入世后特區還要“特”下去？

入世后特區還要“特”下去？

中國設立經濟特區已有20余年的歷史，在中國實施對外開放、經濟改革的過程中起過巨大的作用，其許多先行的做法如今已被引用到內地，起到了“試驗田”的作用。當然特區的成功離不開中央賦予的優惠政策，如外資或合資企業享有原材料和產品進出口方面的優惠待遇，對外來投資者采取“超國民待遇”等等。

90年代末期，特區的一些特殊政策開始調整，國內其它地區的自主權逐漸擴大，特別是西部大開發戰略使得優惠政策轉而傾向中西部地區。實際上，到了90年代末期，特區的一些優惠政策已被普遍采用，特區的政策優勢日益消失。

那么，中國的經濟特區還要不要保留？入世后，特區的一些特殊做法會不會與WTO規則相沖突？特區的未來走向如何？為此記者走訪了多位專家學者，他們對這些問題提出了自己的看法。

特區還應該“特”下去

2001年12月17日，深圳大學法學院聯合香港世界貿易組織研究中心在深召開了“WTO規則國際研討會”，研討中國入世后深圳經濟特區在對外經濟合作中的法律問題。會上，著名世貿專家薛榮久認為，深圳特區仍應“特”下去，理由是：一、深圳應作為全國落實WTO規則和我國入世有關承諾的模范和表率，努力走在全國其它地區的前列；二、深圳應在開放服務貿易方面先行先試，根據議定書，我國將在今后6年逐步開放服務貿易領域，深圳更應嚴格要求，爭取將6年過渡期縮短為3年；三、盡快建立符合世貿規則要求的貿易體制，比如貿易政策的制定、政府對貿易和進出口的管理等方面，要與國際接軌。

特區臺港經濟研究所所長蘇東斌認為，深圳經濟特區應發展成自由貿易區，貨物的進出口不再通過其它地區，而是直接進行對外貿易；允許國際資本進出中國資本市場，在自由貿易區內取消外匯管制和實行人民幣在資本項目下的自由兌換。“WTO允許關稅同盟和自由貿易區是個例外，WTO允許自由貿易區的存在，就必然允許其它經濟特區的存在，只要經濟特區優惠政策是公平的，并公開地給予本國人和外國人，就不違背國民待遇原則。美國在全國設立了400多個對外貿易區，對硅谷就給予特殊補貼。把經濟特區實行特殊優惠政策看成特權經濟的認識是不妥的。”深圳大學鐘堅博士說。

不難看出，特區經濟不是特權經濟，應該依靠自身的制度創新，使產業結構得以優化調整，從勞動密集型產業向技術密集型產業發展，這也是我們國家整體的發展方向。

特區政府有可能是第一個被投訴的政府？

中國正式入世后，有人提出這樣的觀點：特區政府有可能是第一個被投訴的政府。對此，深圳世貿服務中心李紅光研究員認為是極有可能的。她說：“特區政府的審批制度和管理方法仍有問題。”主要表現在：重審批、輕管理，影響了企業的投資積極性，有的前置性審批時間長達一年多，讓企業望而生畏。過去因為深圳享有立法權，許多部門的規章變成了法規，這些法規強化了部門的利益。現在從中央到地方都在清理與世貿規則不相符的法規，但“有好處的權利仍緊抓不放”。

深圳市工商局局長聶振光曾建議徹底取消前置性審批，但到目前為止，深圳仍保留有200多項，比北京77項、上海71項都要多。李紅光說，深圳目前70～80%使用的燃氣都是“黑”氣，原因是申請煤氣供應站太難了，不僅需要建設局批，還需要消防局、環保局、城管辦甚至是國土局的批準。

目前，深圳要清理的法規報上去的有11個。李紅光認為，有些部門由于對世貿規則的不理解，或者出于利益方面的考慮，不愿意認真對待，總認為“我們是被人大批準寫進了法律的，政府管不了”。她以日本的《燃氣條例》為例，日本是把國家標準法律化，違反國家標準就是違法，而我國的某些行政法規則是把行政管理的內容寫進去，是沒有突出國家標準的法制化。

有專家認為，過去經濟特區功能發揮由于仍須服從于國家政策導向指引，因而相當程度上實際上是內向型要求，其表現是:雖然產業結構已具有較高外向依存度，但有關政策法律指向卻是從國內需要出發的，國際經濟貿易慣例可能需長久地服從于缺乏透明度的內部規定和淹沒于冗雜無形的傳統“規矩”當中；另一方面，經濟特區的市場發育在行政干預下仍存在畸形、行政性壟斷。如我國對未來投資鼓勵外銷，出口補貼和出口退稅均屬這一類政策。限制內銷、附加價值的限制等措施有可能構成可控訴補貼而遭受其它WTO成員的質疑。

另外，根據世貿協議，要求入世國政府在60天內將本國經濟特區內所制定的法規翻譯成世貿官方語言（英、法或西班牙語）呈報世貿組織。據李紅光研究員了解，這將是個龐大的工程，目前并沒有人做。

世貿協議對特區法律的挑戰

深圳大學法學院院長董立坤在接受記者采訪時認為，世貿組織的《WTO協定》和《議定書草案》是一項龐大的國際法，與以前GATT（關貿總協定）不同。1995年以后決定成立WTO，性質上有了很大的變化，世貿組織已是具有國際法主體的組織。世貿協議與原來的國際法又有相同和不同之處，相同的是主體都是國家和政府的關系，個人或企業糾紛通過政府同另一個國家、政府交涉，其解釋也都適用維也納外交關系公約；所謂不同，傳統的國際法執行起來不能強制，靠談判來解決問題，法院不能強制管轄；但世貿組織具有強制管轄權，本身是爭端解決機制的機構，對一個國家具有管轄、執行和制裁的權力。

那么，面對如此龐大、復雜的法律體系，董院長認為，其理解具有很大的彈性空間，所以我們既要學會遵守，也要在實際的操作過程中學會利用和斗爭，并通過制定一些國內法來運用這些條約。

董進一步認為，作為中國的經濟特區，本來具有“先行先試”的立法權，可以在不違背原則的前提下，盡可能地制定符合WTO規則的法規，即使錯了，也可以很快糾正，仍起到“排頭兵”的作用。目前特區所制定的一些法律，有些是具有開放性的，有些比國內法要嚴（如罰款），有的給外國的待遇是超國民待遇或低國民待遇。因此嚴格來說，深圳特區仍未達到完全市場經濟的運作，如公司未制定嚴格的法人治理結構（國營企業領導仍由政府任命）、政府的官僚行為沒有完全轉變其職能、經濟體制仍有待進一步理順。

李紅光以某些具體的法律為例，比如《深圳經濟特區股份有限公司條例》第16條規定：國有企業或政府投資方式設立公司，發起人數不受限制，其它企業則“須有5個以上發起人”，則是違反了WTO非歧視原則；《深圳經濟特區建設工程施工招標條例》第15條“外地和境外企業參加施工投標，須經市建設行政主管部門批準”，這個條款妨礙建立全國統一市場。還有許多前置審批寫入法規，使審批制度改革不下去。

深圳大學國世平教授認為，關閉企業不是政府的事，《深圳經濟特區破產條例》應當廢止。李紅光也說：“入世后國內市場成為國際市場一部分，企業的破產不是地方法規能解決的，是國家的立法范圍，應當適時廢止。”

特區的未來之路

專家建議，中國經濟特區的未來發展方向仍應該是發展外向型經濟。首先是貿易自由化，大幅度降低關稅，大幅度取消非關稅壁壘，除造幣、武器等涉及國家安全的重要行業都要實行投資自由化，并且不論內外均實行國民待遇，公平競爭。

其次，特區政府仍應遵守“小政府、大社會”的原則，建立服務型的政府組織，轉變政府職能，政府與企業、與市民、與社會的關系，由原來的“父子”關系轉為服務關系。

第三，特區建設與發展已有20余年，現在應以人為中心，從單純的經濟關系轉向重視對人的投資，比如大力發展文化、教育、環境保護，實現特區的全面發展，絕不應犧牲社會長遠根本利益謀求經濟的超常規增長；另一方面，必須消除利潤高于社會需要、生產優先于福利、員工讓位于企業、生產者重于消費者的社會意識。

如果說過去特區是“摸著石頭過河”，那么現在特區應以WTO為參照，在制度創新上進一步和國際接軌，這就是特區的重新定位和扮演的新角色。

國世平教授認為深圳特區經過20年的發展，政府與經濟行為基本分開，這是特區成功的根本原因，在經濟體制改革方面走在了全國的前面。入世后，特區政府仍應該“先行先試”，包括在行政體制改革、政府職能轉化等方面，特區應該主動清理一些與世貿規則不相符的法規，不要最后被迫來改。

過去，特區強調經濟，現在應從綜合性現代城市的角度全方位考慮。許多專家認為，我們目前對WTO規則并未全部理解，只停留在宣傳層面，還未進入實質性的研究和操作階段。應盡快成立像印度那樣的“混合委員會”，吸收專家、企業、政府共同研討，既對外開放，又保護了自己。特區應該在此先行一步，繼續發揮它的試驗田作用，減少我國體制轉換的風險。