輯提供新的視角。

2 新時(shí)代地方預(yù)算績(jī)效管理改革的空間差異

2.1 地方預(yù)算績(jī)效管理改革空間差異的指標(biāo)描述

我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革的總體思路是從限額以上項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，過(guò)渡到一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，并逐步拓展至部門整體支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然許多地方已經(jīng)開(kāi)展了部門整體支出績(jī)效評(píng)價(jià)，但是項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)仍然是當(dāng)前我國(guó)地方績(jī)效管理改革的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

本文選取各省市中具有代表性的26個(gè)省直部門，作為各省市預(yù)算績(jī)效管理改革的代表，通過(guò)對(duì)上述部門開(kāi)展的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目支出占一般公共預(yù)算支出中項(xiàng)目支出比重的加權(quán)平均數(shù)，來(lái)衡量各省、自治區(qū)、直轄市地方預(yù)算績(jī)效改革的進(jìn)展和實(shí)施情況。在指標(biāo)的具體計(jì)算過(guò)程中使用各部門項(xiàng)目支出占上述26個(gè)省直部門總項(xiàng)目支出的權(quán)重乘以開(kāi)展績(jī)效自評(píng)的項(xiàng)目支出數(shù)額占部門一般公共預(yù)算中項(xiàng)目支出的比重，進(jìn)而通過(guò)對(duì)26個(gè)部門上述指標(biāo)加總得到項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的最終結(jié)果，指標(biāo)計(jì)算的具體過(guò)程如下：

（1）第i個(gè)部門第n年的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)（δi）=當(dāng)年實(shí)施績(jī)效自評(píng)的項(xiàng)目支出數(shù)當(dāng)年一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出數(shù)

（2）ωi=第i個(gè)部門當(dāng)年一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出數(shù)∑26i=1當(dāng)年一般公共預(yù)算項(xiàng)目支出數(shù)額

（3）第j個(gè)省份第n年的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)=∑26i=1ωi*δi

通過(guò)表1可以發(fā)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理改革大致呈現(xiàn)出以下特征：一是，從改革的推進(jìn)時(shí)間脈絡(luò)來(lái)看，2019年以來(lái)大部分地區(qū)項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)都在50%以上，這表明《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》出臺(tái)后各地方政府加快了預(yù)算績(jī)效管理改革的步伐，也有少數(shù)省份的績(jī)效評(píng)價(jià)在2020年和2021年經(jīng)歷了斷崖式的下降；二是，總體而言，預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)呈現(xiàn)出東中西逐步遞減的趨勢(shì)。其中，對(duì)于改革推進(jìn)較好的地區(qū)來(lái)說(shuō)，其項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的波動(dòng)較小，各年份間呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢(shì)，符合漸進(jìn)性改革的特征；對(duì)于改革相對(duì)滯后的地區(qū)，其項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)普遍較低，且不同年份波動(dòng)較大。

2.2 地方預(yù)算績(jī)效管理改革空間差異的表現(xiàn)

（1）改革推進(jìn)的時(shí)間進(jìn)程存在明顯差異。從地方預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)的時(shí)間脈絡(luò)看，如果以2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》出臺(tái)為節(jié)點(diǎn)，2003—2018年是改革的探索與經(jīng)驗(yàn)形成階段；2018年以后則是改革的全面鋪開(kāi)階段，其中，2019—2021年可被認(rèn)為預(yù)算績(jī)效管理改革的加速推進(jìn)階段。截至2022年底，項(xiàng)目支出、重點(diǎn)支出與部門整體支出并重的績(jī)效評(píng)價(jià)格局基本形成。總體而言，東部地區(qū)如廣東、浙江、河北等地實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革或出臺(tái)相關(guān)文件規(guī)范預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)踐相對(duì)較早，基本建立了較為完善的預(yù)算績(jī)效管理改革制度體系。相較而言，中西部地區(qū)實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的時(shí)間相對(duì)較晚，預(yù)算績(jī)效管理體系的建立也稍顯滯后。

（2）改革內(nèi)容的全面性存在差異。一些地區(qū)建立了相對(duì)系統(tǒng)和完善的預(yù)算績(jī)效管理改革制度體系，其預(yù)算績(jī)效管理改革不論是在內(nèi)容、方式以及實(shí)施范圍上都呈現(xiàn)出漸進(jìn)性改革的特征；對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理改革實(shí)施相對(duì)滯后的地區(qū)，其改革往往會(huì)呈現(xiàn)出激進(jìn)式、碎片化的特征，改革的精細(xì)化程度會(huì)有所差異。譬如，廣東省基本形成了相對(duì)完整的預(yù)算績(jī)效管理制度，包括項(xiàng)目支出、整體支出、政策管理等績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合性文件，專項(xiàng)資金、一般轉(zhuǎn)移支付資金、民生項(xiàng)目等績(jī)效評(píng)價(jià)專項(xiàng)管理辦法。對(duì)于少數(shù)中西部省份，涉及預(yù)算績(jī)效管理改革的相關(guān)辦法等均是在中央相關(guān)文件的指導(dǎo)下完成的，改革缺乏全面性和規(guī)劃性。

（3）推進(jìn)表現(xiàn)呈現(xiàn)明顯的差異。財(cái)政部曾在2019年對(duì)2018年度中央部門和地方預(yù)算績(jī)效管理工作進(jìn)行考核，并對(duì)考核結(jié)果進(jìn)行通報(bào)。從整體上看，東部地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革推進(jìn)表現(xiàn)明顯優(yōu)于中西部地區(qū)，但是也不乏少數(shù)地區(qū)改革推進(jìn)表現(xiàn)與東中西經(jīng)濟(jì)帶的劃分不一致，如天津、江蘇、遼寧等東部省份其改革推進(jìn)表現(xiàn)相對(duì)較差，少數(shù)中西部省份如廣西、湖北等地區(qū)預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)表現(xiàn)較好。上述改革推進(jìn)表現(xiàn)的差異性說(shuō)明影響改革的因素不僅集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，其他因素對(duì)地方預(yù)算績(jī)效管理改革也產(chǎn)生了相當(dāng)大的影響，如市場(chǎng)化程度、財(cái)政資源豐裕程度以及組織文化等。

3 地方預(yù)算績(jī)效管理改革空間差異的原因探析

3.1 市場(chǎng)機(jī)制對(duì)地方預(yù)算績(jī)效管理改革的驅(qū)動(dòng)

預(yù)算績(jī)效管理的核心目標(biāo)在于提高公共支出的配置和使用效率，而市場(chǎng)機(jī)制尤其強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求，這就構(gòu)成了市場(chǎng)機(jī)制作用于預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。通過(guò)市場(chǎng)化標(biāo)準(zhǔn)的績(jī)效責(zé)任體系明確各部門實(shí)現(xiàn)支出結(jié)果的責(zé)任和約束，促進(jìn)績(jī)效考核體系更加科學(xué)，提高政府的行政管理效率。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)于我國(guó)地方預(yù)算績(jī)效管理改革的影響可以從兩個(gè)方面加以解釋：一是，從整體市場(chǎng)化水平來(lái)講，東部地區(qū)高于中西部地區(qū)，這也就解釋了東部地區(qū)的預(yù)算績(jī)效管理改革要普遍好于中西部地區(qū)的原因；二是，從市場(chǎng)化改革推進(jìn)的步伐和速度來(lái)講，有少數(shù)省份如遼寧、黑龍江、吉林、寧夏等地呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)，湖北、重慶等省份呈現(xiàn)出較為明顯的上升趨勢(shì)，因此愈是市場(chǎng)化推進(jìn)速度呈上升趨勢(shì)的地區(qū)其推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理改革的動(dòng)力也愈加強(qiáng)烈。

3.2 有限財(cái)政資源與績(jī)效結(jié)果之間的沖突

財(cái)政收支困難是實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的直接動(dòng)力，但是預(yù)算績(jī)效管理改革卻并不能從根本上解決財(cái)政收支矛盾甚至是財(cái)政危機(jī)，財(cái)政資金充足反而是績(jī)效預(yù)算有效實(shí)施的前提。另外，在實(shí)踐中實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革通常需要投入大量的人力、財(cái)力和時(shí)間，績(jī)效預(yù)算經(jīng)常由于缺乏足夠的時(shí)間、人員、財(cái)政資源，導(dǎo)致績(jī)效預(yù)算推進(jìn)十分困難[6]。Thompson等（1995）曾指出在更少的資金和人力的情況下，提高預(yù)算績(jī)效管理的質(zhì)量是相當(dāng)困難的[7]。為了保證實(shí)現(xiàn)高績(jī)效的財(cái)政支出，往往意味著向公共部門提供充足的資源保證其有效地完成任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效結(jié)果的工作人員提供足夠的薪金，但是在財(cái)政資源相對(duì)匱乏的條件下，很難保證對(duì)各支出部門及其工作人員保持一個(gè)相對(duì)良好的工作激勵(lì)。

3.3 良好的組織文化是預(yù)算績(jī)效管理制度有效實(shí)施的重要支撐[8]

與傳統(tǒng)預(yù)算相比，預(yù)算績(jī)效管理改革尤其需要強(qiáng)化理性主義、契約精神、民主參與意識(shí)、結(jié)果導(dǎo)向等理念。中國(guó)傳統(tǒng)文化是以宗法家庭為背景、以儒家思想為核心的文化價(jià)值體系[9]。在自然、歷史、民族、人口和宗教等復(fù)雜因素的影響下，我國(guó)不同區(qū)域的組織文化差異極大，對(duì)于績(jī)效理念的吸納程度會(huì)有所差異。對(duì)于東部地區(qū)來(lái)說(shuō)，對(duì)于以西方文化為背景的理性主義、契約精神、民主參與意識(shí)、結(jié)果導(dǎo)向的接受程度較高，上述思想和意識(shí)已經(jīng)融入其社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活當(dāng)中，潛移默化地影響了預(yù)算績(jī)效管理改革的推進(jìn)。而對(duì)于中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地理區(qū)位的影響其對(duì)于理性主義、個(gè)人主義思想吸收得相對(duì)較慢，預(yù)算績(jī)效管理改革中缺乏立法及相關(guān)制度的具體設(shè)計(jì)與安排，管理權(quán)限下放不足，績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程存在“人情分”“關(guān)系分”，支出管理中的績(jī)效文化稍顯滯后。

4 結(jié)論與建議

地方預(yù)算績(jī)效管理改革不僅受其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)與管理制度安排影響，更受制于外部環(huán)境尤其是市場(chǎng)化程度、財(cái)政收支狀況和組織文化等因素，從而導(dǎo)致地方預(yù)算績(jī)效管理改革呈現(xiàn)出明顯的空間差異。因此，在預(yù)算績(jī)效管理改革激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)中，要充分考慮不同外部環(huán)境的制約。如果績(jī)效在很大程度上歸因于組織內(nèi)部的選擇，那么旨在通過(guò)改變地方?jīng)Q策者行為的“胡蘿卜加大棒”的組合來(lái)追求績(jī)效的改善可能是合適的；如果績(jī)效是由外部決定的，那么“拉動(dòng)”組織變革的杠桿可能是錯(cuò)誤的（Sharpe和Newton，1984）[10]。當(dāng)前我國(guó)許多地方政府支出部門和單位在設(shè)計(jì)績(jī)效激勵(lì)機(jī)制時(shí)，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為安排預(yù)算、完善政策和改進(jìn)管理的重要依據(jù)[11]。對(duì)于許多支出部門或單位來(lái)說(shuō)，其績(jī)效表現(xiàn)差的原因是由于市場(chǎng)化程度、財(cái)政資金匱乏、組織文化等外部不可控因素導(dǎo)致的，于是為爭(zhēng)取更多的財(cái)政資金，往往會(huì)產(chǎn)生裝飾預(yù)算的動(dòng)機(jī)，進(jìn)而不利于預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)施。因此，地方預(yù)算績(jī)效管理激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)，要綜合考慮外部不可控因素對(duì)于地方預(yù)算管理改革的制約，制定合理且具彈性的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和考核依據(jù)。

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