淺談西部大開發(fā)中經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律保障

王培新　王立華

一

在西部大開發(fā)戰(zhàn)略中，確立了政府引導(dǎo)+市場機(jī)制+企業(yè)主體的開發(fā)新模式。在這種模式下，從對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的調(diào)整特點看，經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)應(yīng)立足于自身的實際情況和某些優(yōu)勢，努力開展同發(fā)達(dá)地區(qū)或鄰國的經(jīng)濟(jì)合作和貿(mào)易往來，盡快提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。同時，我認(rèn)為，從法律關(guān)系的角度，主要應(yīng)涉及以下方面。

（一）從西部經(jīng)濟(jì)開發(fā)法律關(guān)系參與的主體來看具有多樣性的特點，而各個主體在西部開發(fā)中的作用又是不同的。首先政府對西部開發(fā)要有調(diào)控和引導(dǎo)，特別是國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)從各自職能出發(fā)，對西部開發(fā)戰(zhàn)略予以支持和實施。在國務(wù)院《通知》中，分別要求國家計委、中國人民銀行、財政部、稅務(wù)總局等部門研究制定一系列切實可行的措施，進(jìn)一步加大對西部開發(fā)支持力度。因此，在西部開發(fā)的經(jīng)濟(jì)管理關(guān)系中，國家經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)將作為一重要主體出現(xiàn)，發(fā)揮其不可替代的管理調(diào)控職能。

其次，企業(yè)將作為一積極的市場主體出現(xiàn)。作為經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系中最典型的主體，在接受經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)管理的同時，應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在規(guī)律及時有效地應(yīng)對復(fù)雜多變的市場，選擇合適的市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)退自如，使其資源配置得到最優(yōu)的實現(xiàn)。其中，在西部開發(fā)中，外商投資企業(yè)將以更活躍的身份發(fā)揮其作用。在國家計委對西部地區(qū)支持的政策措施中規(guī)定，1．凡能夠發(fā)揮中西部地區(qū)人力和資源優(yōu)勢，并符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項目，均屬于我國鼓勵外商投資的領(lǐng)域；2．有些限制類外商投資項目，如資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施、老企業(yè)技術(shù)改造和技術(shù)更新項目，經(jīng)過批準(zhǔn)，可適當(dāng)放寬限制；3．在“九五”利用外資計劃安排中，政府將優(yōu)先安排中西部地區(qū)的項目；4．將省、市、自治區(qū)政府對中西部地區(qū)外商投資項目和審批權(quán)限由1000萬美元以下擴(kuò)大到3000萬美元以下以及簡化外商投資項目審批程序。可見，以上的措施在我國外商投資企業(yè)法的規(guī)定基礎(chǔ)上更為寬松和靈活，極利于外商投資企業(yè)進(jìn)入西部開發(fā)中。

（二）土地、自然資源和環(huán)境將作為重要的客體出現(xiàn)在西部開發(fā)關(guān)系中。

據(jù)統(tǒng)計，西部十省、市土地總面積占全國總面積的57％，西部地區(qū)礦產(chǎn)資源優(yōu)勢較突出，已探明儲量礦產(chǎn)有130種，可見，此種優(yōu)勢是實現(xiàn)西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛的一個重要因素。在西部開發(fā)中，對土地、自然資源及環(huán)境資源的利用將成為一大事實，雖然我國的土地管理法、自然資源法和環(huán)境保護(hù)法等經(jīng)濟(jì)規(guī)律、法規(guī)對它們都有相關(guān)的規(guī)定，但在西部開發(fā)中，國土資源部仍然強(qiáng)調(diào)，繼續(xù)實行最嚴(yán)格的資源管理制度。在我國初步擬定的“西部地區(qū)國土資源開發(fā)利用規(guī)劃綱要”中明確提出，西部資源開發(fā)利用將遵守五個原則，即開發(fā)與保護(hù)相協(xié)調(diào)的原則；在政府調(diào)控下市場配置國土資源的原則；全方位對外開放原則；科技創(chuàng)新；科技創(chuàng)新原則和因地制宜、突出重點、統(tǒng)籌規(guī)劃、分步實施原則。而改善生態(tài)環(huán)境，是西部地區(qū)開發(fā)建設(shè)首先研究和解決的一個重大課題，土地退化、水土流失嚴(yán)重、水資源枯竭、山地災(zāi)害頻繁、環(huán)境資源嚴(yán)重是目前西部地區(qū)存在的問題，國家林業(yè)局為支持西部林業(yè)發(fā)展，規(guī)定了對退耕還林、退耕還草農(nóng)牧民，落實補(bǔ)償政策和扶持政策，并給予農(nóng)民糧食補(bǔ)助，將下崗職工納入社會保障體系，發(fā)給基本生活費(fèi)等。同時解決西部造林綠化，建立一批自然保護(hù)區(qū)等問題。

（三）西部開發(fā)應(yīng)是對原有經(jīng)濟(jì)關(guān)系的擴(kuò)展和要素的優(yōu)化，因此，在其法律關(guān)系的內(nèi)容上應(yīng)具有豐富性和突出重點的特點，由于西部大開發(fā)更大程度是政府干預(yù)的結(jié)果，因此，更應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)管理機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步轉(zhuǎn)換管理職能，真正做到“政企分開”，割裂與企業(yè)的直接利害關(guān)系，搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)控，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)監(jiān)督和執(zhí)法，規(guī)范市場，為企業(yè)提供服務(wù)。推進(jìn)政府職能切實轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，社會管理、公共服務(wù)上來。

對企業(yè)則應(yīng)強(qiáng)調(diào)其享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)利應(yīng)受到法律的切實保護(hù)，而且，它同政府機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容上是相輔相稱的。同時應(yīng)適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，承擔(dān)起作為市場主體的法定義務(wù)，在參與到市場中時，履行稅收、金融、計劃、財政、反不正當(dāng)競爭、合理利用土地、環(huán)境資源方面的法定義務(wù)。

二

基于以上認(rèn)識，我們認(rèn)為在西部開發(fā)中經(jīng)濟(jì)關(guān)系，立法和司法中應(yīng)著重強(qiáng)調(diào)或完善以下方面：

（一）從目前涉及西部開發(fā)的立法情況看，多屬于立法層次較低甚至只屬于政策范疇的規(guī)范，因此，應(yīng)從西部大開發(fā)的實際出發(fā)，選擇重點內(nèi)容，提高立法層次，進(jìn)而應(yīng)進(jìn)行西部開發(fā)的專門立法，更好地促進(jìn)西部經(jīng)濟(jì)開發(fā)。

（二）雖然西部開發(fā)主要啟動于政府行為，但在開發(fā)過程中仍應(yīng)切實落實：“政企分開”的思想。應(yīng)注意到，經(jīng)濟(jì)法既以國家參與，組織經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，又要把政府和任何“公”主體在依法參與經(jīng)濟(jì)關(guān)系時作為經(jīng)濟(jì)法主體或市場主體來對待，區(qū)分不同的主體成分，以防止脫法或縱容行政任意。

（三）將“可持續(xù)發(fā)展”的作為土地、資源、環(huán)境立法和司法及西部社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的價值理念。同時與物權(quán)制度相結(jié)合，重視傳統(tǒng)的所有權(quán)絕對性、排他性的理論的價值對自然資源保護(hù)的基礎(chǔ)性作用。目前，可持續(xù)發(fā)展原理從國際法規(guī)范融入各國的國內(nèi)法規(guī)范已成趨勢，我國真正規(guī)定在立法中僅見于1998年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》。