功能性金融監管的理論與框架

編者按：目前，發達國家對金融業的兼營限制出現放寬的傾向。歐美國家正在涌現一批大型的多元化業務金融集團。多元化金融集團的出現使得原來按照機構類別和資產類別而設立的監管規則越來越難以有效地發揮作用，監管當局面臨著如何有效地管理多元化金融集團，使之安全、健康、穩健地經營，以保證整體經濟安全運行和發展的問題。中信國際研究所就此組織了《金融監管與多元化業務金融集團模式》的課題，本文的內容就是該課題研究報告的一部分，主要探討了實施功能性金融監管的可能性。

所謂功能性金融監管就是，基于金融體系基本功能而設計的更具連續性和一致性，并能實施跨產品、跨機構、跨市場協調的監管。在功能監管框架下，政府公共政策關注的是金融機構的業務活動及其所能發揮的功能，而不是金融機構的名稱，其目標是要在功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實現即定功能的制度結構。鑒于我國金融創新的步伐隨著改革的深入不斷加快，金融機構業務多元化的現象日漸突出，如何在分業監管的框架下適時調整監管制度，功能性金融監管當有一定的借鑒意義。

近20年來，金融創新成為全球金融服務業的新浪潮，它不僅使全球金融市場發生了結構性的變革，而且對各國的金融監管提出了新的挑戰。因為金融創新不僅使金融交易技術日趨復雜，而且使交易成本和金融服務業的進入壁壘不斷下降，金融機構之間的業務界限越來越模糊。在金融機構業務界限日趨模糊的情況下，按照即定金融機構的形式和類別進行監管的傳統方式已經很難奏效。為此，以哈佛商學院的羅伯特·默頓為首的有關研究人員提出了一個新的金融監管概念，即功能性金融監管(functionalregulation)。也就是說，未來的金融監管應該是一種基于金融體系基本功能而設計的更具連續性和一致性，并能實施跨產品、跨機構、跨市場協調的監管。

一、金融體系的基本功能

那么在現代經濟中，金融體系的基本功能是什么呢?默頓等人認為，金融體系最基本的功能是在不確定的環境下，跨時空配置經濟資源。而這一最基本的功能又可進一步細分為六大核心功能，它們分別是①:(1)為促進商品、勞務和資產的交換提供支付方式；(2)為大企業籌集資金提供資源集聚機制；(3)為經濟資源的跨時空、跨行業轉移提供便利；(4)提供應付不確定性和控制風險的方法；(5)為協調各經濟部門的分散化決策提供價格信息，如利率和證券價格；(6)為解決信息不對稱和激勵問題提供方法。

這些功能中的每個功能都滿足一個基本需求，而且很少發生變化。但是這些功能的實現方式，即為實現基本功能所作的制度安排卻因國家的不同而不同，這些不同取決于傳統的經驗、規章、技術水平及其他因素，例如美國的股票市場在企業投資中的作用比起德國和日本來要重要得多。功能的實現方式還會隨時間的推移而變化，因為技術的進步、競爭的加劇使得發現新的、更有效率的功能實現方式成為可能。例如，支付方式從銀行券逐步演變到支票，然后又演變到現在的電子劃賬系統；簽發支票的特權由商業銀行擴展到投資基金，所有這些都是隨技術進步、競爭加劇而不斷地發現更有效率的功能實現方式的努力過程。

概而言之就是：(1)金融體系的功能相對于金融機構來說更具穩定性；(2)金融體系的制度安排隨功能而變化———也就是說，發現新的更有效率的功能實現方式是金融創新、金融體系制度安排發生變化的主要動力。

二、功能監管的優勢

所謂功能監管就是，金融監管關注的是金融機構的業務活動及其所能發揮的基本功能，而非金融機構的名稱；政府公共政策的目標是在功能給定的情況下，尋找能夠最有效地實現即定功能的制度結構(主要指金融機構、金融市場的構成和形式)。與傳統的機構監管相比，功能監管具有如下優點：(1)傳統的機構監管把現有的金融機構看作是給定不變的，公共政策和監管規則的目標是如何保護現有的金融機構能夠生存和發展下去；與之不同，功能監管則把注意力集中在最有效率地實現金融體系基本功能的金融制度結構上，政府監管部門制定的公共政策和監管規則是為了促進制度結構的必要變化，而不是試圖保護和維持現有的制度結構。因而，功能監管具有一定的超前性和可預見性，它可以把不同名稱但具有相同功能的金融機構或其他制度安排置于監管機構的監管之下，而不是像機構監管那樣只能根據不同的個案作不同的處理。

(2)由于金融體系的基本功能很少發生變化，因此按照功能要求設計的公共政策和監管規則更具有連續性和一致性，無須隨制度結構的變化而變化，從而能夠靈活地適應不同的制度環境，這對于多國監管合作來說具有特殊的意義。

(3)功能監管的一致性和連續性，減少了金融機構進行“監管套利”的機會主義行為，這種機會主義行為導致了資源的浪費，并使監管機構的監管無法充分發揮作用。

功能監管的上述優點已經引起了美國的高度重視，早在1993年，美國政府就開始討論實施功能監管的可行性，并邀請芝加哥商品期貨交易所(ChicagoMercantileExchange)設計了功能監管的基本框架①。盡管CME基本框架到目前為止尚未實施，但是這一框架首開了功能監管的先河，我們有必要加以研究和關注。

三、功能監管的基本框架：以美國為例

1.功能監管的基本原則芝加哥商品期貨交易所為美國政府設計的功能監管框架首先確定了3個基本原則：

●把現有的相互獨立的監管機構合并成一個總統領導下的內閣部門，以使監管政策能夠實現跨產品、跨市場、跨機構的協調，監管機構能夠對其監管政策的成功與失敗負責。

●按金融體系的基本功能來重組監管機構，不僅要讓傳遞同樣風險和收益信號的金融產品、金融服務以及金融市場能夠受到基本相同的監管；而且還要讓經濟競爭，而不是司法障礙或監管差異成為金融產品和服務、金融機構和金融市場取得成功的決定性因素。

●金融監管的基本框架應該有利于促進國內的金融創新、促進金融體系適應國際金融市場的發展，從而推動金融產品和服務、金融機構及金融市場根據那些可以預見的和仍然未能觀察到的發展與挑戰作出相應的變革。

2.功能監管框架的基本構成芝加哥商品期貨交易所根據上述3個基本原則，設計了一個以聯邦金融監管局(FederalFinancialRegulatoryService，簡稱FFRS)為主體，同時輔之以自律監管組織的監管框架。

(1)聯邦金融監管局(FFRS)FFRS是一個內閣層次上的監管機構，它由原來的貨幣委員會辦公室(OCC)、儲蓄監督局(OTS)、存款保險公司(FDIC)、商品期貨交易委員會(CFTC)、證券交易委員會(SEC)、證券投資者保護公司(SIPC)和養老金收益擔保公司(PBGC)合并而成。此外，它還接管了聯儲監管銀行和銀行控股公司的職能，以及勞工部監管雇員退休收入保障計劃(EFISA)②的職能。FFRS由1位主席和8位專門委員組成的理事會進行領導和管理。理事會主席是FFRS的行政首腦，他可以直接向總統呈述報告。理事會中的8位專門委員分別負責理事會下設的8個營運機構；同時為了協調8個營運機構的工作，理事會還設立了3個向理事會負責的協調性特設機構(見圖1)。

8個營運機構分別為：

●審慎監管和系統性風險控制專門委員會金融市場和金融服務的關鍵問題有三：一是資本充足率；二是管理機構風險、中介風險和對方風險(counterpartyrisk，又稱信用風險)等風險暴露；三是確認并減少系統性風險。審慎監管和系統性風險控制專門委員會就是從這3個關鍵問題出發，負責監管所有金融機構和金融市場參與者及其分支機構的資本充足率、以及其他各種“安全和穩健”或者“財務責任”方面的要求；負責監管市場交易的清算和結算、交易工具的所有權轉移；以及其他系統性風險問題。

由于不同的金融機構和金融市場參與者所起的作用不同，它們的資本充足率就會不同，因此，需要從多機構、多市場適用的角度來設計計算資本充足率的公式。在這方面，委員會需要同作為最后貸款人的聯儲進行密切的合作。

●信息披露專門委員會統一的信息披露制度有利于資本高效地流向私人企業和政府，有利于活躍二級市場的交易。證券發行者信息披露的一致性和連續性、對國內標準的尊重、簡單而又嚴謹的信息發布程序是信息披露制度的基本要素，而信息披露中要求的基本會計核算是計算資本充足率的起點。

信息披露專門委員會正是基于上述基本原理，負責制定適用于所有上市公司和其他公開籌資實體的信息披露和信息發布制度；負責制定受聯邦法律管轄的特殊實體的特殊披露制度，如ERISA計劃；負責監督適用于所有市場參與者的會計制度的實施。

●信托和組合基金專門委員會負責監管各種組合基金(pooledfunds)、為利用“他人資金”提供咨詢服務的金融顧問或資產管理人，不管這些資金是來自個人或來自資產池。封閉型投資公司、商品集散中心、銀行的混合和集體信托、保險公司中為多個客戶服務的獨立帳戶等等都是本質上相同的組合基金，它們需要相同的監管。這些組合基金的顧問或管理人的信托功能相當不同于其他的市場專業人士，因此由監管基金的機構來對基金顧問或管理人特殊的信息披露、專業能力和利益沖突標準實施管理是最有效的。

●證券投資市場專門委員會主要負責對所有可替代的非對沖工具(fungiblenonoffsetinstruments)(如債券和股票以及除期權外的其他傳統或現代證券)的交易、股票市場、全國證券交易商協會(NASD)、在上述市場中登記的所有專業機構以及其他被視為證券的金融工具實施監管。

●風險轉移市場專門委員會該委員會主要負責監管所有標準化對沖工具的交易活動(不管這些對沖工具是以金融資產或金融債權為基礎的，還是以外匯、農產品或金屬商品為基礎的)，如外匯期貨和期權；負責監管全國期貨協會、在對沖工具市場上登記的專業機構及其工作人員；負責監管金融遠期合約(forward)和基于金融資產或金融債權而量身定作的其他風險信用工具(creditriskdeterminedinstrument)，如利率和貨幣互換。

●銀行和保險委員會該委員會主要負責管理適用于存款機構、保險公司以及它們的分支機構和從業人員的聯邦法令條款。

銀行和保險公司都是金融中介機構和金融市場的參與者，有關其產品和服務方面的法律條款同樣適用于它們的競爭者。FFRS中的其他機構也可能對銀行、保險公司、以及它們的競爭者實施監管。例如，資本充足率方面的監管就會由審慎監管和系統性風險控制專門委員會來實施；稽查權則會由跨部門稽查辦公室來執行。但是，銀行和保險公司專門委員會仍然要擔負大部分的監管工作；包括頒發國民銀行(即聯邦注冊銀行)、聯邦儲貸協會和國際條例公司(EdgeActCompanies)等機構的營業執照，監管銀行控股公司；批準銀行的并購申請和外國銀行在美國開展業務的申請；檢查專業銀行和保險公司的利益沖突政策。對于那些由FFRS其他機構監管，而且聯邦法令沒有作出規定的保險公司，FFRS不對它們進行監管。

●客戶保險專門委員會該委員會可以在FFRS授權的情況下，宣布金融機構的破產，并同時確認FDIC、SIPC、PBCG的破產資產管理人資格及其保險功能。

●消費者保護專門委員會該委員會監管各類金融市場中的零售業務。監管內容包括：存貸款信息的披露、證券和商品經紀商向其客戶披露信息、反歧視法、社區再投資政策(communityreinvestmentpolicies)，以及信息保密等。委員會在實施監管的過程中應當與金融市場中的聯邦自治州消費者保護機構加強協作。

為了協調上述8個營運機構的監管工作，避免出現重復監管，FFRS還設立了3個直接向理事會負責的特設機構，它們分別是：●專家服務辦公室主要由首席經濟學家、總會計師和總審計師組成，負責向FFRS理事會提出經濟、會計和法律方面的建議。專家服務辦公室應當根據公眾利益作出客觀的經濟、會計和法律分析。在會計領域，專家服務辦公室應當繼續保持與財務會計標準理事會(FinancialAccountingStandardsBoard)的合作。

●稽查辦公室稽查是有效監管的前提，每個營運機構都可根據自己的需要制定稽查的內容，但是每個營運機構各行其是容易導致重復稽查的現象，而重復稽查則會給稽查對象增加負擔。稽查辦公室的主要職責就是要協調各個營運機構根據監管需要進行的稽查工作，并代表所有的營運機構負責持續的合并稽查，避免產生重復稽查的現象。

●執法辦公室負責對違法行為的指控進行調查并提起訴訟。有效的執法對有效的金融監管來說是至關重要的。雖然，FFRS實施基本政策主要采取理事會制定規則和日常監管機構對規則作出解釋的方式，而起訴并不是主要的方式。但是，如有必要，執法辦公室就會開展連續、迅速而又有效的調查并提起相應的訴訟。

(2)自律監管組織CME框架在強調FFRS為主體的政府監管的同時，認為在FFRS的監督下，自律監管組織對市場和專業機構進行的直接管理和日常監管可以有效地防范或降低系統性風險。因此，在某些領域應當繼續保留并進一步加強自律監管組織的作用。例如，股票交易所、期貨交易所和期權交易所負責對場內交易的直接監管，全國證券協會(NFA)負責對場外交易市場的直接監管。

從CME基本框架中，我們可以發現如下特點：(1)把功能相同的機構，不管其名稱如何，盡可能地歸于同一監管機構之下，并實施相同的監管規則，充分體現了功能監管的特點。例如，把具有風險轉移功能的金融期貨、期權等產品和市場以及在這些市場登記注冊的專業機構都置于風險轉移市場專門委員會的監管之下；把具有資源積聚機制功能的基金都置于信托和組合基金專門委員會的監管之下。(2)由于按照功能來設置監管機構，金融機構的形式變化不再對監管機構的監管規則構成威脅，監管機構也不必對金融創新活動作出不同形式的個案處理，減少了監管的復雜性。(3)由于這一基本框架容許不同形式、不同名稱但功能相同的競爭者可以在相同的監管規則下進行平等的競爭，因而有利于它們在新的環境下發展自己的業務。(4)這一基本框架既考慮了產品、服務、市場、市場參與者之間的同一性，又考慮到了它們的差異性，從而既可以保持基本原則的連續性和一貫性，又可以根據監管對象的變化作出相應的調整，從而在一定程度上減少了金融市場參與者(包括機構和個人)進行監管套利的可能，提高了監管效率。

四、對我國金融監管框架設計的啟示

我國傳統計劃體制下的金融體系除了“大一統”的中國人民銀行體系外，既無金融市場，也無相應的金融工具或產品，整個金融體系的制度結構極不完善。更為重要的是，這種金融體系下的銀行成了單純的會計、出納部門，它除了轉移經濟資源的功能和支付功能外，別無其他功能。

然而，改革開放以后，隨著經濟體制改革的深入，我國的金融體系開始逐步完善，形成了以國有商業銀行為主，多種金融機構并存的金融機構體系，資本市場和貨幣市場得到了迅速發展，新的金融工具和金融產品不斷增加，金融體系的功能也逐步健全，尤其是后3項功能(應付不確定性和控制風險、為分散化決策提供價格信息、解決信息不對稱和激勵問題)逐漸強化。

在金融體系及其功能健全化