我國國有企業(yè)改革向市場經(jīng)濟(jì)過渡的攻堅戰(zhàn)

在從計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，國有企業(yè)的地位可謂舉足輕重。近年來，國有企業(yè)本身的改革和發(fā)展成為中國改革的中心問題，一方面，它作為傳統(tǒng)體制的一個“契約聯(lián)結(jié)點(diǎn)”(ContractNexus)，集結(jié)了各式各樣的矛盾；另一方面，它又作為過渡經(jīng)濟(jì)的一個穩(wěn)定力量保證著改革的有序進(jìn)行。

從外圍到攻堅

我國的改革走了一條由易到難、從外圍向中心有序推進(jìn)的道路。這條道路不同于蘇東，因而也是一條有中國特色的社會主義改革道路。

首先，我國改革是以政治穩(wěn)定為前提的，因而有可能有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地推進(jìn)。正如鄧小平同志指出的，“穩(wěn)定壓倒一切”。從經(jīng)濟(jì)上說，穩(wěn)定意味著預(yù)期的穩(wěn)定，在此基礎(chǔ)上才可能作出目光長遠(yuǎn)的決策。然而，蘇東國家在經(jīng)濟(jì)改革未取得重大成就的時候首先推行了政治改革。其結(jié)果是黨派林立，各自政綱不一，并且多有變化，迫使政府不斷改變改革綱領(lǐng)，而任何一個完整、系統(tǒng)的方案都難以貫徹始終。以葉利欽第一年當(dāng)政時的俄羅斯為例，該年俄羅斯實(shí)施過十幾個改革方案，名符其實(shí)成了西方國家的實(shí)驗田。

其次，在經(jīng)濟(jì)改革次序上，中國先放松營制，培育非國有經(jīng)濟(jì)的成長，而后逐步逼近傳統(tǒng)體制的核心。在這種策略安排下，農(nóng)村改革首先獲得成功。隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，城市私人企業(yè)、三資企業(yè)迅速發(fā)展，有力地推動了中國的高速發(fā)展。不僅如此，它們還作為天然的市場主體對既有的傳統(tǒng)體制帶來沖擊，迫使國有經(jīng)濟(jì)作出調(diào)整。在此期間，國有經(jīng)濟(jì)部門盡管也進(jìn)行了各種改革嘗試，但大都以不破壞其生產(chǎn)供應(yīng)能力為前提。因為國有部門仍占據(jù)大部分經(jīng)濟(jì)資源，一旦其供應(yīng)發(fā)生問題，勢必導(dǎo)致整個經(jīng)濟(jì)的衰退。更何況，在市場發(fā)育的初期，借助與行政主管部門的特殊關(guān)系，國有經(jīng)濟(jì)在競爭中確實(shí)還存在很多優(yōu)勢。與此不同，蘇東國家大抵沿著“穩(wěn)定化、自由化、私有化”的道路前進(jìn)，試圖在緊縮的宏觀經(jīng)濟(jì)政策配合下，迅速完成國有經(jīng)濟(jì)的私有化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的自由化。然而，在缺乏有力的民間部門支持的情況下，私有化只能走認(rèn)股權(quán)的道路，而缺乏市場意識的國民很快出售其認(rèn)股權(quán)，結(jié)果認(rèn)股權(quán)迅速集中在少數(shù)寡頭手中，私有化和自由化的過程反成了一個掠奪大眾的過程。

但是，我國改革的外圍推進(jìn)戰(zhàn)略終究有其極限。一則市場的擴(kuò)展使國有企業(yè)與行政部門的密切關(guān)系不復(fù)成為競爭優(yōu)勢，反成為發(fā)展的障礙；二則國有企業(yè)占據(jù)大部分經(jīng)濟(jì)資源而不能有效利用，非國有經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)展碰到了一個資源利用邊界；三則國有企業(yè)的虧損已經(jīng)使信用關(guān)系和金融體系受到威脅，穩(wěn)定政策面臨挑戰(zhàn)。在此背景下，改革的中心應(yīng)由體制外圍轉(zhuǎn)入體制的核心，直接指向改革的最重大的領(lǐng)域———國有經(jīng)濟(jì)部門。這意味著國有企業(yè)與非國有經(jīng)濟(jì)的位置有互換之勢，以前國有企業(yè)起著穩(wěn)定基本供應(yīng)、支持非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用，如今，非國有經(jīng)濟(jì)將支持國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌，成為穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的重要力量。鑒于非國有部門的產(chǎn)值已占到GNP的2/3，這種支持作用是可能的。當(dāng)然，這對非國有經(jīng)濟(jì)部門也是一個機(jī)會，即吸收國有企業(yè)積累的經(jīng)驗和釋放的資源。鑒于國有經(jīng)濟(jì)匯集了傳統(tǒng)體制錯綜復(fù)雜的各種矛盾，這種改組國有經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的改革時期被稱為“攻堅階段”。由此，此座傳統(tǒng)體制的堡壘一旦攻破，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架就樹立起來了。

目前國有企業(yè)的改革和發(fā)展已走到過渡經(jīng)濟(jì)的前臺。與此相呼應(yīng)，政府作出了國企“三年扭虧”的承諾。但是，一年多的實(shí)踐表明，“三年扭虧”有“期望過高，要求過急”之嫌。據(jù)一份最近的研究報告指出，“國有企業(yè)的管理和效益并沒有像原來預(yù)想的那樣得到改進(jìn)，相反近年來企業(yè)經(jīng)營效益發(fā)生了大面積滑坡，惡化的趨勢至今沒有緩解。1998年連續(xù)發(fā)生震動海內(nèi)外的大型國有企業(yè)破產(chǎn)事件。1999年國務(wù)院派出的稽察特派員對第一批22家大型國有公司的審計結(jié)果表明，這些企業(yè)都有較大的財務(wù)問題，有的甚至觸犯了刑律”。這種不利的局面如何才能改變呢?

戰(zhàn)略性改組和有效的公司治理結(jié)構(gòu)

在以往的改革實(shí)踐中，國有企業(yè)改革是在國有制不變的前提下進(jìn)行的。之所以堅持這一前提，是因為傳統(tǒng)觀念視國有制為社會主義公有制經(jīng)濟(jì)的最高體現(xiàn)，改變國有制無異于改變企業(yè)的社會主義性質(zhì)。十五大突破了這一陳舊觀念，指出社會主義的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)效率和共同富裕。不同類型的企業(yè)只是作為實(shí)現(xiàn)共同富裕的工具而存在。當(dāng)企業(yè)不能很好地服務(wù)于共同富裕的目標(biāo)時，它也就失去了在經(jīng)濟(jì)中存在的合理性。

依照這種對社會主義內(nèi)涵的革命性理解，可以清楚地看到國有企業(yè)的長處和短處。其長處是可以提供私營企業(yè)不能或者不愿提供的物品，其短處則在于在一般性競爭行業(yè)不具有非國有經(jīng)濟(jì)成份那樣的市場競爭力。因此，明智的國企改革方案不應(yīng)在國有制的范圍內(nèi)打轉(zhuǎn)，而應(yīng)漸次退出一般性競爭性行業(yè)，加強(qiáng)生產(chǎn)公共物品的國有企業(yè)實(shí)力。也就是說，國企改革的最終目標(biāo)是集中力量在非競爭性行業(yè)發(fā)展，競爭性行業(yè)只保留有限的國有企業(yè)。

國有企業(yè)的退出需遵循有償有序的原則。所謂有償，指國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓要獲得盡可能大的市場價值。顯然，一下子全面退出是與有償原則不一致的。因為如此龐大的國有資產(chǎn)一下子進(jìn)入資本市場，很難獲得較高的市場價格。所謂有序，是指應(yīng)有合理的規(guī)則約束國有資產(chǎn)退出競爭性行業(yè)的次序。有序原則要求有高效的專門組織負(fù)責(zé)此事，以簡化工作程序，使有意購買國有資產(chǎn)的投資者交易便利為好。

要使國有企業(yè)退出的同時獲得盡可能高的市場價值，需要做的工作比較復(fù)雜。有兩點(diǎn)尤其值得注意：首先，應(yīng)建立一個鼓勵民間投資的環(huán)境。當(dāng)民間投資者將手中的金融資產(chǎn)置換為實(shí)物資產(chǎn)時，由于實(shí)物資產(chǎn)的專用性很強(qiáng)，極易受到各種勢力，尤其是政府勢力，敲竹杠行為的干擾。比如借口安全設(shè)施不合標(biāo)準(zhǔn)，或者衛(wèi)生檢疫不達(dá)標(biāo)(對于一個非食品企業(yè))等等，妨礙企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在此條件下，企業(yè)不得不出面應(yīng)付。如果類似事件層出不窮，很難想象民間投資者愿意購買國家現(xiàn)在持有的實(shí)物資產(chǎn)。因此，各地政府信守承諾，不干擾企業(yè)經(jīng)營行為是國有企業(yè)退出競爭性行業(yè)首先要做的。好在1998年的國企改革脫鉤工作已大體完成，這對民營企業(yè)是一大鼓勵。近來《獨(dú)資企業(yè)法》也呼之欲出，可以起到保護(hù)民間投資者的作用。當(dāng)然，為達(dá)到這一目標(biāo)，仍有很多工作要做。其次，國有企業(yè)退出應(yīng)盡可能多地咨詢專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，如并購咨詢公司等等。因為國有企業(yè)退出的一大原因就是政府不適于從事一般的商業(yè)性經(jīng)營，而國有股權(quán)的出售和轉(zhuǎn)讓恰恰是一個專業(yè)性強(qiáng)的商業(yè)行為，雖然成立專門的政府股權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)構(gòu)可以有效地組織國有資本的退出，但具體的交易在有多層次的機(jī)構(gòu)介入的情況下有望獲得更好的回報率。

在有償、有序地進(jìn)行國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性改組的同時，國企改革還應(yīng)著重改善已有的未出售企業(yè)的管理和制度，盡可能提高其經(jīng)營效率。這同樣面臨重重障礙，尤其是處理所有者缺位問題、新老三會的關(guān)系問題以及進(jìn)一步規(guī)范政府行為問題。對于這些復(fù)雜的問題，只有以是否有利于形成有效的公司治理結(jié)構(gòu)為準(zhǔn)則來應(yīng)對。

首先，多年的放權(quán)讓利改革給國有企業(yè)造成一種所有者缺位的局面，更嚴(yán)重的是，《中國人民共和國工業(yè)企業(yè)法》已將放權(quán)讓利作為準(zhǔn)則上升為法律。加上近年來的“授權(quán)經(jīng)營”作法，使得國有企業(yè)的董事會和監(jiān)事會形同虛設(shè)，企業(yè)或者存在嚴(yán)重的內(nèi)部人控制，或者仍受到政府的多方干預(yù)。所以，要著力于股權(quán)的多元化，使股東大會和董事會能夠有效地對企業(yè)管理層加以約束和監(jiān)管。國有股權(quán)應(yīng)有專門的經(jīng)營機(jī)構(gòu)持有，并參與企業(yè)的重大經(jīng)營決策，當(dāng)然，需要在《公司法》的框架上行使其權(quán)力。

其次，盡管國有企業(yè)與主管部門大體已脫鉤完畢，但企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人仍由組織人事部任免，基建投資由計劃部門審核批準(zhǔn)，技術(shù)改造項目由經(jīng)貿(mào)部門審批，分配方案由勞動和財政部門審核等等，這些原則上屬于企業(yè)經(jīng)營范圍的決策不宜再由這些政府機(jī)構(gòu)作出。至于對它們的監(jiān)管，大可由民間的中介機(jī)構(gòu)，如會計師事務(wù)所，律師事務(wù)所來完成，政府只對這些中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管即可，這樣，工作效率會大有提高。

第三，黨委、工會和職工代表大會不再對企業(yè)決策直接干預(yù)，三會的成員只能被選為公司董事或監(jiān)事后，以董事或監(jiān)事的身份對企業(yè)經(jīng)營的重大決策發(fā)表意見，其工作程序以《公司法》為準(zhǔn)繩。

鑒于國有企業(yè)的改革有賴于有效的公司治理結(jié)構(gòu)的形式，而有效的公司治理結(jié)構(gòu)又需要股權(quán)的進(jìn)一步多元化，這又面臨著一個民間投資者是否愿意認(rèn)購現(xiàn)有國有企業(yè)股權(quán)的問題。鑒于目前民營企業(yè)的實(shí)力總體上與國有企業(yè)有相當(dāng)差距，股權(quán)的多元化和國有企業(yè)在競爭性行業(yè)的退出還需要有鼓勵民間企業(yè)發(fā)展的融資機(jī)構(gòu)和融資工具。這需要銀行的進(jìn)一步商業(yè)化改革和新的金融品種的開發(fā)。

無論如何，在完成國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性重組和建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)兩大戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，國有企業(yè)的改革在5－10年的時間內(nèi)必可大見成效。國有企業(yè)專注于公共物品的供應(yīng)的局面也就可以形成了。

操作性問題

確定了國有企業(yè)改革與發(fā)展的前景后，仍有些重要的操作性問題需要解決。至為迫切的問題有如下幾條：1.新的機(jī)構(gòu)設(shè)立問題。國有經(jīng)濟(jì)的有償、有序退出需要專門的機(jī)構(gòu)來組織，而國有企業(yè)股權(quán)的多元化仍需有專門的機(jī)構(gòu)代表國有股權(quán)處理企業(yè)問題，這兩個機(jī)構(gòu)是否合二為一?因為國有股權(quán)的代表者應(yīng)能夠自由處置其轉(zhuǎn)讓問題，這樣，兩個機(jī)構(gòu)合二為一似乎合理；但換一個角度，如果負(fù)責(zé)國有股退出的機(jī)構(gòu)選定的企業(yè)總是受到國有資本委員會的拒絕，退出工作又如何展開呢?2.退出的次序。國有企業(yè)專門生產(chǎn)公共物品，補(bǔ)充市場的不足只是一個目標(biāo)，一個底限。因而哪些企業(yè)該售出，哪些股權(quán)該轉(zhuǎn)讓，需要有一個時間上的先后次序，這個次序根據(jù)什么規(guī)則來制定?3.公開拍賣嗎?為解決國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓中的私相授受問題，多數(shù)人贊成公開拍賣的辦法。但是，公開拍賣的組織成本相當(dāng)高昂。有關(guān)專家指出，各國的經(jīng)驗表明，公開拍賣的價格常常比私下協(xié)商獲得的價格低得多。在股權(quán)轉(zhuǎn)讓過程中，引入中介機(jī)構(gòu)是否可以有效地遏止轉(zhuǎn)讓中的腐敗問題呢?4.鼓勵民間投資的政策如何保障?鑒于國有企業(yè)在競爭性行業(yè)的退出和國有企業(yè)的股權(quán)多元化都有賴于鼓勵民間投資的政策環(huán)境，如何保證地方政府或各部門不會違背有關(guān)規(guī)定對民營企業(yè)敲竹杠?只有確定這些問題的操作原則，才能使國企改革的發(fā)展規(guī)范化，而這有賴于官、學(xué)、商三方的群力討論，才可能有適合國情的答案。