漁業領域首違不罰制度的適用問題研究

中圖分類號：D922.11 文獻標志碼：A

1首違不罰的理論支撐

1.1 首違不罰制度概述

《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第33條規定，初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。運用文義解釋的方法來解讀上述法條，首違不罰不是簡單的首犯不罰，而是要同時滿足首次違法、危害后果輕微、違法行為人及時改正三個適用條件[1]。可以不予處罰，是指行政執法機關根據實際情況進行裁量的情況下，不進行如罰款、拘留等實質性質的處罰，而是以口頭或者書面的方式進行批評教育，并讓違法行為人保證不會再次犯同樣的錯誤。

1.2 以過罰相當原則和比例原則為導向

首違不罰是過罰相當原則在實際運用中的集中體現。兩者存在內在的一致性，過罰相當原則要求違法行為的社會危害性與其受到的處罰種類、幅度相一致[2]。其在一定程度上與行政處罰的“懲戒”屬性相匹配，在行政處罰法條文中，則具體表述在第五條“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。首違不罰的實際運用中，違法者的初次違法行為往往不具備嚴重的社會危害性，如果給予過重的處罰，容易造成執法的失衡和社會恐懼感加重。因此，可以在初次違法后不予處罰，符合“過罰相當”的要求，此舉讓行政處罰更具合理性和人性化，以便更好地實現執法效果。

過罰相當原則能夠給首違不罰提供大致的方向遵循，而比例原則會給首違不罰帶來具體的實施準則。比例原則是對國家公權力的限制，行政法中的比例原則包括必要性、適當性、狹義的利益衡量三個部分，它強制國家公權力對利益進行衡量[3]。在行政處罰中無疑存在個人利益和社會利益沖突的困境，而首違不罰中則給出了相對平和的解決方法，使得執法機關在面對初次違法者時，能夠合理裁量，選擇不予處罰且給予教育批評，從而體現執法的寬容與合理。在程序方面，首違不罰減少了行政資源的不必要耗費，將執法力量集中于更嚴重的違法行為上，提高了行政執法效率，做到了精準高效執法。

1.3懲戒與教育相結合的體現

制定法律的根本目的是維護公共利益和社會秩序。從行政處罰法的整體架構和立法理念來看，其性質偏重于懲戒性。而首違不罰則緩和了其懲戒性的功能，反而強調法律的規范性和導向性。通過首違糾錯、法律教育，使公民認識到遵守法律的重要性，從而自覺抵制違法行為。其體現了社會治理的柔性魅力，從而降低了公民對法律的嚴苛恐懼[4]。在社會治愈方面，能夠讓公民在首次違法后對自己的違法成本進行分析，可以有效減輕他們的心理負擔，使他們意識到行為的不當，從而主動改正，避免二次違法的出現。

2首違不罰在漁業執法中的適用困境

中國漁業資源分布廣泛，漁業執法部門管轄范圍廣，是中國漁業領域的顯著特點。故雖然2021年首違不罰的法條就已經提出，但是其在我國漁業領域還是適用較少。存在上述現象的部分原因是各地的漁業執法部門在適用首違不罰時會出現界定標準不清晰，標準量化不統一，或僅局限于對捕撈方面的首違不罰開出不予處罰決定書的情況。針對上述問題，盡管各省市出臺了首違不罰免罰清單，但結合我國漁業的特點，依然無法完全解決適用難適用不準確的問題。

2.1 下位法配置不完善

《行政處罰法》修訂后，明確了“首違不罰”的適用規則，即初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。然而，漁業領域的“首違不罰”制度在立法層級上存在較低的問題。盡管法律框架已明確，但漁業資源的地域差異大，各地漁業管理部門多依賴地方規范性文件進行執法，這導致全國性立法未能覆蓋地方實際操作的細節，而地方規范又與國家法律之間缺乏有效銜接。此外，效益側重點不同。有些地方政府在漁業執法管理中更側重于平衡執法效益與資源保護，往往優先考慮執法完成度和資源較為平穩保存，導致部分地區的執法標準較為嚴苛，無法形成全國統一的執法體系。

2.2“首次\"的界定模糊

《行政處罰法》只規定了首次違法可以不予處罰，未對其具體適用進行解釋。采用文義解釋并參考主流觀點，首違不罰的三個適用要件分別是：首次違法，危害結果輕微，能夠及時改正[5]。在漁業執法領域中其問題則主要集中在“首次”的界定和危害后果的評價標準兩個方面。其中“首次”的模糊性在于時間范圍與地域范圍的規定不明確。

表1部分省市對于\"首次\"的規定

Tab.1Regulations on “first-time”in some provinces and cities

界定模糊導致執法開展困難，特別是漁業活動的區域跨度大、資源流動性強，許多漁船頻繁跨區域作業且具有較高的隱蔽性，執法部門很難追溯或確認違法行為是否為首次。例如，漁船可能在不同的水域多次未按照捕撈許可證的規定作業，其隱蔽性導致其違法行為很難被及時發現。且違法行為是持續性的，即便被發現，往往已累計多次違法。因此，執法機關難以明確這是否應視為首次行為。再者，各地執法標準和資源不同，有些地區可能寬松對待某類違法行為，而其他地區則相對嚴格，這使得同一漁業違法行為在不同地方的認定標準差異巨大，進而加大了界定和使用首違不罰的難度。此困境下，執法部門不敢做出甚至不能做出相應的初次不予處罰[，只能草草適用減輕處罰或者按照原來的法條進行處罰，導致首違不罰難以開展。

2.3對于危害后果的評價存在分歧

各清單對危害后果的評價標準不一，如在相應的破壞漁業資源的違法行為中，雖然都強調沒有直接收獲為輕微的標準之一，但忽略了違法行為間接的損害。黑龍江省把搶奪漁業產物規定在首違不罰清單中，雖然在適用條件上增加了沒有經濟損失的條件，但是主流觀點認為，如果違法行為侵害了相對人或第三人的合法權益，就不構成危害后果輕微，此行為就應該盡量減少首違不罰的適用。綜上，盡管有些地區規定適用要件沒有直接的經濟損失，但其損失效果依然存在，會導致后續計算核實程序增加，從而違背兼顧提高執法效率和保護合法利益的立法初衷。

2.4首違不罰清單邏輯不能自洽

在某些地區的清單中存在混淆輕微不予處罰和首次違反不予處罰。例如廈門市出臺的清單中，在不予處罰行為中出現了符合首違不罰適用條件的行為，但是清單卻把相關的行為歸類為輕微不予處罰的清單中。在《黑龍江省減輕處罰的清單》中對未依法取得養殖證或者超越養殖證許可范圍在全民所有的水域從事養殖生產，妨礙航運、行洪行為，適用條件是“未造成影響”。而其他省份適用條件則是“未造成安全隱患”。這種不統一的適用條件會導致黑龍江省區域內對于此行為的裁量過于自由，且在執法過程中會對當事方產生一定的困擾。另一個混淆點則是缺乏主觀故意和具有主觀故意的區別。根據體系解釋，首違不罰是主觀上具有違法的故意，但由于首次、輕微、及時改正等適用要件才不予處罰，而無主觀過錯的不予處罰是具有法定的不予處罰的事由的，執法機關不具有選擇性。有些清單會把兩項違法行為混為一談，導致執法機關錯誤選擇適用條件，把法定不予處罰錯誤執行為酌定不予處罰。

3 首違不罰在漁業執法領域的完善建議

3.1細化“首次\"認定的時間和地域標準

推動建立全國統一的執法標準，在漁業執法中的“首次”應從時間和地域上進行雙重界定。漁業違法行為往往具有持續性和流動性，漁業管理部門可以參考稅務執法中的做法，可在較高效力層級的法律文件中明確所屬領域中“首次”的定義。具體措施可由農業農村部牽頭，根據《漁業行政違法行為名稱規范》的分類情況，對不同大類的漁業違法行為劃定不同的時間標準，并在具體的類別中，根據違法程度在界定范圍中加上地域的限制，以達到在制度層面提高對首違不罰適用的可能性。而對漁業資源可能有直接侵害的違法行為則需要突破地域的限制并且保持時間上的唯一性。其中對于跨區域漁船中地域標準的界定，以證據提取便捷與完整程度為考量，以最先發現地進行違法地域確定較為合適，也可根據違法行為的危害程度及涉及范圍進行進一步的指標考量。對于管轄問題，也以最先發現地的行政機關管轄為原則，但產生糾紛時，兩地管轄可進行協商，協商不成報請共同上級進行指定。上述這些措施及標準的細化將幫助執法部門更好地界定“首違”，避免漁船跨區域作業時頻繁逃避處罰，造成執法效率低下。

3.2明確評估漁業違法行為的危害后果

漁業領域的違法行為種類繁多，后果劃分不夠清晰，會加劇執法的模糊性，從而喪失法律的可預測性及指引性。應在分類的基礎上，以行政裁量基準為參照，劃定統一明確的后果量化標準。以漁業資源管理大類為例，其主要包括非法捕撈、超配額捕撈、使用非法方法等違法行為。現階段，應根據違法行為的具體情節進行層級化評估，把危害后果量化，以便準確判斷其對漁業資源和生態環境的影響。例如，針對非法捕撈行為，捕撈量應作為關鍵評估指標。捕撈量不超過 100kg 的輕微違規行為，可以納入后果輕微的范圍。超額捕撈可以根據當年漁業資源配額和捕撈量標準進行評估，以 20% 為警戒線，若捕撈量超過配額的 20% 以內，屬于輕微后果。對于使用非法工具（電魚、炸魚等）進行捕撈的行為，因其可能對漁業資源和生態系統造成直接且顯著危害，可直接界定為危害后果較大，不能適用首違不罰。危害后果的量化也應考慮地區差異與政策保護力度，上述量化是以普通區域為例，如在生態敏感區域進行違法行為，其危害后果則可直接評定為情節嚴重從而排除首違不罰的適用。

3.3建立清單動態調整機制

漁業資源和管理情況因季節、地域差異而變化。因此，漁業領域的“首違不罰”清單需要具備動態調整能力。首違不罰清單可進行周期評估，根據漁業資源的變化、違法行為的發生率、清單已經實行的年限以及執法實際需求按照一定的周期進行修訂。以此確保適用條件與漁業生態保護目標保持一致，避免出現規范性文件邏輯表述混亂，清單老舊等現象。

3.4建立統一的漁業違法行為信息系統

跨區域作業是漁業行業的常態，許多漁船在不同水域進行作業，這增加了執法部門在界定首次違法時的信息不對稱性問題。通過全國聯網的漁業違法信息共享平臺，各地執法機關可以實時查詢漁船的違法記錄，避免漁民通過跨區域作業逃避首次違法的認定。同時通過大數據和電子化管理，漁業執法部門可以實現對違法行為的有效追蹤監督，確保清單的有效執行和制度的持續改進。

3.5加大對“首違不罰”制度的法律宣傳與培訓

“首違不罰”制度的順利實施還依賴于漁業人員和執法人員互相理解該制度。為此，需要加強法律宣傳，明確告知漁民“首次違法”的界定標準和后果，同時對執法人員進行培訓，確保他們能夠準確判斷“首次”違法行為。建立執法人員容錯糾錯機制，鼓勵執法人員敢于適用首違不罰，并定期進行評估。做到有法可依，有法敢用，最終實現首違不罰在漁業領域的秩序價值及生態保護價值。

4結語

新思想引領新征程，隨著中國生態文明建設的不斷深入和依法治國理念的全面落實，漁業資源管理在國家發展戰略中的重要性日益凸顯。特別是《行政處罰法》中的“首違不罰”條款的出現及運用，不僅體現了執法的靈活性與人性化，也為漁業資源的可持續發展提供了有力的制度支撐。通過對漁業領域首違不罰制度的進一步探索和完善，該制度將更加契合我國漁業發展的實際需求，為中國漁業資源的長久保護和經濟社會的和諧發展提供新的契機。此舉不僅響應了生態優先、綠色發展的理念，也將為我國推進生態文明建設和法治化進程貢獻積極力量。從而為實現可持續的漁業資源保護和生態環境修復奠定堅實基礎。

參考文獻：

[1]江國華，丁安然.“首違不罰”的法理與適用：兼議新《行政處罰法》第33條第1款之價值取向[J].湖北社會科學，2021（3）：143-153.

[2]朱暉，李夢言，邵國枻.漁業行政處罰過罰相當原則的適用[J].中國漁業經濟，2023，41（5）：29-38.

[3]梅揚.比例原則的適用范圍與限度[J].法學研究，2020，42（2）：57-70.

[4]彭中遙.生態環境“首違不罰”的法理闡釋與優化進路[J].學習與實踐，2024（8）：65-73.

[5]陳誠.生態環境“首違不罰\"制度的現存問題與規范路徑[J].南京工業大學學報（社會科學版），2023，22（2）：71-82+112

[6]董傳舉，賈穎穎.我國漁業行政執法問題與對策研究[J].中國漁業經濟，2022，40（2）：21-30.

Research on the application issues of the first-time offense exemption system in the fishery field

JIN Xiangkai （School of MarineLaw and Humanities，Dalian Ocean University，Dalian 116o23，Liaoning China）

Abstract：Sincethe introductionof the“first-time offense exemption”system in Article 33of the“Administrative Penalty Law，”it hasbeen widely applied in tax and traffic fields，which are closely related to citizens，because it notonly embodies the principle of combining punishment with education but also optimizes China's business and law enforcement environment.However，inthe fishery field，which isalsocloselyrelated to citizens，itsapplication is relatively limited.The reasons forthisare the inaccurate understanding of the specificconditions for the application of thefirst-time offense exemption byrelevant departmentsand the inconsistent standardsofthe first-timeoffnse exemption listacross diferentregions.Therefore，thearticleaims toanalyzethe theoretical valueof the first-time offense exemptionand，combined with its practical application in the fishery field，to identifyits pain points forapplication.Finally，based on theactual problems，corresponding suggestions are put forward to provide some references for China's fishery law enforcement，to achieve eficientand lawful fishery management，and to promote the sustainable development of China's fishery industry.

Keywords：fishery field； first-time offense exemption；administrative penalty； legal application