掌握新的歷史條件下文物工作的法律武器

編者按：《中華人民共和國文物保護法》于2002年10月28日在九屆全國人大第30次常委會修訂通過并頒布實施，這是全國文博界的一件大事。為做好文物保護法的宣傳學習，自本期起，本刊“文史園”版塊特開設“學習文物法”專欄，陸續發表文博界有關領導、專家撰寫的專題文章，供廣大文博工作者學習參考。

《中華人民共和國文物保護法》經中華人民共和國第九屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修定通過，并公布施行了。這不僅是全國廣大文博工作者翹首以盼的，而且也是全國人民共同期盼的。它充分體現了黨和國家對保護文化遺產的高度重視，也充分表明我國法制建設又向前邁出了一大步。

學習、宣傳和貫徹落實新文物法的任務已經擺在我們每一個文博工作者的面前，尤其是各級文物行政管理部門的同志更要首先帶頭學好。要把精通文物法當作自己上崗執法的前提條件，一定要下大力氣，深入進去，逐條逐字地學，務求熟悉牢記，融會貫通。在自己學好的基礎上，還要向廣大干部和群眾宣傳，把新法普及到他們中去，提高文物保護的意識，提高遵法、守法、執法的水平。群眾懂法了，我們的文物工作就一定會好做得多。

下面是我學習的一些體會，整理出來供大家參考。

新法第一條就有一處重要的修改：將原文物法“為了加強國家對文物的保護……建設社會主義精神文明”，修改為“建設社會主義精神文明和物質文明”。這一改動極大地深化和拓寬了人們對保護文物重要性的認識，把保護文物不僅僅看作是推動精神文明建設的一項工作，而且看作是推動物質文明建設的一項工作。事實上，改革開放以來，我國文物工作的實踐也早已作出了這樣的回答：文物的有效保護和合理利用，不僅在提高人們的思想道德素質和科學文化知識水平方面發揮著越來越重要的作用，而且，文物作為一種得天獨厚的特殊的資源，對發展旅游事業，推動地方經濟發展，也起著越來越重要的、無可替代的作用，新的文物保護法把文物保護的意義和作用概括為推動精神文明建設和物質文明建設兩個方面，是完全符合實際的，不這樣就不能全面準確估價文物保護的意義，也無以正確評價文物事業和廣大文物工作者在建設社會主義現代化強國的偉大事業中所做出的巨大貢獻。

新法第二條表面上看是原文物法文字的照搬，細看則作了關鍵詞的挪動，對文物價值的表述更加準確。一般地說，文物是具有歷史、藝術、科學價值的實物遺存，但并不是所有的文物同時都具有這三個方面的價值。如一件時代并不很久遠的藝術品，其藝術價值很高，卻很難說它有多大的歷史、科學價值；同樣，舊石器時代一件石器，歷史上某個時期偶然留下的一件重要文獻等等，其歷史價值是無可置疑的，但卻很難說它有多么高的藝術價值、科學價值。原文物法把“具有歷史、藝術、科學價值”用在對所有文物的界定上，似乎不夠嚴密。新法的文字處理就更科學、更嚴密了。

新法第四條明確提出了新的歷史條件下我國文物工作的新的十六字方針，即“保護為主，搶救第一，合理利用，加強管理”，從而將我國文物工作長期以來在實踐中行之有效的指導方針上升為法律準則，這在我國文物法制建設上是第一次。

“保護為主，搶救第一”的方針是1992年在西安召開的全國文物工作會議上提出來的。事實上這個方針是對建國以來我們文物工作基本實踐和基本經驗的科學總結，它遵循了文物工作的基本規律，也符合我國的實際情況，因而不僅在此方針提出以后的實踐中，而且在此方針提出以前的實踐中，都證明是行之有效的。新的文物法保留了原方針的提法和內容是順理成章的。

隨著社會主義市場經濟體制的建立和文物工作實踐的發展，文物利用不但越來越成為我國社會主義市場經濟發展的需要，而且越來越成為廣大人民群眾共同的呼聲。于是1995年仍在西安召開的全國文物工作會議上，在繼續堅持貫徹“保護為主，搶救第一”的文物工作方針的同時，又提出了“有效保護，合理利用，加強管理”的指導思想和原則。當時，提出這一指導思想和原則的李鐵映同志明確指出：“保護和利用是文物工作的兩項根本任務，保護是為了利用，合理利用才能更好實現有效保護，只有做到‘有效保護，合理利用，加強管理’，才能在建設社會主義市場經濟體制的過程中，把‘保護為主，搶救第一’的方針落到實處。”這就把“有效保護，合理利用，加強管理”的指導思想和原則與“保護為主，搶救第一”的文物工作方針之間的關系講得很清楚了。

當然，1995年才提出“合理利用”，并不意味著1995年以前，我們沒有對文物進行合理利用。恰恰相反，正像沒有提出“保護為主，搶救第一”的文物工作方針以前，我們早已開始了“保護為主，搶救第一”的工作一樣，“合理利用”的工作也早在該指導思想和原則提出以前一直在進行著。不用說文物的歷史價值、藝術價值、科學價值在有了文物以后就以各種方式被利用了，不利用誰還保存這些文物呢？就是以文物為依托的經濟效益和經濟價值也在“合理利用”提出以前不同程度地被利用著。別的不說，改革開放以來，逐漸熱起來的旅游熱點，有很多不就是“合理利用”的指導思想和原則提出以前就開放著嗎？提出“合理利用”的口號，僅僅是把早已存在的現象和實踐加以強調、加以規范而已。

“合理利用”既規范了利用，也強調了保護。講文物利用，并不是說保護不重要了，可以放松了。對文物工作來說，保護在任何時候，任何情況下，都是中心工作和中心任務，是絕對不可以忽視和放松的。保護是利用的基礎和前提，忽視保護的利用，就必然要超出“合理”的范圍，造成“舍本求末”的后果。“合理利用”的口號提出以前，甚至在提出以后，一些地方出現的急功近利，搞破壞性開發，給文物帶來的危害就說明了這個問題。

現在新的文物法在保留了“保護為主，搶救第一”文物工作方針的提法和內容外，又保留了“合理利用，加強管理”的指導思想和原則的提法和內容，并使二者合為一體，使文物工作方針的表述更精煉、準確，內容更全面、豐富，更貼近實際了。這可以說是新的文物法的一個最重要的修改，是對新的歷史條件下我國文物工作的一個重要貢獻。

第五、第六條是文物所有權的法律規定。第五條講國有文物；第六條講集體所有和私人所有文物。

所有權是一定的社會中，由國家確認的對物質資料所享有的占有、使用和處分的權利。它反映的是人與人之間的對物質資料的占有關系，并賦予這種占有關系以法律地位，從而使之得到國家強有力的保護。所有權是由所有制形式決定的，是一定歷史時期的所有制形式在法律上的體現。我國文物所有制的形式當然是由我國現行的所有制形式決定的。我國是社會主義國家，還處在社會主義的初級階段，我國仍然存在三種生產資料所有制形式，由此就決定了我國文物所有權的三種形式。

我國《憲法》第六條規定：“中華人民共和國的社會主義經濟制度基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”同時，第十三條又規定：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”根據《憲法》規定的所有制性質，我國法律確認和保護的所有權主要有：社會主義國家所有權、勞動群眾集體所有權和公民個人的財產所有權以及其他所有權。這三種所有權中當然包括文物這種特殊的生產資料、特殊的財產在內。

《文物保護法》作為一種文化行政法，在所有權的問題上理所當然地要體現《憲法》的原則精神，相應地要作出確認和保護文物所有權的規定。新文物法第五條就規定：“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物屬于國家所有。”這一規定從有文物法以來從未變動過，這是講地下文物。地上文物根據其存在和管理的情況分兩大類：一類是不可移動文物，一類是可移動文物。這兩類文物的國家所有在文物法中始終是明確的，而且法律表述越來越清楚，越來越準確。如對國有可移動文物，1982年文物法只說了一句話：“國家機關、部隊、全民所有制企業、事業組織收藏的文物，屬于國家所有。”而新的文物法根據可移動文物的來源、流動和存放等復雜情況分別作出了界定，大大擴充了國有可移動文物的范圍：除保留“國家機關、部隊、全民所有制企業、事業組織收藏的文物”這一界定標準外，還增加了出土文物，國家征集、購買的文物，公民、法人和其他組織捐贈的文物，法律規定屬于國家所有的其他文物等四條界定標準。

關于集體所有和私人所有文物的法律規定，1982年文物法上已經有了。新文物法根據變化了的情況，增加了集體和私人“依法取得的其他文物”，其所有權也受法律保護的內容。

第九條完全是新加的。把過去行政管理中經常碰到的經濟建設與文物保護的矛盾、文物保護與文物利用的矛盾等上升到法律準則的高度，寫進了新法中，規定“各級政府應當重視文物保護，正確處理經濟建設、社會發展與文物保護的關系，確保文物安全”，還規定“基本建設、旅游發展必須遵守文物保護工作方針，其活動不得對文物造成損害”，“公安機關、工商行政管理部門、海關、城市建設規劃部門和其他有關國家機關，應當依法認真履行所承擔的保護文物的職責，維護文物管理秩序”。這些規定在過去的文物法中是沒有的，完全是根據已經變化了的新的情況作出的新的法律概括，具有強烈的時代特征，對做好新的歷史條件下的文物工作有著極其重要的法律保障作用。

第十條是關于文物經費保障的法律規定。文物經費是文物工作開展的基本保證。原文物法只講了一句：“文物保護管理經費分別列入中央和地方財政預算。”新文物法除保留了原文物法的規定外，增加了“國家用于文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加”、“國有博物館、紀念館、文物保護單位等的事業性收入，專門用于文物保護，任何單位或個人不得侵占、挪用”、“國家鼓勵通過捐贈等方式設立文物保護社會基金，專門用于文物保護，任何單位或者個人不得侵占、挪用”等內容。文物保護的財政撥款隨著財政收入增長而增加，這樣的話，過去已說了多年，但都見于領導人的講話或政府部門的行政公文中，上升到國家法律的高度，新文物法算是第一次。這對解決越來越嚴重、越來越緊迫的文物保護經費問題是至關重要的。文物保護單位的事業性收入和捐贈款被侵占、挪用的現象也早有發生，有的甚至打著“改革”的旗號用改變文物保護單位管理體制和改變文物保護單位事業性性質的手段達到侵占、挪用其事業性收入的目的。這些做法對文物保護所造成的危害，遠遠超過了經費不足的范疇，而直接危害到文物本體的保護，是必須制止的。現在新的文物法瞄準了這一危害文物的傾向，并作出相應的法律規定，是非常及時、正確的。以后，如果有人還膽敢這樣去做，我們就可以依法進行追究了。

第十一、十二條也是新增加的。十一條有兩層意思，一是講文物的特性“是不可再生的文化資源”，所以加強保護是文物工作不可動搖的基本規律；二是講文物保護一要加強宣傳教育，增強全民文物保護的意識，二要鼓勵文物保護的科學研究，提高文物保護的科學水平。

十二條是對保護文物做出貢獻的單位和個人，進行精神鼓勵和物質獎勵的法律規定。