依法保護(hù) 循規(guī)管理

1982年11月19日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第25次會(huì)議通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（簡(jiǎn)稱《文物保護(hù)法》）。這是我國(guó)制定和頒布的第一部文化行政法，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，賦予了各級(jí)文物行政管理部門(mén)以法律地位和職責(zé)范圍，規(guī)定了一切組織和公民在文物保護(hù)管理活動(dòng)中的行為準(zhǔn)則、權(quán)利義務(wù)和違法時(shí)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。它是保護(hù)和繼承祖國(guó)歷史文化遺產(chǎn)，弘揚(yáng)民族傳統(tǒng)文化，建設(shè)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明的有力措施。

《文物保護(hù)法》繼承了經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明是正確的、對(duì)保護(hù)文物行之有效的原則和辦法，體現(xiàn)了我國(guó)文物政策的延續(xù)和發(fā)展。保護(hù)和繼承祖國(guó)優(yōu)秀的文化遺產(chǎn)是黨和國(guó)家的一貫政策。新中國(guó)成立后，黨和政府十分重視文物保護(hù)管理工作，陸續(xù)制定和發(fā)布了一系列有關(guān)文物保護(hù)的指示、條例、辦法和法令，其中最重要的是1961年3月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《文物保護(hù)管理暫行條例》。這個(gè)《條例》總結(jié)了新中國(guó)成立十多年來(lái)我國(guó)文物工作的經(jīng)驗(yàn)，把這一時(shí)期公布的一些文物政策和法規(guī)加以系統(tǒng)化，形成了更加完整、適用范圍更為廣泛的文物行政法規(guī)。《條例》對(duì)于我國(guó)歷史文化遺產(chǎn)的保護(hù)和管理起了極其重要的作用，把文物工作逐步納入了有效保護(hù)、科學(xué)管理和穩(wěn)步發(fā)展的軌道。《文物保護(hù)法》則是在總結(jié)了30多年來(lái)文物管理工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合文物工作的新形勢(shì)，對(duì)《條例》作了重大修改和補(bǔ)充后制定的。

《文物保護(hù)法》是我國(guó)文物保護(hù)事業(yè)的根本大法。它對(duì)文物保護(hù)的基本原則、體系和方法作出了明確規(guī)定，是保護(hù)管理文物的法律依據(jù)，也是在文物保護(hù)管理工作中與各方面進(jìn)行統(tǒng)一、公正、協(xié)調(diào)的法律準(zhǔn)繩。頒布實(shí)施20年來(lái)，《文物保護(hù)法》在文物保護(hù)管理和整個(gè)文博事業(yè)的發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮了重大作用。

首先，《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，增強(qiáng)了各級(jí)政府的文物意識(shí)、文物法制觀念和依法保護(hù)文物的自覺(jué)性。《中華人民共和國(guó)憲法》作為我國(guó)的根本大法，明確規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)名勝古跡、珍貴文物和其他重要?dú)v史文化遺產(chǎn)。”這就從根本上賦予了各級(jí)人民政府保護(hù)文物的神圣職責(zé)。《文物保護(hù)法》第三條指出：“地方各級(jí)人民政府保護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的文物。”《憲法》和《文物保護(hù)法》的這些規(guī)定，在文物保護(hù)工作的實(shí)踐過(guò)程中被凝煉成“守土有責(zé)”，即各級(jí)人民政府對(duì)本轄區(qū)的文物“守土有責(zé)”。

新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)文物保護(hù)工作的情況大致可歸納為三個(gè)階段。建國(guó)初期到“文革”前，由于中央的重視，地方各級(jí)人民政府保護(hù)文物的觀念比較強(qiáng)、自覺(jué)性比較高，在尚未頒布《文物保護(hù)法》的情況下，能嚴(yán)格依照中央的有關(guān)政策和行政法規(guī)，加強(qiáng)文物的保護(hù)管理工作，大批名勝古跡和珍貴文物得到了較好的保護(hù)管理。“文革”十年是文物破壞最嚴(yán)重的時(shí)期。由于“紅色革命風(fēng)暴”的襲擾，地方政府受到?jīng)_擊，不能有效地履行保護(hù)文物的職責(zé)，在“破四舊”的聲浪中許多名勝古跡和珍貴文物遭到嚴(yán)重破壞。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著法律體系的不斷完善和“普法”工作的深入，各級(jí)政府文物法制觀念逐步得到恢復(fù)和增強(qiáng)，文物保護(hù)管理工作普遍有所加強(qiáng)。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，一些地方政府的地方保護(hù)主義日趨嚴(yán)重，以發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)為由，置文物法規(guī)于不顧，超限度開(kāi)發(fā)利用文物資源，造成無(wú)法彌補(bǔ)的重大損失；有的甚至以政府行為，強(qiáng)行毀壞文物或作出一些違反文物法規(guī)的“政府決定”。近年來(lái)由于文物法規(guī)宣傳和執(zhí)法檢查力度的加大，上述情況逐步有所改變，政府依法保護(hù)管理文物的工作也有所加強(qiáng)。

其次，《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，進(jìn)一步增強(qiáng)了廣大人民群眾保護(hù)文物的意識(shí)和責(zé)任感。《文物保護(hù)法》指出：“一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人都有保護(hù)國(guó)家文物的義務(wù)。”我國(guó)是一個(gè)幅員遼闊的文物大國(guó)，文物的分布十分廣泛，因此，保護(hù)和管理的任務(wù)相當(dāng)繁重艱巨。僅僅依靠文物部門(mén)是無(wú)法完成此項(xiàng)任務(wù)的，必須緊緊依靠廣大人民群眾和全社會(huì)參與，共同保護(hù)。我國(guó)人民自古就有保護(hù)文物的優(yōu)良傳統(tǒng)，新中國(guó)成立以后，在黨和政府的宣傳引導(dǎo)下，這種優(yōu)良傳統(tǒng)得到了進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)光大，“保護(hù)文物人人有責(zé)”成為大家共同的口號(hào)。《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施后，人民群眾依法履行保護(hù)文物的義務(wù)和責(zé)任感更加增強(qiáng)，一大批重要文物古跡和珍貴文物是在人民群眾自發(fā)或主動(dòng)參與下保護(hù)下來(lái)的。他們自覺(jué)同文物犯罪分子作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)，檢舉、揭發(fā)文物違法犯罪事件，積極協(xié)助政府文物部門(mén)和執(zhí)法機(jī)關(guān)偵破重大文物案件，有的地方出現(xiàn)了保護(hù)文物的自發(fā)民間組織，業(yè)余文物保護(hù)隊(duì)伍不斷擴(kuò)大，涌現(xiàn)出了一大批“文物衛(wèi)士”。

第三，《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，促進(jìn)了地方文物法規(guī)的建設(shè)。新中國(guó)成立以后，地方性文物法規(guī)建設(shè)有了一定的發(fā)展，但總的來(lái)說(shuō)進(jìn)展比較緩慢，且多為政策性文件和少數(shù)行政規(guī)章。《文物保護(hù)法》頒布實(shí)施后，地方性文物法規(guī)建設(shè)的步伐明顯加快。前十年包括甘肅在內(nèi)的20多個(gè)省、市、自治區(qū)的人大制定并頒布了實(shí)施《文物保護(hù)法》辦法等地方文物法規(guī)，全國(guó)所有的省市區(qū)政府都先后出臺(tái)了文物行政規(guī)章。后十年多數(shù)省市區(qū)初步形成了自己的地方性文物法規(guī)體系。以甘肅省為例，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1992年10月至2002年4月，甘肅省人民政府及其有關(guān)職能部門(mén)，共發(fā)布各種文物行政法規(guī)和行政規(guī)章19個(gè)。這些法規(guī)和規(guī)章密切結(jié)合一個(gè)時(shí)期甘肅省文物工作中出現(xiàn)或存在的新情況、新問(wèn)題，適時(shí)地作出決定，對(duì)全省文物保護(hù)管理工作起了非常重要的作用。

第四，《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，有效地保護(hù)了大批民族文化遺產(chǎn)和珍貴文物。我國(guó)是一個(gè)歷史悠久的文明古國(guó)，遺留下來(lái)的古代文物和近現(xiàn)代文物極為豐富。這些文物是中華民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的結(jié)晶，近現(xiàn)代革命史的光輝見(jiàn)證。迄今為止已發(fā)現(xiàn)的近40萬(wàn)處文物點(diǎn)和收存于千座博物館里的1 000多萬(wàn)件文物藏品，被依法進(jìn)行了有效保護(hù)，發(fā)揮著無(wú)可取代的重要作用。

法律是公平正義的象征。20年來(lái)，《文物保護(hù)法》在實(shí)施過(guò)程中比較好地體現(xiàn)了公平正義的特性，教育了廣大干部和人民群眾，震懾和打擊了文物犯罪分子，深受廣大干部群眾和文物工作者的擁護(hù)。但當(dāng)前社會(huì)上仍然存在著有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、無(wú)視法律、我行我素和法人違法的嚴(yán)重現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)引起立法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法部門(mén)的高度重視，采取有力的措施予以制止，以確保《文物保護(hù)法》真正貫徹執(zhí)行。

文物法制工作是一項(xiàng)面向社會(huì)的系統(tǒng)工程，文物法制建設(shè)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程。《文物保護(hù)法》在實(shí)施過(guò)程中需要不斷修改、補(bǔ)充和完善，1982年11月首次頒布實(shí)施后，經(jīng)過(guò)了八、九年的實(shí)踐驗(yàn)證，部分條款已不適應(yīng)當(dāng)時(shí)的形勢(shì)，于是全國(guó)人大常委會(huì)又于1991年6月對(duì)部分條款進(jìn)行了修改；到1992年5月，國(guó)務(wù)院又制定公布了《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法實(shí)施細(xì)則》，對(duì)《文物保護(hù)法》的實(shí)施作出了具體的規(guī)定。近年來(lái)根據(jù)新的形勢(shì)和任務(wù)，《文物保護(hù)法》的修訂又被提上議事日程。從1996年下半年開(kāi)始，經(jīng)過(guò)六年多時(shí)間深入研討，反復(fù)論證，全國(guó)人大常委會(huì)四次認(rèn)真審議，在2002年10月28日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第30次會(huì)議上正式通過(guò)修訂后的《文物保護(hù)法》，以公布之日起實(shí)施。新修訂的《文物保護(hù)法》首次確立并寫(xiě)入“保護(hù)為主，搶救第一，合理利用，加強(qiáng)管理”的文物工作方針，進(jìn)一步完善和建立了一系列保護(hù)文物，確保文物安全的制度和措施。這是一部?jī)?nèi)容更加全面，規(guī)定更為科學(xué)，針對(duì)性操作性更強(qiáng)的文物專門(mén)法。我們堅(jiān)信，新修訂的《文物保護(hù)法》的頒布實(shí)施，必將促進(jìn)我國(guó)文博事業(yè)繼續(xù)沿著法制化的軌道健康發(fā)展。