漁業行政處罰異地管轄研究

中圖分類號：D922 文獻標志碼：A

漁業行政執法因其執法對象和違法行為的特殊性，對傳統屬地管轄模式提出挑戰。近年來，隨著長江十年禁漁和黃河等重點水域禁漁制度的實施，跨區域執法問題日益凸顯。據農業農村部2024年最新數據顯示，2023年全國漁政執法機構共查處跨省違法捕撈案件1.2萬余起，同比增長 23% ，其中涉及管轄權爭議的案件占比達 41% 。特別是長江流域，2023年查獲的“三無”船舶中，跨省流竄作案比例高達 68% 。執法的特殊性體現在：一方面，違法漁船利用省際交界水域（如鄱陽湖贛皖交界、洞庭湖湘鄂邊界)的監管盲區流動作業；另一方面，新型違法手段如“無人機探魚”“深水網具”等電子化作案方式，使得違法行為實施地與危害結果地分離現象更加突出。為應對這一挑戰，2023年新修訂的《漁業行政處罰程序規定》強化了異地管轄條款，長三角等地區也試點建立了“執法證據互認”等協作機制。但2024年上半年監測顯示，仍有約 35% 的跨省案件因取證標準不統一、執行協作不暢等問題未能及時辦結，反映出當前異地管轄制度在適應漁業執法特殊性方面仍存在完善空間。

1漁業行政處罰異地管轄基礎理論

1.1漁業行政處罰異地管轄的概念

漁業行政處罰異地管轄，是指漁政執法機關對發生在本行政區域以外的漁業違法行為進行調查、取證并作出行政處罰的管轄模式。關于違法行為發生地的地域管轄，原則上涵蓋行為人實施違法行為的全過程，既包括違法行為實施地，也包括違法結果發生地[1]。這種管轄方式突破了傳統的以違法行為發生地為主要依據的屬地管轄原則，旨在解決漁業生產活動跨區域特性所帶來的執法難題。與一般管轄相比，漁業行政處罰異地管轄具有明顯的特殊性。一般管轄通常遵循屬地管轄原則，即由違法行為發生地的行政機關管轄，這是基于便于調查取證、及時處理案件以及符合行政效率原則等考慮。

1.2漁業行政處罰異地管轄的特點

漁業生產活動的流動性是其顯著特點之一，這也使得漁業行政處罰具有明顯的流動性特點。在海洋漁業中，漁船的作業范圍廣泛，可能在不同海域之間頻繁移動。例如，一艘大型拖網漁船在一個航次中可能跨越多個省份的管轄海域進行捕撈作業，甚至進入公海區域。這種流動性導致漁業違法行為的發生地點難以固定，執法部門在查處違法行為時，需要面臨跨區域追蹤和調查的挑戰。在淡水漁業方面，一些大型河流、湖泊等水域的漁業生產活動也具有流動性，如長江流域的漁業生產，漁船可能在不同市縣的河段進行作業，一旦發生違法捕撈行為，涉及的地域范圍較廣，給行政處罰的實施帶來困難[2]

漁業生產具有明顯的季節性，不同季節適合捕撈的魚類品種和數量不同，漁業資源的生長和繁殖規律也決定了在某些季節需要對漁業生產進行限制，以保護漁業資源。這種季節性特點使得漁業行政處罰也呈現出季節性特征。在禁漁期內，漁業執法部門會加大執法力度，嚴厲打擊非法捕撈行為，此時漁業行政處罰的案件數量相對較多；而在非禁漁期，雖然漁業生產活動相對活躍，但執法部門仍需對其他漁業違法行為進行監管和處罰。在春季魚類繁殖季節，一些漁民可能為了獲取高額利潤，使用禁用漁具進行捕撈，執法部門一旦發現，會及時進行處罰，以保護漁業資源的可持續利用。

漁業生產活動涉及海洋、河流、湖泊等復雜的水域環境，不同水域的漁業資源種類、生態環境以及漁業生產方式都存在差異。這就導致漁業行政處罰需要考慮到不同水域的特點，采取不同的執法方式和處罰標準。在海洋漁業中，由于海域面積廣闊，執法難度較大，需要借助先進的監測技術和執法裝備，如衛星遙感、無人機監測等，來發現和追蹤漁業違法行為。而在內陸淡水漁業中，由于水域相對狹窄，漁業生產方式相對多樣，執法部門需要更加注重與當地漁民的溝通和協調，了解當地的漁業生產習慣和特點，以便更好地實施行政處罰。在一些湖泊地區，漁業生產以小型漁船和定置網作業為主，執法部門在處罰相關違法行為時，需要考慮到這些作業方式的特點，制定合理的處罰措施。

漁業行政處罰的專業性體現在多個方面。首先，漁業法律法規具有較強的專業性，涉及漁業資源保護、漁業生產管理、水產品質量安全等多個領域的專業知識。執法人員需要熟悉這些法律法規，準確理解和運用相關條款，才能正確地實施行政處罰。其次，漁業生產活動本身具有專業性，執法人員需要了解漁業生產的技術、設備和操作規范，以便在查處違法行為時能夠準確判斷和認定。在判斷漁船是否使用禁用漁具時，執法人員需要了解各種漁具的特點和使用規范，才能做出準確的判斷。漁業資源的保護和管理需要專業的知識和技術，執法人員應當掌握漁業資源的分布、生長和繁殖規律，以便更好地制定和實施漁業行政處罰措施，保障漁業資源的可持續利用。

1.3漁業行政處罰異地管轄的法律法規依據

《中華人民共和國漁業法》是中國漁業領域的基本法律，其中雖未對漁業行政處罰異地管轄作出明確的專門規定，但在一些條款中為異地管轄提供了潛在的法律依據和指導原則。該法強調了對漁業資源的保護和管理，要求各級漁業行政主管部門依法履行職責，維護漁業生產秩序。在實際執法中，當遇到跨區域的漁業違法行為時，基于保護漁業資源和維護漁業生產秩序的目的，相關部門可以依據該法的宗旨，通過協商等方式確定異地管轄，以確保對違法行為的有效打擊。

《中華人民共和國行政處罰法》作為規范行政處罰的一般性法律，對行政處罰的管轄原則作出了規定。其第二十二條規定，行政處罰由違法行為發生地的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。這一規定為漁業行政處罰異地管轄提供了一定的法律空間。在漁業領域，由于漁業生產活動的特殊性，當法律法規有特別規定或基于實際執法需要時，可以突破違法行為發生地管轄的一般原則，實施異地管轄。同時，該法還規定了管轄權爭議的解決方式，當不同地區的漁業行政主管部門對管轄權發生爭議時，可以報請共同的上一級行政機關指定管轄，這也為漁業行政處罰異地管轄中可能出現的管轄權爭議提供了解決途徑。

為了貫徹落實《漁業法》和《行政處罰法》，農業農村部等相關部門制定了一系列配套規章和規范性文件，對漁業行政處罰的具體實施進行了細化規定。《漁業行政處罰規定》對各類漁業違法行為的處罰標準和程序進行了明確，在異地管轄的實施過程中，這些規定同樣適用于異地執法部門，確保了異地管轄的行政處罰在實體和程序上的合法性和規范性。

2漁業行政處罰異地管轄的現狀分析

2.1 跨區域聯合執法

跨區域聯合執法是漁業行政處罰異地管轄的重要實踐模式之一，在應對漁業生產活動的跨區域性和漁業違法行為的復雜性方面發揮著關鍵作用。不同地區的漁業執法機構通過建立協作機制，實現了信息共享、協同辦案，有效提升了執法效率和效果。

在信息共享方面，各地漁業執法機構借助現代信息技術，搭建了信息共享平臺。通過該平臺，執法機構可以實時交流漁業生產動態、漁船信息、違法線索等。一些沿海省份建立了省級漁業執法信息共享平臺，將本省各市縣的漁業執法數據進行整合，實現了全省范圍內漁業執法信息的互聯互通。當某一地區的執法機構發現一艘漁船存在違法嫌疑時，可以通過平臺迅速查詢該漁船在其他地區的作業記錄和相關信息，為進一步調查提供依據。在海洋伏季休漁期間，各地執法機構通過信息共享平臺，及時通報休漁漁船的動態，包括漁船的停靠位置、離港時間等，確保對休漁漁船的有效監管。

協同辦案是跨區域聯合執法的核心環節。在實際操作中，當發生跨區域的漁業違法案件時，涉及的各地區漁業執法機構會迅速組成聯合執法小組，共同開展調查和處理工作。在查處一起跨區域的非法捕撈案件中，案件涉及多個市縣的水域，相關市縣的漁業執法機構聯合行動。在調查過程中，各執法機構根據自身優勢進行分工，有的負責現場勘查和證據收集，有的負責對涉案人員的詢問和調查，有的負責與其他相關部門的協調溝通。通過協同辦案，各執法機構能夠充分發揮各自的專業能力和資源優勢，形成強大的執法合力，確保案件得到及時、準確的處理。

為了確保跨區域聯合執法的順利開展，各地還建立了定期的溝通協調機制。相關地區的漁業執法機構會定期召開聯席會議，就聯合執法中遇到的問題進行交流和討論，共同制定解決方案。一些地區還制定了聯合執法應急預案，明確在緊急情況下各執法機構的職責和行動流程，確保在面對突發的漁業違法事件時能夠迅速響應，有效應對。在實際工作中，跨區域聯合執法模式取得了顯著成效，有效打擊了跨區域的漁業違法行為，維護了漁業生產秩序和漁業資源的可持續利用。

2.2 委托執法

委托執法是漁業行政處罰異地管轄的另一種重要實踐模式，它在明確委托權限、規范操作流程的基礎上，為解決漁業行政處罰異地管轄問題提供了一種有效的途徑。

在漁業行政處罰異地管轄中，委托執法通常是指上級漁業行政主管部門或具有管轄權的漁業行政主管部門，將其部分漁業行政處罰權委托給其他地區的漁業行政主管部門或相關組織行使。委托執法的操作方式有著嚴格的規范。委托方和受托方需要簽訂詳細的行政執法委托書，明確委托執法的范圍、權限、期限以及雙方的責任和義務。在委托執法范圍方面，會明確規定受托方可以在哪些區域內行使委托的行政處罰權；在委托權限方面，會具體列舉受托方可以實施的行政處罰種類和措施，如罰款、沒收違法所得、吊銷許可證等；委托期限則明確了委托執法的有效時間，避免權力的濫用和無限期行使。

受托方在行使委托執法權時，必須以委托方的名義進行，嚴格按照委托書中規定的權限和程序實施行政處罰。同時，受托方要接受委托方的指導和監督，定期向委托方報告執法情況。委托方則要對受托方的執法行為進行檢查和評估，確保執法的合法性和公正性。

委托執法的適用范圍主要集中在一些專業性較強、執法難度較大或者需要特定資源和技術支持的漁業行政處罰領域。在涉及海洋資源勘探開發、海底電纜管道保護等復雜的漁業違法行為時，由于需要專業的技術和設備進行調查和取證，一些地區的漁業執法機構可能不具備相應的能力，此時就可以通過委托執法的方式，將案件委托給具有專業能力的地區或組織進行處理。

3漁業行政處罰異地管轄存在的問題

3.1法律依據分散，管轄標準不統一

中國漁業行政處罰異地管轄的法律體系呈現出明顯的碎片化特征，各層級法律法規之間缺乏有效銜接，導致執法實踐中管轄權認定混亂，法治建設不夠完善，無法滿足當前漁業發展需求[3]。從法律位階來看，《行政處罰法》（2021年修訂)第25條雖然原則性地規定了“違法行為發生地”行政機關的管轄權，并賦予上級行政機關指定管轄的權力，但這一規定過于籠統，難以應對漁業執法中復雜的跨區域情形。而作為特別法的《漁業法》及其實施細則，雖然對漁業違法行為作出了具體規定，卻未能與時俱進地建立與行政處罰法相配套的管轄規則體系，導致法律適用上的斷層。

更為突出的是，不同地區的地方性法規和規章在管轄標準上存在明顯差異。例如，《江蘇省漁業管理條例》第35條明確規定，只有在本省登記的漁船才能由本省漁政部門實施處罰，這一規定實際上排除了對外省籍漁船的管轄權。而相鄰的浙江省則采取“行為發生地”原則，只要違法行為發生在浙江水域，不論漁船注冊地均可管轄。這種立法上的不協調，在長江口、太湖等省際交界水域造成了嚴重的執法沖突。據統計，2023年長三角地區漁政部門受理的跨省案件中，有近 30% 因管轄標準不統一而引發爭議，平均處理周期長達45天，遠超一般案件的辦理時限。

此外，針對長江、黃河等流域性水域的跨區域違法案件，現行法律體系存在明顯的規范空白。雖然《長江保護法》第78條提出了建立協同執法機制的要求，但缺乏具體的程序規定和操作細則。在實踐中，流域管理機構與地方漁政部門之間的權限劃分模糊，常常出現多頭執法或執法真空的現象。2024年農業農村部的一項調研顯示，在長江干流查處的非法捕撈案件中，有近四成存在兩個以上執法主體主張管轄權的情況，這不僅造成執法資源的浪費，也嚴重影響了執法權威和公信力。這種立法層面的缺陷，已經成為制約漁業行政處罰異地管轄制度健康發展的首要障礙[4]

3.2 取證執行難，跨區域協作機制缺失

漁業違法行為的特殊性質給異地執法帶來了前所未有的挑戰，其中最突出的就是取證困難問題。由于現代漁業違法行為日益呈現智能化、隱蔽化特征，電子證據在案件查處中的比重已超過75% 。例如，對于漁船北斗導航系統記錄的軌跡數據，沿海省份與內陸省份的采信規則存在差異（見表1)。

處罰決定的異地執行問題同樣嚴峻。由于漁業行政處罰往往涉及漁船、漁具等特殊標的物的處置，執行過程面臨諸多實際困難。數據顯示，2024年全國漁業行政處罰案件中，跨省案件的執行到位率僅為 59.1% ，遠低于同地區案件的 89.5% 。執行難的主要原因包括：一是被執行財產所在地的協助執行機制不健全，部分地區的漁政部門對協助外省執行持消極態度；二是當事人利用地域壁壘逃避執行，如將漁船轉籍、轉移漁獲物等；三是缺乏有效的財產查控手段，特別是對于流動中的漁船難以實施有效控制。

表1沿海與內陸省份對北斗軌跡數據的采信規則

Tab.1The rules for accepting Beidou trajectory data in coastal and inland provinces

跨區域協作機制的缺失進一步加劇了執法困境。雖然近年來部分地區嘗試建立聯合執法機制，如長三角地區的“執法證據互認”制度，但從全國范圍來看，這些嘗試仍停留在試點階段，缺乏制度化的保障。當前最突出的問題包括：一是信息共享平臺建設滯后，各省漁政執法數據尚未實現互聯互通；二是聯合辦案程序不規范，跨省案件常常因為管轄爭議而延誤最佳查處時機;三是執法資源配置不合理，經濟發達地區的執法能力明顯優于欠發達地區，導致執法力度不均衡。這些問題的存在，使得漁業行政執法的整體效能大打折扣，難以有效遏制日益猖獗的跨區域漁業違法行為。

3.3當事人權利救濟困難，執法公正性受質疑

異地管轄制度在提升執法效率的同時，也對當事人的程序性權利保障提出了新的挑戰。行政處罰的核心程序要求，如告知、聽證等，在跨區域執法背景下面臨實施困境。以文書送達為例，雖然《行政處罰法》規定了電子送達方式，但在漁業執法實踐中，許多漁民尤其是年長漁民對電子設備的操作能力有限。2023年沿海某省的一項調查顯示，超過40% 的漁業從業人員表示從未使用過電子政務平臺，這導致電子送達的實際效果大打折扣。

處罰標準的地域差異問題同樣不容忽視。由于各地經濟發展水平、漁業資源狀況不同，對同類違法行為的處罰尺度存在明顯差別。例如，對使用禁用漁具的處罰，東部沿海省份平均罰款金額達到

5萬元，而西部某些省份則多在1萬元左右。這種差異在跨區域案件中表現得尤為突出。2024年洞庭湖區域一起跨省電魚案中，湖南方面擬處罰款3萬元并沒收漁船，而湖北方面則僅處罰款8000元，最終該案因管轄爭議引發輿論廣泛關注。這種“同案不同罰”的現象，不僅損害了執法公正性，也削弱了法律應有的威慢作用。

當事人的權利救濟渠道同樣面臨挑戰。根據現行法律規定，對行政處罰不服的，應當向行政處罰機關所在地的復議機關或法院提起救濟。這對于異地處罰的當事人而言，意味著要承擔額外的差旅、住宿等維權成本。數據顯示，2023年漁業行政處罰案件的行政復議率僅為 2.3% ，遠低于平均水平，其中跨省案件的復議率更低至 0.8% 。這種低復議率反映了當事人維權面臨的現實障礙。更值得關注的是，不同地區司法機關對同類案件的裁判標準也存在差異，這進一步增加了維權結果的不確定性。程序保障方面的這些缺陷，不僅影響了個案正義的實現，也在一定程度上動搖了公眾對執法公正性的信任。

4漁業行政處罰異地管轄存在問題的解決對策

4.1完善立法體系，構建統一的管轄標準

針對當前漁業行政處罰異地管轄法律依據分散、標準不統一的問題，應當從立法層面進行系統性重構。首先，建議在《漁業法》修訂中增設“跨區域管轄”專章，明確界定“違法行為發生地”的具體含義，將其細化為行為實施地、危害結果地和船舶注冊地三類，并建立層級適用規則。可借鑒《長江保護法》的流域管理理念，規定對于跨省案件，由違法行為主要發生地或危害結果嚴重地管轄，必要時由農業農村部指定管轄。其次，應當啟動全國性漁業執法規范的清理工作，重點解決地方性法規與上位法的沖突問題。例如，對《江蘇省漁業管理條例》中限制外省籍漁船管轄權的條款，應當通過備案審查機制予以修正，確保執法依據的統一性。

在操作層面，建議由國務院法制辦牽頭，聯合農業農村部、最高人民法院等部門制定《漁業行政處罰異地管轄實施辦法》，對以下關鍵問題作出明確規定：一是建立“首查負責制”，最先發現違法行為的執法單位應當立即固定證據，并在24小時內通報相關地區執法部門；二是完善指定管轄程序，明確跨省案件報請農業農村部指定的具體時限和流程；三是統一證據認定標準，特別是對漁船軌跡數據、電子監控記錄等新型證據的取證規范和證明效力作出詳細規定。此外，應當建立流域管轄特別規則，在長江、黃河等重點水域推行“執法一體化”模式，賦予流域管理機構對跨省案件的直接管轄權，避免地方保護主義干擾。

4.2健全協作機制，破解取證執行難題

解決漁業異地執法中的取證難、執行難問題，關鍵在于建立執法共管協作機制。伏休管控方面，要求落實船籍港休漁制度，伏休期間跨省異地休漁漁船較多的省份可派工作組進行駐點監管，加強對跨省異地休漁漁船的管理[5]。信息互通方面，各省級漁政執法機構應互通信息，在查辦省外漁船違法違規案件時，要及時進行違規漁船信息核查并反饋情況。聯查聯動方面，遇到重大疑難漁業違法案件時，可在農業農村部漁業漁政管理局和漁政保障中心統一協調下聯合查辦，在管轄海域執法檢查中，要相互協助攔截處置逃逸的涉嫌違法違規漁船等。

在取證環節，建議推行“執法證據包”制度。由農業農村部制定《漁業行政執法電子證據取證規范》，明確七類核心證據的取證標準：包括漁船定位數據、漁具照片、漁獲物稱重記錄、現場執法視頻、證人證言、船舶證書復印件、違法行為認定書。對于跨省案件，建立“主取證地 + 協查地”的工作模式，主取證地負責證據收集的合法性，協查地負責證據真實性的輔助確認。

在執行層面，應當建立三項關鍵機制：一是財產查控聯動機制，實現漁船、銀行賬戶等涉案財產的跨省凍結；二是失信聯合懲戒機制，將嚴重違法的漁業從業者納入全國信用信息共享平臺，限制其跨省作業資格；三是執行經費保障機制，設立跨省執法專項基金，用于支付必要的差旅、鑒定等費用。特別需要建立“執行地為主、作出地配合”的工作原則，改變當前執行責任不清的狀況。

4.3完善程序保障，維護執法公正性

保障當事人在異地管轄案件中的程序權利，需要構建全方位的權利保障體系。首先，應當優化跨區域送達機制。在保留傳統送達方式的基礎上，推行“確認式電子送達”，即通過漁業從業人員專用APP進行文書推送，當事人需在閱讀后電子簽收。對于偏遠地區漁民，建立“執法聯絡員”制度，由當地漁業合作社或村民委員會負責文書的轉交和確認。同時，延長異地案件的陳述申辯期，從現行的3個工作日延長至7個工作日，確保當事人有充分時間準備材料。

其次，制定行使漁業行政處罰自由裁量權的具體實施辦法和指導標準，建立全國統一的處罰裁量基準[6。由農業農村部制定《漁業行政處罰裁量權實施指引》，按照違法類型、危害程度、地域特點三個維度，細化處罰標準。特別是對禁漁期捕撈、使用禁用漁具等常見違法行為，應當制定跨區域統一的“處罰計算公式”，將船舶功率、漁獲物數量、違法次數等作為量化指標，最大限度減少地域差異。

在權利救濟方面，應當進行三項改革：一是拓寬復議管轄選擇，允許當事人選擇向違法行為發生地或處罰機關所在地的政府申請行政復議；二是建立跨區域法律援助機制，由省級財政設立專項基金，為經濟困難的漁民提供異地維權所需的律師費、差旅費補助;三是推行“典型案例指導制度”，由最高人民法院定期發布跨省漁業處罰典型案例，統一司法裁判標準。

參考文獻：

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[5]中華人民共和國農業農村部.“中國漁政亮劍2024”系列專項執法行動方案[EB/OL].（2024-03-19)[2025-04-23].https://www.moa.gov.cn/govpublic/YYJ/202403/t20240322_6452110. htm.

[6]王志明.漁業行政自由裁量權的法律思考［J].中國水產，2011(1) :33-34.

Research on the jurisdiction of administrative penalties for fisheries in different locations

FENG Yajing (DalianOceanUniversity，Dalian16o23，LiaoningChina)

Abstract:With the implementation of the ten-year fishing ban system in the Yangtze River，crossregional law enforcement issues in the fishing industry have become prominent.The jurisdiction offishery administrative penalties in different regions arises due to the mobility，seasonality，complexity，and professionalism offishery production activities.At present，the system has problems such as scatered legal basis，inconsistent jurisdictional standards， diffculties in evidence collection and enforcement，lack of cross regional cooperation mechanisms，diffculties in remedies for parties‘rights，anddoubtsaboutthefairnessof lawenforcement.Atthelegal level，there is insufficient connectionbetween regulations at allevels，significant diffrences in local jurisdiction standards，and gaps in norms for watershed water bodies；In law enforcement practice，there are inconsistent standards for electronic evidence，low implementation rates of penalties，and imperfect cooperation mechanisms；In terms of procedural safeguards，it is dificult todeliver documents，there aresignificant regional diffrences in punishment standards，and channels forrightsreliefare notsmooh.Tothisend，itisnecessrytoimprovethe legislativesystem，clarify jurisdictional standards，establish cross regional cooperation mechanisms，solve dificulties in evidence collectionand enforcement，and improve procedural safeguards to maintain law enforcement fairness，in order to adapt to the special nature of fisheries law enforcement and ensure the sustainable development of fisheries resources.

Keywords:administrative penalties for fisheries；remote jurisdiction；crossregional law enforcement;；legal basis; programassurance