海洋新質生產力視角下陸源污染防治法律問題研究

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A

2023年9月，習近平總書記在黑龍江考察期間首次提出“新質生產力”一詞，受到廣大學者的關注。2024年1月31日，在中共中央政治局第十一次集體學習過程中對“新質生產力”作出了明確的解釋，即“新質生產力是創新起主導作用，擺脫傳統經濟增長方式、生產力發展路徑，具有高科技、高效能、高質量特征，符合新發展理念的先進生產力質態”。海洋新質生產力是新質生產力理論在海洋領域的拓展，是具有新形勢、新內涵、新特征的生產力，是能充分挖掘海洋資源、優化海洋資源配置、加快能源轉型、構建高水平海洋產業發展格局，推動海洋產業高質量發展的先進生產力[]。其本質在于以海洋科技創新為主導的先進生產力形態。更加重視在海洋能源、海洋生物醫藥、海洋信息等新興領域的探索與深度開發。通過海洋科技的革新來引領海洋產業的創新發展，并注重海洋生態環境保護與修復，旨在促進海洋經濟實現高質量發展[2]

馬克思、恩格斯認為，自然環境不僅是生產力不可或缺的基礎條件，也是其內在構成的重要部分，并且是推動生產力進步的關鍵動力[3]。在他們的理論框架中，環境被視作支持和促進社會生產力發展的重要因素，強調了環境與生產力之間的密切聯系及相互作用。2024年《中國的海洋生態環境保護》白皮書指出，海洋生態環境關乎建設人與自然和諧共生的現代化，高度強調了海洋生態環境保護的重要性[4]。然而，海洋生態環境作為海洋生態建設的重點領域正面臨著前所未有的威脅，海洋污染作為海洋生態環境的“頭號殺手”無疑是海洋生態環境保護面臨的最大威脅之一。海洋陸源污染問題對發展海洋新質生產力起到了顯著的阻礙作用，譬如導致生物多樣性的減少和生態鏈的斷裂，削弱海洋新質生產力的發展依賴于豐富的海洋資源和健康的生態系統；加劇科研工作的難度和風險，從而制約海洋科技創新；污染物的積累還會對海洋藥物、海洋能源等新型資源的開發和利用造成負面的影響。

《2023年中國海洋生態環境狀況公報》[5]對直排海污染源進行了詳細說明。報告指出，自2020年以來，年污水總量持續攀升，至2023年直排海污染水排放總量約為775509萬t。可見，中國海洋環境陸源污染問題之嚴峻。該研究的核心目的在于深入剖析中國針對海洋環境陸源污染防治在立法、執法及司法三個維度的現狀，旨在揭示此領域內存在的多維度問題，并針對這些問題提出具體且富有針對性的改進策略。在立法層面，建議更新陳舊法規內容，在執法層面，著重于建立合作機制，加大處罰力度；至于司法層面，則強調強化海事法院的專屬管轄權，并致力于提升整體的司法能力與效率。通過這些措施，旨在為中國的海洋環境陸源污染防治工作提供堅實的法律支撐，為海洋新質生產力的持續發展構筑堅實的法律保障與護航體系。

1中國海洋環境陸源污染防治現狀

1.1海洋環境陸源污染防治立法現狀

改革開放之前，中國對于海洋環境污染的防治問題較為忽視，即便加入了多項相關的國際公約，但大多是針對海洋權益的問題而制定的，直接針對海洋環境及生態保護的法律規定較為稀缺。1982年《聯合國海洋法公約》頒布，標志著海洋環境保護的法律體系建設迎來了較為迅速地推進與發展，其中有關海洋環境保護的部分，對中國有關海洋環境保護的立法起到了重要的影響作用。

中國以《中華人民共和國憲法》為統領，以《中華人民共和國環境保護法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》（以下簡稱《海洋環境保護法》）為指導，制定了一系列相關法律法規。《海洋環境保護法》是中國海洋環境保護的基本法律，它規定了海洋環境保護的基本原則、制度、措施和法律責任等，該法自1982年頒布實施以來，經歷了多次修訂和完善，逐步形成了較為完善的海洋環境保護法律體系，尤其是2023年修訂對陸源污染物污染防治方面，對入海排污口位置選擇、備案流程、監測要求等作出詳細規定。其次，諸如《中華人民共和國水法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國漁業法》及《中華人民共和國海域使用管理法》等一系列法律規范，雖然這些法律規范沒有詳盡地規定海洋環境陸源污染防治的具體措施，但它們在中國陸源污染防治工作中，發揮著舉足輕重的輔助作用。中華人民共和國國務院為了更好地實施全國人大制定的法律法規，提高其可操作性，也會制定一些行政法規以期來進行補充與細化。特別值得注意的是，1990年出臺的《中華人民共和國防治陸源污染物對海洋環境損害的管理條例》這一專項法規，其核心目標在于強化對陸源污染的監管，確保有效防控陸源污染對海洋環境的不利影響。2024年10月，生態環境部印發《人海排污口監督管理辦法（試行）》對入海排污口的定義、類型、分類管理原則及各監管環節要求予以明確，對陸源污染防治予以支持。此外，各級地方立法機關和地方政府也依照上述法律法規，結合本地實際情況，制定了適用于本區域的地方性法規和規章，進一步細化和完善了海洋環境陸源污染防治的法律體系。

中國的海洋環境保護立法，采取中央立法與地方立法相結合、上位法與下位法相協調的方式共同促進中國海洋環境的保護，但是隨著海洋經濟的開發，遇到的問題也將呈現多元化的趨勢。法律法規因其本身的滯后性必然會產生相應的問題，法律體系亟待完善，距離真正實現海洋強國戰略還需多代人的共同努力。

1.2海洋環境陸源污染防治執法現狀

2018年國務院機構改革，海警機構被劃分出去并被賦予海洋生態環境執法權，海警機構開展海洋生態環境保護活動中取得了顯著成效。2020年起，中國持續開展的“碧海”海洋生態環境專項執法行動，在推動海洋陸源污染治理，建設中國海洋生態文明方面發揮了重要的作用。如遼寧省出臺了《“碧海2020”海洋生態環境保護專項執法活動》文件，嚴厲打擊破壞海洋資源和生態環境違法行為，取得了巨大成功。同時，海洋新質生產力涵蓋了包括海洋科學的創新性，以及依托新一代信息技術的海洋高端裝備和戰略方案的研發應用等多個維度，這些新興技術和裝備在海洋環境陸源污染防治執法過程中發揮了重要作用。如山東省青島市膠州灣畔全方位、多維度地開展海洋生態環境監測，利用新興技術組成“七位一體”海洋生態環境監測網，打造天、海、陸一體化的海洋生態環境監測體系，為海洋生態環境保護工作奠定了扎實的數據基礎[6]又如廣東省利用智慧化研發新技術針對海洋污染情況提供應對方案，并依靠監測網絡優化技術、大數據分析等溯源技術，實現了“監測—預警—溯源”一體化，為有關部門治理海洋污染提供更加精確、詳細的數據，為海洋環境執法提供便利[7]

1.3海洋環境陸源污染防治司法現狀

在司法方面，2022年5月11日兩高頒布《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》，為海洋環境陸源污染防治提供了司法保障和重要的法律支持，通過海洋環境公益訴訟的方式，可以加強對違法排放行為的監督和制裁，保護海洋環境公共利益。如2023年12月，天津市人民檢察院第三分院因天津市某三家公司因非法傾倒疏浚物影響海底面積約為10萬 m² ，造成海洋生物資源損失 4500kg ，對其提起環境公益訴訟的案件中，天津海事法院依法判決企業承擔相應的賠償責任。除上述環境公益訴訟，中國積極施行行政公益訴訟制度，依法審理了一批因政府不作為導致環境污染，損害公共利益的行政公益訴訟案件。又如，2023年4月，在惠州市大亞灣經濟技術開發區令霞涌街道辦收到街道清理垃圾提醒函后仍未開展清理工作，因該街道辦未依法履行海洋環境保護職責，導致海島及周邊海域的生態環境遭到破壞而被提起行政訴訟的案件中，法院依法判決上述街道辦負有相關職責并承擔相應的法律責任，同時督促其加強海洋環境保護工作。

這些司法審判實踐不僅維護了法律的嚴肅性和權威性，也為海洋環境陸源污染防治工作提供了有力的法律支持，但是在司法實踐中，仍存在諸多問題亟待解決。

2 中國海洋環境陸源污染防治法律問題分析

2.1 立法層面

法律法規急需更新，現有條例存在滯后性。隨著中國海洋生態文明建設的深入與發展海洋新質生產力的迫切需求，相關法律規范已逐漸顯現出與海洋新質生產力不相適應的態勢。一方面，隨著中國海洋強國的建設，海洋資源的開發，陸源污染物的種類不斷增加；另一方面，中國積極發展海洋新質生產力以科技創新促進海洋生態環境的治理，環境監測、污染治理以及生態修復等領域的科學技術隨之不斷進步，為更加精準高效地防治陸源污染提供了可能。而1990年頒布的《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》（以下簡稱《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》），作為中國首部專門針對陸源污染海洋環境的行政法規，至今已實施超過30年[8]，逐漸顯露出其局限性，難以充分滿足當前海洋環境保護的迫切需求。

2.2 執法層面

2018年，中國實施了國務院機構改革，中國海警局劃歸至中國人民武裝警察部隊旗下，承擔起海洋生態環境保護的執法職責。這一調整導致海洋生態環境保護的行政管理和監督體系發生了改變。《中華人民共和國海警法》第十條、第十二條規定，國家在沿海各行政區編設中國海警局海區分局和直屬局、省級海警局、市級海警局和海警工作站，并在職權范圍內對海洋傾倒廢棄物對海洋污染損害行為進行監督檢查、查處違法行為。《海洋環境保護法》第四條規定了生態環境主管部門具有對海洋陸源污染監督管理的職責。根據以上法律規定可知，關于中國陸源污染防治工作中，海警機構具有查處違法行為的職權，而國務院生態環境主管部門負責海洋傾倒廢棄物對海洋環境污染損害的監督、管理及環境保護工作，可知中國陸源污染防治中管理權和執法權屬分離態勢。這種“分離”在實際操作中，可能會導致各個機構之間的信息不暢通、協作機制不夠完善從而導致工作效率低下。因此，生態環境主管部門如何與海警機構高效銜接進行整體性、高效性、協調性的環境治理活動是一個重大挑戰。

行政處罰力度不夠。在中國，針對污染海洋環境行為的處罰力度較低[9]。《海洋環境保護法》雖然規定了造成海洋污染損害的責任者應當繳納罰款，但若責任者未按規定繳納罰款應當承擔什么樣的責任并沒有規定明確的強制措施。同時《海洋環境保護法》第九十三條規定、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》中第二十七條以及第三十條規定可知，相較于國外的陸源污染的罰款，中國海洋環境違法罰款金額確實相對較低，況且絕大多數因海洋污染造成的損害僅僅要求責任人繳納罰款即可免責，這種情況在一定程度上影響了海洋環境保護的效果。此外行政處罰的種類也大多限于罰款、責令停業、關閉等。除上述行政責任的不足外，有關海洋環境保護的民事責任與刑事責任也有所缺失，如刑法中對于環境犯罪設立了“污染環境罪”，但是針對海洋環境的保護并沒有設立具體的罪名。以上問題將會導致法律對潛在的違法者的威慢力大大減弱。違法者可能會認為即使違法，所付出的代價也相對較低，從而增加了他們違法的可能性。

2.3 司法層面

法院管轄權難以認定。關于海洋陸源污染的管轄問題，根據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國海事訴訟特別程序法》中的相關規定可知海洋污染案屬于專屬管轄并且享有海洋生態侵權案管轄權的法院并不唯一，分別為污染發生地、損害結果地及采取預防污染措施地所在法院。需要通過共同管轄等理論來確定最終的管轄法院[10]。而在司法實踐中，部分地方法院以陸源污染源來自陸地為由，就陸源污染是否適用專屬管轄以及若適用專屬管轄應當適用哪一種管轄標準提出爭議。由于海洋環境污染往往具有跨區域性、流動性的特點，很容易出現管轄競合、管轄爭議、各自受理等問題，從而導致司法資源浪費。

訴訟周期長。由于海洋環境污染防治案件涉及面廣、專業性強，需要投入大量的司法資源進行審理和調查取證。尤為重要的是，在海洋環境污染案件中，污染時間、污染程度以及由此產生的危害結果等關鍵信息的確認，絕非僅憑司法機關的一般性調查取證所能完成的。這些關鍵信息的準確性和科學性，直接影響到案件的定性、量刑以及后續的賠償與修復工作。因此，必須依靠專業的機構進行協助，而這往往耗時較長，且需要經歷多個環節和程序的復核，導致案件處理周期較長[]

3中國海洋環境陸源污染防治法律問題完善路徑

3.1 立法層面

更新法律規范內容。《中華人民共和國防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》部分法規源于多年之前，已難以適應海洋高質量發展的需求，應當及時進行更新。一是擴大陸源污染物范圍界定。海洋新質生產力的發展推動了海洋經濟從傳統的資源依賴型向創新驅動型轉變，如發展海洋裝備制造業、海上風電產業、海洋醫藥產業等。在發展這些新興產業時可能會產生新型陸源污染物，如生態旅游業生態漁業養殖設施會產生微塑料；又如綠色產業中的新型材料或添加劑，他們多數具有長期危害性和隱蔽性，如PFOS類、PFOA類等全氟以及多氟化合物。這些新型污染物很有可能成為未來中國陸源污染防治的主要污染物。《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》應當將新型污染物納入陸源污染物的范圍，并且根據不同污染物的不同屬性制定相應的排放標準和監管措施。二是制定更加嚴格的排放標準規范。鑒于科技的飛速進步，污水凈化技術已取得了顯著突破。如深圳環水集團“深水智氮TMAOA”技術：該技術在污水深度脫氮除磷等方面取得重大突破，成功應用于濱河水質凈化廠提標擴建工程項目，出水水質優于設計標準，其中TN指標濃度平均低于 2mg/L ，部分時段實現了污水極限脫氮效果。原有的排放標準可能已經無法滿足海洋新質生產力發展的要求。因此，應當通過更為先進的監測技術和評估方法，結合最新的科研成果，制定更為科學、合理的排放標準，可以更有效地保護海洋環境，推動海洋新質生產力可持續發展。

3.2 執法層面

廣泛建立合作關系，構建跨部門的聯合機制，定期召開會議，分享研究成果、技術進展和治理經驗，共同制定相關政策和標準，同時利用大數據等相關技術，建立海洋環境數據庫，實現信息共享，為聯合執法提供數據支撐。海洋陸源污染管理具廣、綜、復特性，高效管理需設跨部門、高規格協調機構，可借鑒美國模式，如美國國家環境質量委員會（設于總統辦），成員含高學術造詣權威專家，既提供宏觀政策建議、制訂長期環境規劃，又協調部門間環境管理。中國可以構建以陸源污染防治主管部門為主導，多部門協同的平臺機制。

提高行政處罰力度。一是提高行政處罰中罰款的最高額度，相對于其他國家而言，中國的罰款金額較少，這很難對污染海洋的行為起到威懾的作用，尤其是對實力比較雄厚的企業。二是增加行政處罰的種類，《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》中規定的行政處罰多以罰款為主，最多也只是責令停業、關閉。這是遠遠不夠的，文章認為應當增加行政處罰的種類，如吊銷許可證、行政拘留等[12]。三是加強污染者的民事責任和刑事責任。如在刑法中增設有關環境污染的獨立罪名，強化污染者的法律責任，使其在實施污染行為時面臨更高的法律風險，從而減少污染海洋環境行為的實施。也可以借鑒美國的“環境連帶責任”，在環境案件中，涉及的經營者、生產者、所有者及運輸者可能需共同承擔連帶責任，責任方所需支付的費用不僅限于治理成本，還包括調查費、清理費及訴訟費等各項開支，超越了“污染者付費治理”的基本原則范疇[13]

3.3 司法層面

強化海事法院的專屬管轄。陸源污染區別于陸地上的其他污染，其要求法官在相關的領域有著扎實的海洋環境法知識儲備和大量的海洋環境司法經驗[14]，通過強化海事法院的專屬管轄權，可以減少管轄爭議和重復訴訟，進而提高司法效率。同時，法院的專業性和獨立性也能確保案件得到高質量的審理。同時建立各個法院之間的協調機制，當多個法院對同一個陸源污染案件均具備管轄權時，要及時協調確定一個法院進行審理，避免重復訴訟和司法資源的浪費。

提高司法能力。加強對海事法院法官等工作人員的培訓，提高專業素養和能力。在海洋污染案件的審理過程中，可以引入相關領域的專家作為輔助人員，為法官提供專業的意見和建議。建立多方參與的海洋環境司法協作機制[15]，即致力于構建一個司法機關、行政機關以及廣大公眾之間能夠相互協作、彼此促進的良性互動機制。具體而言，這一機制旨在充分發揮行政機關在調查取證、組織協調以及資源整合等方面的獨特行政優勢，通過委托具備專業資質和獨立性的第三方機構進行科學、客觀的評估工作，來進一步增強司法決策的科學性和公信力。同時，積極拓寬公眾參與司法的渠道，鼓勵并接收公眾提供的各類案件線索、意見建議及監督反饋，以此作為司法實踐的重要參考，確保司法活動更加貼近民情、順應民意。在此基礎上，還需不斷探索和完善多元化的糾紛解決機制，例如，促進人民調解、行政調解與司法調解之間的有效聯動，構建一個優勢互補、協同高效的良好格局。通過這些舉措，不僅能夠促進司法資源的優化配置和高效利用，還能有效提升司法公正性和效率，增強人民群眾對司法工作的滿意度和信任感，共同推動法治

社會建設的穩步前行。

3.4推動科技創新與法律融合

海洋新質生產力的發展推動了海洋陸源污染監測、預警及治理上的創新。如通過大數據、物聯網等信息技術高效共享各地方以及各企業的污染排放、資源利用等關鍵信息，為有關部門制定科學的陸源污染防治策略提供有力的支持；通過先進的傳感器和遙感技術，實時監測海洋污染的變化，及時發現并處理陸源污染問題。海洋新質生產力的發展離不開科技創新的支撐，而科技創新又需要法律制度的保障。中國應積極推動科技創新與法律制度的深度融合，為海洋陸源污染防治提供強有力的技術支撐和法律保障。

一方面，可以通過制定相關評估機制和推廣機制，鼓勵和支持科技創新在海洋陸源污染防治中的應用并對成熟有效的技術進行宣傳推廣；另一方面，在科技成果保護方面，中國可以完善知識產權法律體系，加強對科技創新成果的專利保護，防止技術泄露和侵權行為的發生，還可以設立科技成果保護基金，對具有重大價值的科技成果給予支持，鼓勵其轉化與應用[16]

中國應積極構建科技創新與法律制度協同推進的海洋陸源污染防治體系，通過法律制度的完善為科技創新提供強有力的制度保障，同時依托科技創新的力量不斷提升海洋環境保護的法律實施效果與治理效能，為實現海洋經濟的綠色發展與生態環境的良性循環奠定堅實基礎，推動海洋新質生產力的可持續發展。

4結語

在海洋生態文明建設的大背景下，保障海洋新質生產力的持續賦能，離不開對陸源污染防治法律問題的深入探索與完善。分析顯示，出現有法律框架在面對新型污染挑戰時的局限性。因此，完善陸源污染防治的法律路徑，不僅是保護海洋生態環境的必要舉措，更是推動海洋經濟高質量發展的關鍵所在。未來，中國應持續推動法律創新，強化科技支撐，構建更加科學、高效、靈活的防治體系，為海洋新質生產力的持續賦能提供堅實的法律保障。

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Research on the legal issues of land-based pollution prevention and control from the perspective of marine new quality productivity

LI Xiaoyu， JIANG Yipeng （School ofMarineLawandHumanities，Dalian Ocean University，Dalian16o23，Liaoning China）

Abstract：Promoting the development of new marine productivity is crucial to promoting the high-quality development of the marine economy and accelerating the construction of a maritime power，and a good marine ecological environment is the foundation for the sustainable development of new marine productivity.However，the current problem of marine pollution is becoming more and more serious，which has become a key factor hindering the continuous vitality of the marine economy with newquality productivity.Among them，land-based polution has become the biggest threat to the marine environment.This study focuses on the legal framework of land-based polution preventionand control in China's marine environment，including legislation，law enforcementand judicial practice，aiming to identify existing legal problems and propose solutions to support the prevention and control of land-based polution in China's marine environment by legal means，so as to provide legal guarante for the continuous enhancement of marine new productivity.

Keywords：marine environment； land-based pollution；new marine productivity； legal issue