論地方立法的多重價(jià)值

摘要：地方立法是我國立法制度中的特殊立法，在統(tǒng)一的立法背景中為地方的差異性需求謀取了制度空間。但長期以來，實(shí)踐中重復(fù)性立法、虛置式立法的問題頻現(xiàn)，使得地方立法遭遇了很多質(zhì)疑。實(shí)踐的問題總有起點(diǎn)，地方立法的困局很大程度上源自對(duì)立法權(quán)的價(jià)值未能篤定認(rèn)知和貫徹，其所具有的理論制度轉(zhuǎn)化價(jià)值、實(shí)踐的回應(yīng)價(jià)值、法治的推動(dòng)價(jià)值應(yīng)當(dāng)予以深入闡明和推動(dòng)。

關(guān)鍵詞：地方立法；理論價(jià)值；實(shí)踐價(jià)值；遠(yuǎn)景價(jià)值

中圖分類號(hào)：D9"""""" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.22.063

國家治理是一個(gè)體系工程，立法制度無疑是其中的重要構(gòu)成，尤其是中國這樣一個(gè)民族多、地幅廣的超級(jí)大國，多重主體的立法制度更是在其中擔(dān)負(fù)著關(guān)鍵性角色。因此，用盡用好地方立法，定能有助于推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。“好”是一種概括，是理想形態(tài)的制度復(fù)刻，恰如韋伯的經(jīng)典描述：“抽象的理想典型的形成，并不是作為目標(biāo)，而是作為手段來考慮的[1]。”地方立法的方法本質(zhì)，意味著它有著更重要的價(jià)值，存在著理想形態(tài)以實(shí)現(xiàn)多方預(yù)設(shè)功能。

1 理論價(jià)值：地方立法是理論知識(shí)的制度轉(zhuǎn)化

1.1 “地方性知識(shí)”的立法變現(xiàn)

人類學(xué)家吉爾茨指出：“法律就是地方性知識(shí)；地方在此處不只是指空間、時(shí)間、階級(jí)和各種問題，而且也指特色（accent），即把對(duì)所發(fā)生的事件的本地認(rèn)識(shí)與對(duì)于可能發(fā)生的事件的本地想象聯(lián)系在一起。這種認(rèn)識(shí)與想象的復(fù)合體，以及隱含于對(duì)原則的形象化描述中的事件敘述，便是我所謂的法律認(rèn)識(shí)[2]。”吉爾茨對(duì)法律就是地方性知識(shí)的描述強(qiáng)調(diào)一個(gè)重點(diǎn)，那就是特色。論及我國立法體系中的特色，地方立法可謂最佳發(fā)言人。地方作為中央的對(duì)稱存在，其在立法權(quán)設(shè)上也是具有對(duì)稱意義的。中央立法的視野立于全國，在功能上必然強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和普遍性，因此需要長時(shí)的經(jīng)驗(yàn)積累和反復(fù)驗(yàn)證方可立法；地方立法立于一隅，解決的是眼前的問題，內(nèi)容上著力于個(gè)別性，由于關(guān)注的是差別性，所以無須也沒有更多的經(jīng)驗(yàn)可以立法借鑒。如此對(duì)比可以得出兩個(gè)結(jié)論：一是中央立法關(guān)注的是共性，需要大量的基石來鞏固立法；二是地方立法關(guān)注的是個(gè)性，共通性問題已經(jīng)由中央立法轄定，留給或者需要地方立法理順的是遺缺和新興。顯然后者更靈活，或者說更有特色。事實(shí)上，很多中央立法都是站在地方立法試驗(yàn)的基礎(chǔ)上驗(yàn)證創(chuàng)設(shè)的。例如《公司法》《證券法》，包括《民法典》也從地方汲取了很多養(yǎng)分；再如先行適用的《溫州市民間融資管理?xiàng)l例》（2013）為《浙江省地方金融條例》（2020）打下了基礎(chǔ)，二者的適用將繼續(xù)成為國家所空缺的金融法的重要經(jīng)驗(yàn)。可見地方立法站在地方性知識(shí)之上，既可以服務(wù)于地方特色，又可以通過靈活的立法權(quán)漸進(jìn)式地推進(jìn)立法體制的穩(wěn)定發(fā)展，可謂“地方性知識(shí)”的最佳代言人。

1.2 “兩個(gè)積極性”的理論承接

理論服務(wù)于實(shí)踐，基于中國的法治本土資源，我們?cè)诘胤搅⒎ǖ霓D(zhuǎn)化中有著自己的理論承接，暨“兩個(gè)積極性”原則。1956年，毛澤東富有遠(yuǎn)見地提出“兩個(gè)積極性”原則：“中央和地方的關(guān)系也是一個(gè)矛盾。解決這個(gè)矛盾……應(yīng)當(dāng)在鞏固黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，擴(kuò)大一點(diǎn)地方的權(quán)力，給地方更多的獨(dú)立性，讓地方辦更多的事情。這對(duì)我們建設(shè)強(qiáng)大的社會(huì)主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復(fù)雜，有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好得多。[3]”中國逐漸開始從制度中反思，尋找中國式經(jīng)驗(yàn)。“兩個(gè)積極性”原則首次從國家制度層面探討國家和地方的分權(quán)問題，是治國方略也是體制探索，對(duì)地方的自主性發(fā)出了積極信號(hào)。改革開放后，“兩個(gè)積極性”得到了實(shí)踐的證實(shí)與發(fā)展，并在“八二憲法”中獲得基本法確認(rèn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國的政治體制繼續(xù)深化探索，在毛澤東“商量辦事”的基礎(chǔ)之上，“摸著石頭過河”，對(duì)地方的積極性，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性起到了明顯的促進(jìn)作用，經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)逐漸成為地方發(fā)揮積極性的主要場域。1994年，國務(wù)院推出具有歷史意義的分稅制改革，提出在促進(jìn)國家財(cái)政收入合理增長上，要充分調(diào)動(dòng)兩個(gè)積極性，正確處理中央與地方的分配關(guān)系，并對(duì)“兩個(gè)積極性”進(jìn)行了經(jīng)濟(jì)化闡釋，強(qiáng)調(diào)在增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控力的同時(shí)，“要考慮地方利益，調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增收節(jié)支的積極性。”分稅制改革生動(dòng)地展示了憲法中央與地方兩個(gè)積極性原則的現(xiàn)實(shí)意義，也為地方分權(quán)積攢了經(jīng)驗(yàn)。迄今，分稅制改革已運(yùn)行20余年，國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了深刻變化，中國進(jìn)入新時(shí)代。而今，黨的十八屆三中全會(huì)啟動(dòng)了“國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”的歷史序章，再次提出“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的財(cái)稅改革目標(biāo)，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中也指出政府要加快職能轉(zhuǎn)變，深化簡政放權(quán)，賦予省級(jí)及以下政府更多自主權(quán)。歷史以證據(jù)的方式生動(dòng)展示了地方的積極性意義，以立法，特別是地方立法來實(shí)現(xiàn)界分的制度化意義可謂確定和突出。

2 實(shí)踐價(jià)值：地方立法是現(xiàn)實(shí)需求的及時(shí)回應(yīng)

2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展促立法多樣回應(yīng)

自古以來，經(jīng)濟(jì)都是立法產(chǎn)生和發(fā)展的背后推手。這條經(jīng)驗(yàn)，古今中外皆有效。例如商事交往促生了“法人”概念、工業(yè)革命的大生產(chǎn)發(fā)展的“無過錯(cuò)原則”。而今，電子商務(wù)、大數(shù)據(jù)、人工智能等等新詞以指數(shù)倍于過往發(fā)展的速度，迅速滲入社會(huì)和個(gè)人生活，不管你是否能及時(shí)的給出反應(yīng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著虹吸效應(yīng)，一地經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來，人就會(huì)被吸引過來，人一多，糾紛、交易、產(chǎn)業(yè)自然就多起來，經(jīng)濟(jì)就愈是發(fā)展。過往中國的各個(gè)主要經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展，都是這個(gè)模式。人多、交易復(fù)雜，任何一項(xiàng)都會(huì)分支出若干規(guī)則需求，法律也會(huì)隨之發(fā)展，而且會(huì)針對(duì)自己的問題而具有在地性。所以，之前我國很多的現(xiàn)行法律經(jīng)驗(yàn)都是來自于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，并且這個(gè)特點(diǎn)在持續(xù)擴(kuò)大。現(xiàn)今，直播帶貨、虛擬支付等新型商務(wù)手段逐漸從非主流變成常態(tài)化，將中國原有的個(gè)別城市為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展樣態(tài)打散，地方逐步跨入了多點(diǎn)開花的經(jīng)濟(jì)新格局。原有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題還在琢磨，新興問題又紛至沓來，大而整的立法已經(jīng)難以滿足日新月異的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，地方立法及時(shí)的、參差的發(fā)展已經(jīng)成為剛需。例如，在我國的行政架構(gòu)中，設(shè)區(qū)的市、自治州的范圍相當(dāng)大，面積和人口都可以匹敵和超越很多歐洲國家。尤其是在加快城鎮(zhèn)化步伐后，市、州人口增長迅速。大量的城市管理、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)保障等若干問題亟待法規(guī)規(guī)制。與此同時(shí)，地方與地方之間又具有明顯的差異。以貴州省為例，凱里市是貴州的旅游名片，民俗與美食有著世界級(jí)呼喚力；黔西南布依族苗族自治州自然資源豐沛，黃金儲(chǔ)量大、品質(zhì)高，被稱為“中國金州”；都勻市位于西南通往嶺南、華南的咽喉要津，是貴州出海南下的最近通道，交通條件和路網(wǎng)密度皆是貴州之首。各州之間的地理?xiàng)l件、民族組成、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)乃至發(fā)展節(jié)奏等方面有著相當(dāng)大的差異。這種差異決定了各城市在關(guān)注的重點(diǎn)問題和急需等待解決的問題上有著百般差別。省內(nèi)尚有如此差別，更何況省與省之間，地方立法權(quán)的“因地制宜”客觀且實(shí)際。

2.2 事權(quán)變量促立法分權(quán)發(fā)展

在現(xiàn)代國家治理中，立法權(quán)配置既關(guān)乎層級(jí)的需求，同時(shí)關(guān)乎國家的事權(quán)分配。因此，在現(xiàn)代法治國家，中央與地方的權(quán)力界定以及各項(xiàng)具體職能的劃分，都應(yīng)該首先通過立法事權(quán)形式表現(xiàn)出來，并加以制度以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。這種劃分是在權(quán)力內(nèi)部所進(jìn)行的縱向劃分，是以承認(rèn)和需要地方發(fā)揮自主能動(dòng)性為基礎(chǔ)的。對(duì)此兩個(gè)積極性原則和法律的地方性知識(shí)都為其做出了注解。另則，地方立法是立在縱向進(jìn)行分權(quán)的結(jié)果，是體制內(nèi)的層級(jí)分解，同時(shí)也是對(duì)不同層級(jí)的客觀需求的制度回應(yīng)。從此意上說，分權(quán)也是法律是一種地方性知識(shí)的體現(xiàn)，而我國的地方特點(diǎn)更是放大了這一知識(shí)。作為超級(jí)大國，中國面積大人口多，地大則物博、人多則事雜。以地方為例，根據(jù)自然區(qū)劃和歷史原因，我國設(shè)有近300個(gè)設(shè)區(qū)的市和30個(gè)自治州，地方主體眾多，其間據(jù)歷史原因，各地保有相應(yīng)的歷史慣例，據(jù)現(xiàn)實(shí)需求，各地持有不同的發(fā)展資源和優(yōu)勢(shì)，歷史和現(xiàn)實(shí)交融，地方對(duì)于多樣性規(guī)則有著天然需求。既有理論依托也有著事實(shí)需求，自建國時(shí)起，憲法便賦予了地方以立法權(quán)力，同時(shí)也為立法分權(quán)設(shè)定了法律語義。而今事權(quán)變量催促地方立法分權(quán)，而地方立法分權(quán)期待事權(quán)再變。在需求與回應(yīng)交錯(cuò)，主觀與客觀的共振之下，中央已經(jīng)開始逐步加深事權(quán)、立法權(quán)的央地劃分，對(duì)此，黨的十九大提出，要加快建立“區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系”、黨的二十大提出，國家要“全面推進(jìn)科學(xué)立法”。政策的信息更為實(shí)化的表面，事權(quán)變量對(duì)地方立法分權(quán)來說，是需求也是要求，2000出臺(tái)的《立法法》以“較大的市”可根據(jù)地方的“具體情況和實(shí)際需要”而行使地方立法權(quán)，2015年《立法法》通過修改將地方立法的立法主體擴(kuò)容至全國所有設(shè)區(qū)的市和自治州，使得地方立法權(quán)獲得了全國范圍的覆蓋，經(jīng)過10年的立法轉(zhuǎn)化，地方立法在求同存異的立法實(shí)踐中，為立法體制和機(jī)制的發(fā)展做出豐厚的貢獻(xiàn)。

3 遠(yuǎn)景價(jià)值：地方立法是國家法治總體進(jìn)程發(fā)展的推動(dòng)力

亞里士多德曾說：“事物如為數(shù)過多，就難以制定秩序。對(duì)無限多的事物建立秩序，只有神才可能。[4]”此言甚是。因?yàn)榇髧y治，所以古希臘推崇一種合比例的城邦，但這一標(biāo)尺自是難以度量世界。當(dāng)新中國以一個(gè)人口浩浩、民族海海的超級(jí)大國的身份著陸新紀(jì)元時(shí)，是沒有對(duì)稱經(jīng)驗(yàn)的。因?yàn)橹卫黼y度史無前例，所以作為中國國家治理最重要的頂層設(shè)計(jì)——法治，可算得上是人類史上的高難課題，難度無以枚舉。過去，在統(tǒng)一的調(diào)配中，雖然獲得了整齊的效果，但也付出了蔽日之資，況且對(duì)于形色不同的人來說，可能一致并不是其所需，參差才是。所以，當(dāng)?shù)胤搅⒎ㄒ詤⒉畹男问絼冸x出來，便立刻被寄予了發(fā)展厚望。而這些期望，在轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化的指引下，越發(fā)清晰地顯現(xiàn)出地方立法推進(jìn)國家法治總體進(jìn)程的能力。

3.1 促成實(shí)現(xiàn)法治過程中的協(xié)調(diào)

治理強(qiáng)調(diào)的特征是，“治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。[5]”中國的法治特點(diǎn)與之如出一轍。中國地大物博，法治既要處理地域關(guān)系，也要處理社會(huì)關(guān)系，這不是一錘子買賣，是一個(gè)過程，不僅需要控制，更需要協(xié)調(diào)。這種長時(shí)的、又松又緊的關(guān)系，可以說與地方立法的特點(diǎn)不謀而合。地方的要求是復(fù)合的、社會(huì)的需求是多樣的，但地方立法可以集中的反映各個(gè)不同地方的形色需要，并且利用立法的控制功能使之與國家政治系統(tǒng)形成一個(gè)序列關(guān)系，轉(zhuǎn)為國家法治系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。這種基礎(chǔ)性的有益要素，既可以從技術(shù)上實(shí)現(xiàn)法律發(fā)展的安定性與變化性之間的協(xié)調(diào)，又可以從功能上實(shí)現(xiàn)政治的合法性和法律合法性的協(xié)調(diào)，為法治的整體推進(jìn)提供難以或缺的內(nèi)化養(yǎng)分。

3.2 助力降低國家的治理成本

任何一種由中央主導(dǎo)的“自上而下”的治理模式，都必然會(huì)產(chǎn)生為保證實(shí)施而需的巨大成本，其中有顯性成本，也有隱性成本。顯性方面的成本表現(xiàn)為人力、物力、財(cái)力。在垂直管理中，具體實(shí)施還是要落到與詳細(xì)事務(wù)接壤的地方，這里面需要穿越層層機(jī)構(gòu)。為了避免上傳下達(dá)的“失真”，同時(shí)也為了防范“懸置”與“敷衍”，中央就必須建立龐大的派出機(jī)構(gòu)、信息檢測(cè)體系等等，成本巨大。除了這些看得見的成本外，頂層控制還有一些看不見的成本。比如說，啟動(dòng)改革的消耗。以中央作為主體啟動(dòng)的改革，要么是問題已然足夠“嚴(yán)重”，要么是以全國為范圍。然而，“嚴(yán)重”只是銳角的上端，整體性變革極少出現(xiàn)，事實(shí)生活中，大量小規(guī)模的社會(huì)問題才是常態(tài)。所以，當(dāng)發(fā)展剛需改革時(shí)，整體性的改革無論是變還是實(shí)驗(yàn)，都是極大的消耗。既然問題的前端處于地方，那么把相應(yīng)的決策權(quán)交給參與交涉的一方，將大大降低治理成本，同時(shí)也可以明顯緩解頂層的治理壓力。

3.3 推動(dòng)提升法治的信息對(duì)稱

從效率的角度來說，越是復(fù)雜的交流越是需要對(duì)稱的信息，信號(hào)橋只有在適配的路由器之間才能搭建。隨著多元乃至代碼時(shí)代的來臨，信息的無方向發(fā)射，讓死角不復(fù)存在，再加上國家遼闊的空間幅度，導(dǎo)致中央的對(duì)地交流成本高昂。信息的不對(duì)稱，使得執(zhí)政高層對(duì)地方的差異性了解甚少，導(dǎo)致中央向地方發(fā)送的法律產(chǎn)品大有可能因難以兼顧在地文化、訴求目的等殊異而脫離了法治的目的。據(jù)此，依據(jù)“決策權(quán)的掌握應(yīng)當(dāng)最接近受決策影響的群體的原則”，具有決策權(quán)力的機(jī)構(gòu)應(yīng)該盡可能的接近受其決定影響的具體事務(wù)。由此延伸，地方的歸地方，由地方來立規(guī)設(shè)矩，將大大提升信息的對(duì)稱性，拔高法治的效率和效果。

主要參考文獻(xiàn)

［1］[德]馬克思·韋伯.社會(huì)科學(xué)方法論[M].李秋零，田薇譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，1999，33.

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[3]毛澤東著作選讀（下冊(cè)）[M].北京：人民出版社，1986，729.

[4][古希臘]亞里士多德：政治學(xué)[M].吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館，1996，353.

[5]參見全球治理委員會(huì)：我們的全球伙伴關(guān)系（Our Global Neighborhood）[M].牛津大學(xué)出版社，1995，23.