論地方立法的多重價值

摘要：地方立法是我國立法制度中的特殊立法，在統一的立法背景中為地方的差異性需求謀取了制度空間。但長期以來，實踐中重復性立法、虛置式立法的問題頻現，使得地方立法遭遇了很多質疑。實踐的問題總有起點，地方立法的困局很大程度上源自對立法權的價值未能篤定認知和貫徹，其所具有的理論制度轉化價值、實踐的回應價值、法治的推動價值應當予以深入闡明和推動。

關鍵詞：地方立法；理論價值；實踐價值；遠景價值

中圖分類號：D9"""""" 文獻標識碼：A""""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.22.063

國家治理是一個體系工程，立法制度無疑是其中的重要構成，尤其是中國這樣一個民族多、地幅廣的超級大國，多重主體的立法制度更是在其中擔負著關鍵性角色。因此，用盡用好地方立法，定能有助于推進國家治理體系和治理能力現代化。“好”是一種概括，是理想形態的制度復刻，恰如韋伯的經典描述：“抽象的理想典型的形成，并不是作為目標，而是作為手段來考慮的[1]。”地方立法的方法本質，意味著它有著更重要的價值，存在著理想形態以實現多方預設功能。

1 理論價值：地方立法是理論知識的制度轉化

1.1 “地方性知識”的立法變現

人類學家吉爾茨指出：“法律就是地方性知識；地方在此處不只是指空間、時間、階級和各種問題，而且也指特色（accent），即把對所發生的事件的本地認識與對于可能發生的事件的本地想象聯系在一起。這種認識與想象的復合體，以及隱含于對原則的形象化描述中的事件敘述，便是我所謂的法律認識[2]。”吉爾茨對法律就是地方性知識的描述強調一個重點，那就是特色。論及我國立法體系中的特色，地方立法可謂最佳發言人。地方作為中央的對稱存在，其在立法權設上也是具有對稱意義的。中央立法的視野立于全國，在功能上必然強調穩定性和普遍性，因此需要長時的經驗積累和反復驗證方可立法；地方立法立于一隅，解決的是眼前的問題，內容上著力于個別性，由于關注的是差別性，所以無須也沒有更多的經驗可以立法借鑒。如此對比可以得出兩個結論：一是中央立法關注的是共性，需要大量的基石來鞏固立法；二是地方立法關注的是個性，共通性問題已經由中央立法轄定，留給或者需要地方立法理順的是遺缺和新興。顯然后者更靈活，或者說更有特色。事實上，很多中央立法都是站在地方立法試驗的基礎上驗證創設的。例如《公司法》《證券法》，包括《民法典》也從地方汲取了很多養分；再如先行適用的《溫州市民間融資管理條例》（2013）為《浙江省地方金融條例》（2020）打下了基礎，二者的適用將繼續成為國家所空缺的金融法的重要經驗。可見地方立法站在地方性知識之上，既可以服務于地方特色，又可以通過靈活的立法權漸進式地推進立法體制的穩定發展，可謂“地方性知識”的最佳代言人。

1.2 “兩個積極性”的理論承接

理論服務于實踐，基于中國的法治本土資源，我們在地方立法的轉化中有著自己的理論承接，暨“兩個積極性”原則。1956年，毛澤東富有遠見地提出“兩個積極性”原則：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾……應當在鞏固黨中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。[3]”中國逐漸開始從制度中反思，尋找中國式經驗。“兩個積極性”原則首次從國家制度層面探討國家和地方的分權問題，是治國方略也是體制探索，對地方的自主性發出了積極信號。改革開放后，“兩個積極性”得到了實踐的證實與發展，并在“八二憲法”中獲得基本法確認。隨著經濟的發展，中國的政治體制繼續深化探索，在毛澤東“商量辦事”的基礎之上，“摸著石頭過河”，對地方的積極性，尤其是經濟發展的積極性起到了明顯的促進作用，經濟上的分權逐漸成為地方發揮積極性的主要場域。1994年，國務院推出具有歷史意義的分稅制改革，提出在促進國家財政收入合理增長上，要充分調動兩個積極性，正確處理中央與地方的分配關系，并對“兩個積極性”進行了經濟化闡釋，強調在增強中央宏觀調控力的同時，“要考慮地方利益，調動地方發展經濟、增收節支的積極性。”分稅制改革生動地展示了憲法中央與地方兩個積極性原則的現實意義，也為地方分權積攢了經驗。迄今，分稅制改革已運行20余年，國家的社會經濟結構已經發生了深刻變化，中國進入新時代。而今，黨的十八屆三中全會啟動了“國家治理能力與治理體系現代化”的歷史序章，再次提出“建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性”的財稅改革目標，習近平總書記在黨的十九大報告中也指出政府要加快職能轉變，深化簡政放權，賦予省級及以下政府更多自主權。歷史以證據的方式生動展示了地方的積極性意義，以立法，特別是地方立法來實現界分的制度化意義可謂確定和突出。

2 實踐價值：地方立法是現實需求的及時回應

2.1 經濟發展促立法多樣回應

自古以來，經濟都是立法產生和發展的背后推手。這條經驗，古今中外皆有效。例如商事交往促生了“法人”概念、工業革命的大生產發展的“無過錯原則”。而今，電子商務、大數據、人工智能等等新詞以指數倍于過往發展的速度，迅速滲入社會和個人生活，不管你是否能及時的給出反應。經濟發展有著虹吸效應，一地經濟發展起來，人就會被吸引過來，人一多，糾紛、交易、產業自然就多起來，經濟就愈是發展。過往中國的各個主要經濟發達地區的發展，都是這個模式。人多、交易復雜，任何一項都會分支出若干規則需求，法律也會隨之發展，而且會針對自己的問題而具有在地性。所以，之前我國很多的現行法律經驗都是來自于經濟發達的地區，并且這個特點在持續擴大。現今，直播帶貨、虛擬支付等新型商務手段逐漸從非主流變成常態化，將中國原有的個別城市為中心的經濟發展樣態打散，地方逐步跨入了多點開花的經濟新格局。原有經濟發展的問題還在琢磨，新興問題又紛至沓來，大而整的立法已經難以滿足日新月異的經濟發展需求，地方立法及時的、參差的發展已經成為剛需。例如，在我國的行政架構中，設區的市、自治州的范圍相當大，面積和人口都可以匹敵和超越很多歐洲國家。尤其是在加快城鎮化步伐后，市、州人口增長迅速。大量的城市管理、生態環境、社會保障等若干問題亟待法規規制。與此同時，地方與地方之間又具有明顯的差異。以貴州省為例，凱里市是貴州的旅游名片，民俗與美食有著世界級呼喚力；黔西南布依族苗族自治州自然資源豐沛，黃金儲量大、品質高，被稱為“中國金州”；都勻市位于西南通往嶺南、華南的咽喉要津，是貴州出海南下的最近通道，交通條件和路網密度皆是貴州之首。各州之間的地理條件、民族組成、產業優勢和特點乃至發展節奏等方面有著相當大的差異。這種差異決定了各城市在關注的重點問題和急需等待解決的問題上有著百般差別。省內尚有如此差別，更何況省與省之間，地方立法權的“因地制宜”客觀且實際。

2.2 事權變量促立法分權發展

在現代國家治理中，立法權配置既關乎層級的需求，同時關乎國家的事權分配。因此，在現代法治國家，中央與地方的權力界定以及各項具體職能的劃分，都應該首先通過立法事權形式表現出來，并加以制度以實現規范化。這種劃分是在權力內部所進行的縱向劃分，是以承認和需要地方發揮自主能動性為基礎的。對此兩個積極性原則和法律的地方性知識都為其做出了注解。另則，地方立法是立在縱向進行分權的結果，是體制內的層級分解，同時也是對不同層級的客觀需求的制度回應。從此意上說，分權也是法律是一種地方性知識的體現，而我國的地方特點更是放大了這一知識。作為超級大國，中國面積大人口多，地大則物博、人多則事雜。以地方為例，根據自然區劃和歷史原因，我國設有近300個設區的市和30個自治州，地方主體眾多，其間據歷史原因，各地保有相應的歷史慣例，據現實需求，各地持有不同的發展資源和優勢，歷史和現實交融，地方對于多樣性規則有著天然需求。既有理論依托也有著事實需求，自建國時起，憲法便賦予了地方以立法權力，同時也為立法分權設定了法律語義。而今事權變量催促地方立法分權，而地方立法分權期待事權再變。在需求與回應交錯，主觀與客觀的共振之下，中央已經開始逐步加深事權、立法權的央地劃分，對此，黨的十九大提出，要加快建立“區域均衡的中央和地方財政關系”、黨的二十大提出，國家要“全面推進科學立法”。政策的信息更為實化的表面，事權變量對地方立法分權來說，是需求也是要求，2000出臺的《立法法》以“較大的市”可根據地方的“具體情況和實際需要”而行使地方立法權，2015年《立法法》通過修改將地方立法的立法主體擴容至全國所有設區的市和自治州，使得地方立法權獲得了全國范圍的覆蓋，經過10年的立法轉化，地方立法在求同存異的立法實踐中，為立法體制和機制的發展做出豐厚的貢獻。

3 遠景價值：地方立法是國家法治總體進程發展的推動力

亞里士多德曾說：“事物如為數過多，就難以制定秩序。對無限多的事物建立秩序，只有神才可能。[4]”此言甚是。因為大國難治，所以古希臘推崇一種合比例的城邦，但這一標尺自是難以度量世界。當新中國以一個人口浩浩、民族海海的超級大國的身份著陸新紀元時，是沒有對稱經驗的。因為治理難度史無前例，所以作為中國國家治理最重要的頂層設計——法治，可算得上是人類史上的高難課題，難度無以枚舉。過去，在統一的調配中，雖然獲得了整齊的效果，但也付出了蔽日之資，況且對于形色不同的人來說，可能一致并不是其所需，參差才是。所以，當地方立法以參差的形式剝離出來，便立刻被寄予了發展厚望。而這些期望，在轉型、現代化的指引下，越發清晰地顯現出地方立法推進國家法治總體進程的能力。

3.1 促成實現法治過程中的協調

治理強調的特征是，“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調。[5]”中國的法治特點與之如出一轍。中國地大物博，法治既要處理地域關系，也要處理社會關系，這不是一錘子買賣，是一個過程，不僅需要控制，更需要協調。這種長時的、又松又緊的關系，可以說與地方立法的特點不謀而合。地方的要求是復合的、社會的需求是多樣的，但地方立法可以集中的反映各個不同地方的形色需要，并且利用立法的控制功能使之與國家政治系統形成一個序列關系，轉為國家法治系統中的一個子系統。這種基礎性的有益要素，既可以從技術上實現法律發展的安定性與變化性之間的協調，又可以從功能上實現政治的合法性和法律合法性的協調，為法治的整體推進提供難以或缺的內化養分。

3.2 助力降低國家的治理成本

任何一種由中央主導的“自上而下”的治理模式，都必然會產生為保證實施而需的巨大成本，其中有顯性成本，也有隱性成本。顯性方面的成本表現為人力、物力、財力。在垂直管理中，具體實施還是要落到與詳細事務接壤的地方，這里面需要穿越層層機構。為了避免上傳下達的“失真”，同時也為了防范“懸置”與“敷衍”，中央就必須建立龐大的派出機構、信息檢測體系等等，成本巨大。除了這些看得見的成本外，頂層控制還有一些看不見的成本。比如說，啟動改革的消耗。以中央作為主體啟動的改革，要么是問題已然足夠“嚴重”，要么是以全國為范圍。然而，“嚴重”只是銳角的上端，整體性變革極少出現，事實生活中，大量小規模的社會問題才是常態。所以，當發展剛需改革時，整體性的改革無論是變還是實驗，都是極大的消耗。既然問題的前端處于地方，那么把相應的決策權交給參與交涉的一方，將大大降低治理成本，同時也可以明顯緩解頂層的治理壓力。

3.3 推動提升法治的信息對稱

從效率的角度來說，越是復雜的交流越是需要對稱的信息，信號橋只有在適配的路由器之間才能搭建。隨著多元乃至代碼時代的來臨，信息的無方向發射，讓死角不復存在，再加上國家遼闊的空間幅度，導致中央的對地交流成本高昂。信息的不對稱，使得執政高層對地方的差異性了解甚少，導致中央向地方發送的法律產品大有可能因難以兼顧在地文化、訴求目的等殊異而脫離了法治的目的。據此，依據“決策權的掌握應當最接近受決策影響的群體的原則”，具有決策權力的機構應該盡可能的接近受其決定影響的具體事務。由此延伸，地方的歸地方，由地方來立規設矩，將大大提升信息的對稱性，拔高法治的效率和效果。

主要參考文獻

［1］[德]馬克思·韋伯.社會科學方法論[M].李秋零，田薇譯.北京：中國人民大學出版社，1999，33.

[2][美]吉爾茨.地方性知識：事實與法律的比較透視[M].鄧正來譯，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1994，126.

[3]毛澤東著作選讀（下冊）[M].北京：人民出版社，1986，729.

[4][古希臘]亞里士多德：政治學[M].吳壽彭譯，北京：商務印書館，1996，353.

[5]參見全球治理委員會：我們的全球伙伴關系（Our Global Neighborhood）[M].牛津大學出版社，1995，23.