政府或有債務和財政風險

什么是政府或有債務

“或有”在國際會計標準中定義為這樣一種情形，即它的最終結果取決于將來一件或多件事件的發生與否。相應的，或有債務是指在將來某個時期由特定事件引發的債務 ，這種債務的現實性取決于特定事件的發生概率，債務發生的可能性、發生的時間以及規模都是由誘發事件隨機決定的，因此，不確定性是其最顯著的特征。與或有債務相對應的是直接債務， Hana Polackova對此作出了明確區分。1998年，他撰寫了一篇關于政府或有債務的論文，對政府債務做了直接與或有、隱性與顯性的劃分，給出了一個矩陣型分析框架。Polackova認為，直接債務是在任何情況下都必須履行的債務，或有債務是在特定事件發生時才承擔的債務，由法律規定的債務為顯性債務，公眾預期或政治壓力形成的債務為隱性債務；顯性直接債務主要有一般意義上的內外債、預算支出；而隱性直接債務包括公共投資項目的后續開支、醫療養老等社會保障支出等。顯性或有債務包括政府對各種借貸提供的擔保，匯率擔保，存款保險、洪水保險、戰爭風險保險等的國家保險計劃。隱性或有債務包括承擔地方政府、公共或私人部門的無政府擔保的債務，在私有化中企業的債務償還，援助失敗的銀行（超過政府保險的部分），承擔非政府擔保的養老基金、失業基金或社會保險基金投資失敗的損失。應該說，這樣的劃分是明確而清晰的，它提供了一種較為全面、規范的政府或有債務的研究范式。更為重要的是，它傳達了這樣一種觀點：我們應該全面理解政府所承擔的債務問題，是直接債務和或有債務兩者共同構成了財政能夠承受的債務規模。忽視任何一個方面，都可能對財政和整個社會經濟造成沖擊。也就是說，研究政府財政需要全面觀察政府的行為與規模，不能僅僅局限于預算數字本身，而這正是斯蒂格利茨在東亞危機之后所強調的。

政府或有債務對財政穩定的影響

政府或有債務對財政穩定的影響不容忽視，其主要原因如下。

（1）或有債務的存在使正確評價財政過去的績效和財政未來的發展變得困難。某種承諾或擔保是在過去一個時點上作出的，但只會在現在或將來的特定條件下才對財政資金產生現實的要求，前者不反映在預算會計中，后者是實實在在的支出。這意味著，當評價一項財政調整政策的成效時，單純地看到當前收支的改善和赤字的降低是不夠的。

當特定事件發生，或有債務直接化時，可以選擇的應對之道十分有限：或增加稅收，或削減設想中的有些支出，或出售國有資產，或再發新債，或拖欠某些債務。因此，有可能形成財政風險，影響經濟的穩定性。增加稅收，一是必須經過立法機關的批準，二是受制于當前的稅收規模與稅制結構，在時間上和規模上形成制約。根據瓦格納法則和各國的實際情況，財政支出具有剛性特征，增加容易削減難，而且，即使削減，也往往是各個利益集團相互斗爭和妥協的結果，公平和效率很難保證。出售國有資產，對經濟的負面影響相對要小，但這同樣需要受到一國國有資產分布領域、規模和資本市場容量的限制。放眼全球，國有資產分布于提供公共產品的部門、軍工企業以及一些核心主導產業，這是除轉軌國家之外的基本現實。發行新債，不僅要考慮影響通常所說的國債規模的種種因素，如居民的應債能力、財政的償債能力，而且要考慮當前的直接債務規模以及由此決定的政府在國債市場的資信和籌資成本。拖欠債務更是對政府信任與能力的挑戰，人們很自然會懷疑政府將來政策的有效性、連貫性與穩定性。此外，增發貨幣也是一種融資方式，但它必須是以鑄幣稅而不是通貨膨脹稅的形式。但Crag A . Burnside分析，政府行為限于在鑄幣稅拉弗曲線斜率為正的部分，因此，增發貨幣有可能導致較高的通貨膨脹率，從而導致國內債權人與債務人之間的收入再分配，與此同時匯率與進出口也會發生變化。有時，政府為或有債務設立儲備基金，也是一種應對策略，但這里存在著一個效率的權衡問題，將一筆資金存貯而非使用帶來的機會成是否會高于臨時應對這種不測之需的成本？而且即使有儲備，與龐大的債務規模相比，可能也是杯水車薪。此外，財政的現實狀況也許根本不可能提供債務儲備資金。

（3）或有債務有可能引發微觀經濟主體的道德風險問題，反過來又使或有債務直接化的可能性增加。事實上，只有美國、新西蘭等少數幾個國家對或有債務和其他財政風險的成本進行比較與評估。因此，雖然政府作出某種承諾或擔保，但對項目確切的收益以及項目失敗可能產生的成本缺乏足夠的會計信息，政府與項目有關的微觀主體存在著信息不對稱，這時往往會產生道德風險問題，即當事人因為有政府充當最后的保護傘，而放松自己的努力，使項目失敗的可能性加大。如在美國，政府設立了聯邦洪水保險工程，為洪水受災者提供巨額保險金，卻導致了在洪水泛濫區的過度建筑。在金融領域這種情況就更加明顯。 由于銀行業的產業前后關聯度高，銀行危機的棘輪效應明顯，政府會以各種方式援助陷于流動性危機的銀行，特別是大銀行，而萬一銀行倒閉，也會給予存款人以補償。這既是公眾的預期，也是政府道義上的承諾。但存款人往往因此對銀行的經營狀況疏于關注，銀行更注重于規模的擴張而非貸款的質量，銀行發生危機的可能性反而加大。各國金融史上有不少這樣的例子，美國儲蓄貸款協會的倒閉就是其中之一。其他的承諾，如固定匯率的承諾也會導致道德風險問題。Burnside 通過對貨幣危機與或有債務的理論分析指出，正是政府的固定匯率區間承諾本身加大了投機行為對匯率制度攻擊的可能性，誘發了商業銀行強烈的道德風險問題：不作規避匯率風險的套頭交易，在匯率波動時更傾向于事先買出外匯，然后申請破產。面對道德風險問題，財政承擔的成本也會相應上升。Honoban通過對40次危機的線性回歸分析，得出結論，在危機中財政負擔的成本在很大程度上是由于對危機的管理策略不當造成的。他認為，如果政府不承諾無限的存款擔保、流動性支持和一二再的銀行資本化，銀行發生危機時，樣本國家的平均財政成本只有GDP的1%左右，否則的話就會達到60%。文章尖銳地指出，即使政府承當了如此重負，也不一定能達到預期的政策目標：銀行恢復健康與經濟穩定。當然，Honoban只是考慮了政府承諾一個因素，分析具有一定的片面性，但所提出的批評值得做進一步的思考。

政府或有債務產生的原因

的確，或有債務的存在無論對于財政本身還是整個經濟體系都有一定的負面影響 ，但同時應該看到，或有債務的存在有其客觀必然性。誠然， 不排除出于政治的原因即政治家們所持的財政機會主義態度——過度積累財政隱性風險的一種傾向而形成或有債務的情況，（Hana Polackova，2000）。政治家們往往要在良好的當前預算方案與長期的財政穩定之間作出選擇，當面臨著諸如歐盟、世行等提出的預算標準，利益集團提出資金援助時，機會主義就會出現。采用或有債務的方式，可以使當前的預算從賬面上看起來很不錯，同時把可能的財政成本留給了后人。由于政府的預算會計實行的是現收現付制，而不是權責發生制，這就在制度上為機會主義行為提供了可能。比如，為滿足某些項目的資金要求，又不便于財政直接撥款，往往會采取財政貸款擔保的方式。

但或有債務產生的更主要的原因是政府承擔的一項政治經濟職能：穩定。當整個社會或某個關鍵產業（如銀行業）發生危機，為數眾多的群體經濟活動能力和實際利益受到損害，市場沒有力量阻止損失的蔓延時，就需要政府施以援手。雖然存在著許多對于政府失靈的議論，但各國政府的實踐卻是“照做不誤”，當然，在具體技術上有所改進。或有債務說到底，其實就是彌補市場失靈，將特定部門或個體承擔的市場風險轉由政府承擔和消化（事實上，這里也有一個量的問題）。這種最后的保護傘，在事前，起到了將可能引起危機的謠言和恐慌控制在較小的范圍內，甚至使其自動消失的作用，在事后，起到了逆市場而動，分擔個體的直接損失，盡量減少個體損失給整個經濟體系帶來震蕩的作用。但這種最后保護傘在發揮其積極作用的同時，也帶來了道德風險問題。

對于發展中國家而言，還有一個原因：發展。新經濟增長理論和市場增進論在不同的角度論證了政府在經濟發展的作用。在面臨著資金短缺、技術落后、結構不合理的情況下，為迅速實現趕超目標，政府的干預不可避免，其中金融約束、政府貸款擔保成為政府干預的眾多手段之一。以韓國為例，在60年代初，韓國儲蓄率不到GNP的10%，稅收不到GNP的4%，而當時韓國企業在國際市場上缺乏信用，籌資困難，國內發展所需資金奇缺。為此，韓國政府以企業的出口業績為選擇標準，通過國有銀行為私人部門的國外借款提供擔保。再看匈牙利，在90年代轉軌初期，財政債臺高筑，卻面臨著重建毀壞的基礎設施、刺激經濟發展一系列的任務。匈牙利政府直接或通過各種中間機構為企業、基金、銀行貸款提供擔保，1998年各類擔保達397億 福林（HUF），占1998年GDP的約24%。應該說，政府擔保體制鼓勵了投資，降低了私人投資風險，結合其他政策對經濟發展有著不可抹殺的功勞。青木昌彥等還以此作為“市場增進論”的成功案例進行研究。但也有人對此提出批評，認為這是一種“裙帶資本主義”，是導致金融危機的隱患。其實，這里也是涉及到了道德風險問題。

而對轉軌國家而言，政府或有債務的產生除了穩定和發展兩個因素外，還有一個因素：這就是在從計劃經濟向市場經濟過渡中，國有企業改革積累了大量的體制轉軌成本，形成政府的或有債務。在計劃經濟時期，國有企業集經濟功能和社會功能于一身：一方面企業存在著預算軟約束，無論是財政撥款還是銀行貸款的使用都出現低效益的情況，積累了一部分隱性的銀行壞賬；另一方面，企業承擔了養老、醫療、失業保險等理應由政府或社會承擔的職能，因此社會與財政都沒有積累。在市場化的過程中，一是社會職能從企業剝離出來，建立了多層次的社會保障體系，逐漸由現收現付制走向基金制，此時，財政既要為沒有積累的老職工彌補賬戶的資金缺口，這是財政的直接債務，也要應社會大眾的要求為市場化運作的基金提供擔保，如匈牙利政府就保證，即使私人管理的第二級次養老基金沒有足夠的資源，政府也會確保它履行義務，這是財政承擔的或有債務。二是企業的經濟功能由市場來評價，在私有化的過程中企業預算約束硬化，實際上來自銀行的很多貸款已經無法歸還，成為銀行穩定和改革路上的障礙。按照前面分析，無論清算還是再資本化，財政至少要承擔一部分成本，這就構成了財政的或有債務。從事后的統計資料看，不同的國家財政所承擔的成本差別很大。包括銀行資產重組和給予存款人補償在內的財政全部成本占GDP的比重，在GEORGIA（喬治亞蘇維埃社會主義共和國）為0.1%，拉托維亞為2.7%，哈撒克斯坦為18.4%，捷克為25.4%，保加利亞達到了41.6%。產生差異的原因有二：一是各國實際的不良貸款有多有少，二是各國處理的辦法也不同，有的國家主要進行清算如哈撒克斯坦、喬治亞蘇維埃社會主義共和國等，有的國家以國債置換企業貸款的方式進行，如保加利亞和捷克等。不可避免的是，這里也有道德風險問題。由于政府承擔了銀行的不良貸款，如果銀行和企業都沒有進行相應的治理結構改革，銀行還會繼續貸款給那些理應破產的企業，不良貸款問題在短暫的好轉后會再度惡化，保加利亞1996年和1997年銀行危機的爆發就是由此引起的。

綜合上面的分析看，或有債務的存在有利也有弊。實際上，或有債務并不必然轉化成財政風險。當或有債務成為直接顯性債務時，一國的財政狀況、資本市場等因素決定了其對財政的沖擊度，決定了是否真會出現財政風險與危機。在轉軌國家和新興工業化國家。國內資本市場尚不發達、國外資本市場條件苛刻，市場信息披露不足，投資者對信息的理解扭曲，再加上財政自身基礎薄弱，缺乏應對突發事件的足夠能力，才使得或有債務問題變得相當嚴峻。至于道德風險問題，Chang的論述相當透徹。他認為，諸如貸款的最后庇護所制度、國家擔保，如果其社會收益大于因道德風險導致的社會成本，那么這些制度就是合理的。但同時要看到，這種“大于”也需要一定的制度基礎，既必須存在一套降低道德風險的監督評價機制。所以評價或有債務的利弊得失，其他制度因素構成了重要的外部制約條件。