我國或有和隱性債務的現狀與化解的方式

近幾年來，無論是在國內還是國外，財政風險都是理論工作者、實務工作者以及財政貨幣政策制定者共同關注的熱點問題。我國財政目前面臨的風險主要源自于經濟體制改革轉軌過程中，一些深層次矛盾日益突出并已顯性化構成的另外一類日益增大的風險——財政或有和隱性債務風險。我們只有對這些方面的情況進行全面系統地了解，深入分析并提出防范和化解風險的對策、措施，才能增強財政工作的主動性。

一、我國或有和隱性債務的基本類別與總體判斷

我國政府面臨的或有和隱性債務主要包括下列幾個方面：(1)外債，尤其是國家擔?；蛭唇洆５拇笮凸竞头枪膊块T的國外借款以及各種形式的隱性外債；(2)金融機構（包括國有商業銀行、股份制商業銀行、信托投資公司、財務公司、農村和城市信用社、證券公司等）的不良資產損失以及國有商業銀行增加資本金的潛在需求；(3)未來的養老保險隱性負債；(4)地方政府的亂擔保、亂融資和地方財政的隱性赤字與拖欠；(5)地方金融機構的支付缺口和金融機構的退出所引起的政府損失；(6)基金會的不規范行為；(7)糧食掛賬和供銷社掛賬（目前主要體現在政策性銀行的損失上）。盡管或有債務和隱性債務的種類很多，但作者認為，外債、金融機構不良資產、社會養老保險欠賬以及地方政府的債務風險，是我國當前財政或有和隱性債務的主要風險源，因而從總體上把握了這些方面的情況，就可以大體了解財政或有和隱性債務的總體水平。

1.外債。我國外債風險主要表現在：一是多頭對外舉債（包括“條條”和“框框”）導致失控；二是外債轉貸資金使用效益不理想，一些地方和部門出現拖欠、借新債還舊債以及利息支出逐年增大等情況；三是債務消費化傾向；四是對“三資”企業的外債缺乏有效監測和服務；五是地方政府及所屬的部門、所屬公司盲目融資，“巧”借“巧”還尚沒登記的隱性外債嚴重。一些地方和部門利用管理漏洞，把以借款名義形式的外債轉變為某種不受控制的債務，擴大了統計外債和實際借用外債的差異。從國內各負債主體來看，截止到2001年上半年，我國的外債余額1704.1億美元。在全部外債中，國務院部委借入的主權債務余額為496.9億美元；中資金融機構債務余額為337.6億美元；外商投資企業債務余額為340.7億美元；國內企業債務余額為116.0億美元；租賃公司及其它單位的債務余額為7.6億美元；境內外資金融機構債務余額為161.2億美元；中資金融機構吸收的離岸存款余額為5.1億美元；貿易信貸余額為239億美元。政府外債是國家的直接債務，其負擔是可以預見的，相對容易控制。而其他債務主體舉借外債的增加相應增大了財政風險。從巴西、墨西哥和東南亞金融危機反復證明的經驗來看，無論是否有政府擔保，一旦出現債務風險，國家必然要履行最后的承諾。即便是國內私人企業，在其出現外債償付困難時，國家為了維護其信譽，也需要承擔某些責任，不可能置私人外債風險于不顧。鑒于此，把我國的非主權債務作為國家的或有債務是一點也不過分的。

2.金融機構不良資產水平。我國銀行和非銀行金融機構的不良資產一直沒有官方的精確數字。對我國國有商業銀行不良資產的數量，估計的數字也是參差不齊的。僅4大國有商業銀行和國家開發銀行劃撥給金融資產管理公司管理經營的不良資產就達13000億元，這還不包括國有銀行所有的不良資產。從規模上看資產管理公司解決的只是國有商業銀行1995年以前的部分老問題（按照新的五類貸款分類法劃分的沒有回收希望的第五類貸款，目前的政策是不向資產公司轉移，由銀行自己沖銷），對1995年后形成或者產生的新的不良資產不包括在內。有人估計，這部分不良資產占按信貸五級分類標準劃分的不良貸款的50%左右；3家政策性銀行的不良資產在3000億元左右（朱民，1999）。以此推算，國有商業銀行的不良資產數額當在20000億元以上。此外，如果考慮到其它金融機構如股份制商業銀行，城市商業銀行、信用社、信托投資公司的不良資產，至2001年為止，整個金融機構的不良資產估計不低于25000億元。

筆者認為這方面的數字低估了國有商業銀行資產問題的嚴重性。事實上我國目前有相當數量的所謂正常貸款，不少是依靠“借新還舊”的方式維持運轉，而未列入逾期貸款；即使在呆滯貸款中，大約有60%已成為呆賬貸款。不良資產中可收回的部分占全部不良資產的比率稱之為不良資產追償率。資本市場相當發達的美國RTC在處理儲貸協會金融危機時商業房屋抵押貸款的追償率大約為70%，以至于政府不得不貼進2000億美元左右；而東南亞金融危機的追償率為：新加坡67.3%、菲律賓62.3%、馬來西亞45%、泰國35.6%、印尼33.6%。我國的不良資產追償率大體上在40％左右。如果再考慮商業銀行增加資本金的需求，目前我國金融機構構成的或有財政負擔大體占GDP的45%左右。

3.我國養老金隱性債務的問題（IPD）。在我國，隱性養老金債務主要包括3部分：（1）在推行養老社會保險前參加工作的原國有職工，過去所做的勞動貢獻除了低工資的初次分配外，已經由國家進行了再分配，形成國有資產，國家沒有將職工未來養老費用進行必要扣除和預留。在社會養老保險制度改革后，對這樣一筆債務，國家出臺的政策規定，原國家固定職工的連續工齡視同繳費年限，但視同繳費年限的資金國家并未予以補償。（2）在實行養老社會保險制度前已離退休人員今后需要的養老費用，原來是由國企支付，實行養老保險制度后改由社會養老保險基金支付，但是國家并沒有給養老保險基金劃撥資金。目前主要靠挪用個人賬戶積累的基金來解決，造成個人賬戶基金“空賬”。三是在國家經濟體制轉軌過程中，相當數量的企業效益低下，甚至改制、停業、破產，導致企業長期拖欠養老保險金，目前主要由社會保險基金和職工個人通過縮短繳費年限，簡化養老待遇來承擔的這部分養老金，實際上是國家經濟體制改革必須承擔的成本，因而事實上也是政府的隱性負債。

隱性養老金債務規模的測定具有很大的不確定性，很大程度上取決于未來幾十年內許多經濟和人口變量的變化，其中主要是領取養老金的人數和年齡結構、福利水平、退休年齡、經濟增長率、工資率等，隨著我國老齡化的加快，各種測算表明，隱性養老金債務規模占GDP的比重大約在50％左右。

4.地方政府的債務風險問題。據有關部門的典型調查，地方政府的債務包括：地方政府承借或擔保的直接債務；地方政府授予地方性的投資融資公司等中介機構向金融機構的借款，給予風險承諾的“點貸”項目（指名貸款）；由地方國有企業舉債，并且承擔償還責任的間接債務。地方政府的借債渠道一般包括：(1)國內政策性借款，即通過地方信托投資公司等金融機構向國家開發銀行和其他政策性銀行的借款，主要用于地方大型基礎設施建設。一般為中長期借款，期限為5—10年左右。有地方政府提供擔保的，也有地方政府“點貸”的。(2)國外長期借款，就是通過資信度比較高的地方國際信托投資公司向外國政府、國際金融機構的借款，借款期限較長，一般為15—30年左右，有的長達50年，由當地政府或財政、計委、外經貿委擔保，用于特大型基礎設施項目的建設。(3)進入國際金融市場，在國外市場上發行債券，吸收國外民間資本。(4)由地方政府牽頭聯合銀行、民間機構為大型基礎設施建設項目進行社會集資。(5)由投資融資公司等中間機構直接向商業銀行借款，政府直接或間接擔保。(6)地方政府繞過國家外管部門的控制用各種方式私下借貸，往往以外商投資企業的名義出現并承諾給予固定的回報。這種方式較隱蔽，往往要到金融危機或支付風險出現之后才表現出來。廣東廣信的破產就說明了這一點。

地方政府的債務風險具有普遍性、廣泛性的特點。從普遍性來看，地方政府債務風險在不同地方程度不同地存在著，只是嚴重程度不同而已；從廣泛性來看，地方政府的債務風險源具有點多面廣的特點。一些其他隱蔽性的風險正漸漸轉化為地方政府的風險，而且其爆發往往具有突然性，在爆發之前地方政府難以察覺，一旦爆發之后由于自身難以消化只能由財政這最后一道防線去賭漏。

二、化解我國或有和隱性債務的若干思考

如前所述，外債、金融機構不良資產、養老保險欠賬和地方政府債務風險占GDP的比重合計約120%左右。從總體水平來看，我國的或有和隱性債務水平與其他國家相比并不算高。特別是我國經濟增長率一直保持較高水平，如果對現有的或有和隱性債務加以適當控制，隨著GDP總量的增大，或有和隱性債務占GDP的比重將會有一定的下降。對當前的或有和隱性債務風險，則必須分清輕重緩急，分門別類尋求化解之策。

1.加強外債管理，提高外匯資金使用效益。從外債水平來看，我國目前雖然是世界上數一數二的債務大國，但是根據國際貨幣基金組織所提供的材料，我國外債余額占GDP的比重處于20%左右，雖說外債增長率有些偏高，但三大主要警戒指標都還處在界限以內，總體情況尚屬良好。相對而言，其他發展中國家的外債狀況遠比中國嚴重，非洲國家、中東和歐洲的發展中國家以及亞洲發展中國家的外債狀況與我國的情況相比，同一口徑的外債總額占GDP的比重一般在25%-50%之間。因此，只要控制住外債的增長速度，提高外債資金的使用效益，加強對外債的監管，在未來較長一段時期內由外債所形成的財政或有和隱性債務風險并不太大。

2.深化社會保障制度改革，減輕對國家財政的未來壓力。由于我國體制內的撫養率不高，經濟增長率長期以來一直保持高速增長，所以從動態的角度來看，隱性養老金負債占GDP的比重不會無限制的擴大，過了高峰期后甚至還會縮小，更何況隱性養老金負債通常不是一次性支付，而是在一個相當長的時期內逐年償還。因此可以說我國目前的隱性養老負債還處于壓力比較小的階段。但是，從長遠來看，在人口老齡化高峰期，現行的社會保障體制對我國財政的壓力將會日益增加。據社會保障部有關課題組測算，到2030—2040年間，離退休人員占在職人員的比重將由目前的1:4變為1:2?？紤]到生產力水平和各方面的承受能力，我國目前保障水平和保障標準雖說比較低，而繳費率卻不低。目前我國社會保險（包括養老、失業、醫療、工傷、生育5項保險）綜合繳費率已經達到40.6%，如果再加上住房公積金繳費率則將達到50%。這一比例已經超過世界很多國家的社會保險繳費率，社會保險繳費率最高的瑞典為42.9%。即使如此，有些地方還是出現了支付危機。據《人民日報》報道，1999年中央財政已經向25個省級地區撥付了170億元的養老金缺口。

目前解決養老金支付危機的對策主要是靠擴大覆蓋的辦法，也就是將覆蓋面擴大到其他城鎮集體企業、民營企業和外商投資企業。這種辦法雖然短期內可以緩解當前的支付危機，但實質上是把目前的困難向后推移，空賬的問題只會越發嚴重。因此必須尋求其他行之有效的應對之策。如：降低基本養老保險的目標替代率，開征社會保障稅，提高退休年齡，通過各種方式減持國有股，以及在國家安排預算時確保社會保障支出每年的穩定增長等等。

3.深化國有銀行改革銀行，有效防止和化解不良資產。不良資產是現階段對財政影響最大的或有債務。如果考慮到我國銀行基本上屬于國有性質，不存在西方國家那樣首先用商業銀行自身提取的損失準備金和股本金承擔損失的良性緩沖機制，那么，即使同一比例的不良資產損失率，相對來講，我國金融機構內在脆弱性所決定的抗風險能力低下對財政影響的嚴重程度都會比國外大。從近兩年資產管理公司處置商業銀行不良資產的情況來看，效果不太樂觀，最終損失不可避免地要由財政來承擔。

從財政的角度來看，在未來商業銀行體制改革中，要采取各種措施，改變以往那種財政出資者不關心資產經營，而監管者只強調合規性和合法性的狀況，加強對國有獨資商業銀行的監管。首先，要深化國有商業銀行的體制改革，引人多元產權，建立一整套行之有效的激勵和約束機制，使商業銀行既關注經營風險也把追求利潤最大化作為經營目標，改變銀行為了降低風險而“怕貸”和“惜貸”的狀況。其次，要盡快建立一整套綜合指標，全面科學地反映商業銀行的經營狀況，并以此決定基層銀行領導的升遷。第三，改變我國過去那種按照行政區域設置商業銀行機構的做法，控經濟原則裁減機構和人員，嚴格控制費用開支。要按照國際標準建立我國商業銀行的審慎會計準則和審計規則，保證商業銀行會計及統計數據的真實性，建立商業銀行信息披露制度。盡快組建國有獨資商業銀行監事會，由監事會代表出資者監督商業銀行領導層的工作。

資產管理公司對我國銀行體系不良資產進行剝離、重組和處置，要特別注意處理好以下幾個問題。（1）要創造良好的法律、政策和市場環境。加快立法進程，更多地運用法律手段來指導和規范不良資產的處置行為。特別是《金融資產處置特別法》和《特別管理條例》應早日出臺，賦予資產管理公司特別權力和權威性，并在稅收、訴訟方面給予資產管理公司特別的靈活措施，改變資產管理公司“討債公司”的角色，使資產處置做到有法可依。（2）處理好化解金融風險與防范財政風險的關系，使兩者風險的集合降至最低。從實踐來看，有的資產管理公司為了自身能回收資產，不惜降低資產回收要求，以迎合債務人的偏好。有的甚至與債務人串通致使不良資產回收率越來越低，加重了未來財政負擔。建議建立一個統一的以人民銀行或財政部牽頭的協調組織，就不良資產的處置進行全面合作。（3）解決資產處置后的損失核銷問題，如果直接由財政出資核銷，財政將難以為繼。既能化解金融風險又能舒緩財政困難的有效辦法是設立一筆統籌基金，每年由財政撥出一筆專款和從銀行提取一定比例的風險基金構成，也可以將專為處置金融機構不良資產面向商業銀行發行的金融債券逐年有計劃出售給中央銀行，變為中央銀行的資產，既從每年的貨幣發行收入中（相當于鑄幣稅）提取一部分支付處置不良資產的損失。這筆資金專款專用，核銷不良資產的損失，未核銷部分掛賬待以后逐年核銷，以使通貨膨脹控制在國家可承受的范圍內。（4）解決不良資產的“出口”問題。資產管理公司應重視對不良資產的最終處置。理論上，資產管理公司擁有多元化的處置手段和靈活的處置方式，包括：債轉股、債務重組、拍賣、資產證券化、租賃、分包，資產置換、破產清算、法律追償、資產出售等方式。目標是資產回收的最大化和處置成本的最小化。而上述各種手段都須借助于資本市場和其他要素市場的發展和完善。

4.加強地方政府的債務風險管理。首先，要強化財政對經濟的監管，規范政府干預經濟行為。地方政府應該從競爭性很強的一般競爭性投資項目中退出，政府投資的項目原則上應是外部效應很強的公共產品和準公共產品。其次要制定全國統一的政府擔保法規，規范政府的擔保工作、明確政府擔保的原則、條件和處理實施辦法，使擔保有法可依。要嚴格控制政府擔保的范圍，明確擔保事項的決策權，在以后的擔保事項中應明確規定，未經政府同級財政部門的同意，任何部門都無權擔保，明確擔保事項的責權利，誰擔保誰負責，同時要把擔保金額控制在地方政府財力可能的范圍內，避免亂擔保、隨意擔保的事項發生。應建立起一整套從項目立項到還款的全過程的管理和監督機制，為按時還款創造條件。第三，要下大決心對目前地方政府的債務問題進行全面徹底清理，對地方政府的或有債務和地方政府財政風險進行全面的調查和和摸底。搞清楚究竟有哪些類型，嚴重程度如何，對地方政府財政有什么長期和短期的影響。對于現有的或有債務，地方財政風險要加以繼續清理，分清楚哪些是應該由政府承擔的，哪些是應該由企業或者民間組織承擔的，將風險控制在一定的范圍內，防止將其他領域的風險直接轉化為財政風險。對于新的或有債務的產生，要區分情況對其進行嚴格控制，采取各種措施和通過各種途徑解決地方政府的過度負債問題，保證地方財政的可持續發展。第四，為地方政府開辟規范的融資渠道。可以選擇一些地方政府或者城市進行地方政府債券發行試點，根據地方政府的財力、發展速度、經濟規模和地方政府現有的財政收支狀況合理設置地方政府舉債規模的警戒線。當務之急是中央政府要制定系統性的政府融資規則、條例，從制度上防止地方政府脫離國家整個經濟和財政運行狀況而盲目舉債。從法律層次上建立一整套包括政府融資投資決策條例、償還條例和決策失誤責任條例在內的一系列法律規章，真正實現政府融資的法制化和規范化，并且將舉債責任具體落實到個人，改變過去那種借用還不統一、責權利不明確的狀況。要充分發揮地方人民代表大會對地方債務規模、使用方向、債務資金運行情況、償還情況的審查和監督作用，將地方政府的發債規模控制在一定的限度內。