澳大利亞國有電力企業的改革進程

20世紀90年代初，澳大利亞聯邦政府積極倡導國有企業改革，并推動各個州政府在電力、天然氣、民航、鐵路貨運、電信等領域分別進行了不同程度的國有企業改革，取得了比較顯著的效果，特別是通過國有電力企業的改革，徹底擺脫了長期積累的債務負擔，政府的職能發生了根本性的轉變，下面具體談談澳大利亞聯邦政府倡導國有企業改革的原因與做法。

改革背景

作為英聯邦的一員，英國經濟政策和國有企業改革對澳大利亞產生直接的影響。澳大利亞實行的經濟政策主要是從英國移植來的。英國國有企業改革的成功，影響了澳大利亞經濟學家和政府官員，促進了澳大利亞國有企業的改革。

20世紀70年代以后，國有企業問題一個接著一個，雇員多，生產成本高，效率低，市場競爭能力差，政府投資效益低。政府對有些國有企業的投資、貸款很難收回，導致大量呆壞賬，讓政府背上了沉重的債務包袱。所有這些迫使澳大利亞政府倡導微觀經濟改革。

此外，澳大利亞國有企業工會強大的政治壓力，促使政府倡導國有企業改革。在政企不分的情況下，國有企業管理者總是把員工增加工資的問題直接推給政府，政府如果不同意提高工資，工會就會直接與政府談判，給政府造成很大的壓力，不進行國有企業改革，就不能解脫這種由政府辦企業帶來的政治壓力。

政府進行國有企業改革的目標與做法

澳大利亞聯邦政府實行高度集中的中央財政政策，在保證經濟運行安全的情況下，采取削減各州財政預算的辦法，強迫各州政府進行國有企業改革，把國有企業推向市場，提高企業的市場競爭力，減輕政府的財政負擔。具體做法是：

設立權威部門，查處打擊企業的經濟違法活動，規范企業的市場競爭行為，監督檢查政府施行公平競爭政策的情況。澳大利亞聯邦政府把創造良好的經濟環境與促進經濟的安全運營放在首要位置，為促使澳大利亞國有企業改革的成功，成立了最具權威性的市場競爭管理執法監督機構——消費競爭委員會，并在各個州設立了相應的分支機構。

成立專門機構，全權負責制定和實施國有企業改革計劃。以維多利亞州政府為例，政府大臣直接領導和負責國有企業的改革，在機構上，把能源部并入財政部，專門負責州屬企業的改革，改革完成后，再把能源部分離出來，繼續負責電力企業的監管。為了找到改革的最佳方案，州政府在世界范圍內開展國有電力企業改革方案的征集活動，對收到的20多種改革提案，專門組織、集中國內管理與電力技術的專家進行認真深入地分析、研究，用兩年的時間，制定了非常具體、可操作的國有電力企業改革方案。

分步實施國有電力企業的改革。1992年，維多利亞州政府開始推行新的經濟改革計劃，首先把國有電力企業的改革作為改革的突破口，改革方案分兩步實施。

第一步是把具有壟斷性的國有電力企業進行縱向分離，即把國有電力公司從發電到售電這個完整的網絡體系進行拆分，分割成發電、輸配電、銷售電3個獨立的部分，以地域為單位組成企業，自主經營，自負盈虧。在這一階段，各個被分化的電力企業仍然屬于國有企業，政府促使被分化的各個電力企業成立行業協會，政府從原來直接對企業進行管理，變為重視與行業協會進行溝通與交流，通過電力協會把政策信息傳遞給企業，促進了電力行業協會的發展。由于維多利亞州政府推行穩定的價格政策，電力行業協會從行業的利益出發，非常贊同政府的政策，這樣就維持了國有電力企業原有的利潤空間，促進了電力企業穩定的生產與經營，保證了電價的穩定。

第二步再把發電、輸配電、售電中的競爭性企業與自然壟斷性企業分開，分別采取不同的改革政策與措施。把處于競爭領域的發電、售電企業按地域拆分成7個公司。然后為這些企業營造有利的政策環境，規定這些競爭性公司的經營方向是競爭性商業領域，這就增加了國內外公司競爭購買國有電力企業的吸引力；再加上國有企業存在較大降低生產經營成本與提高效率的空間，給出售國有電力企業創造了很好的條件。出售競爭性電力公司首先采取逐一拍賣的辦法，對國家不允許出售的或出售不了的采取出售部分股權的辦法，這樣，在很短的時間內，一些具有競爭性的國有電力企業被拍賣，政府取得了可觀的經濟收益。

對于帶有自然壟斷性的輸電、配電企業，改革辦法與競爭性電力企業改革有明顯的不同，州政府采取出售部分股權的辦法，一是政府出售國有企業49%的股份，保持對輸配電企業的控股；二是建立輸配電公司的董事會，董事長由政府指派，公司實行董事會決策下的公司經理負責制，董事會決定公司經理的任免，確保政府對輸配電環節的嚴格管理。政府負責對電網的規劃與監管，不管公司的運營。目前，各州的高壓電網全部由政府控制，對于低壓電網，有2個州已經引入了國外公司參與競爭。

跟蹤監測大型企業的生產與經營，確保經濟的運行安全。維多利亞州政府把保證重要領域微觀經濟的運行安全放在了最為重要的位置。隨著國有企業的改革，州政府逐漸轉變管理方法，在分步實施國有企業的改革計劃時，加強了對輸電、配電環節的管理與監督，放開了對其他環節的管理；督促電力企業組建行業協會，加強與行業協會的溝通、聯系，將政府的意志通過協會傳達給企業，推行穩定的價格政策，電力企業也要通過行業協會向政府反應情況，政府滿足協會提出的合理要求。政府在開展國有企業改革的進程中，順利地實現了管理重點的落實與管理方式的轉變。

國有企業進行改革后，州政府在做好行業規劃與高壓電網監管的同時，把主要精力放在監控重要領域微觀經濟運行安全上來。在機構調整上，政府將改革期間并入財政部的能源部重新分離出來，專門負責跟蹤監控大企業的生產經營，在不干預公司運作與經營活動的情況下，重點監控澳大利亞排名前50位的高盈利企業，而對排名在前20位的企業，能源部派專人長期深入企業，隨時掌握企業的生產經營狀況與經營戰略、經營方向的變化，發現問題，及時提出警告，糾正企業不當的行為，防止給澳大利亞經濟造成沖擊。

經驗與問題

維多利亞州政府電力改革見到了成效，拍賣競爭性企業和出售壟斷國有電力企業部分股權的收入高達210億澳元，還清了長期積累的80億澳元的政府債務，雖然電力企業的雇員從改革前的15000人減少到改革后的5000人，政府用2億澳元很好地解決了員工失業后的福利問題。從整體上看，澳大利亞對國有企業實行漸進式的改革是成功的，提高了電力企業的競爭力，降低了大、中用戶的電價水平，促進了經濟的穩定增長。下面對澳大利亞國有企業改革的主要經驗與問題進行分析與概括。

經驗

政府采取宏觀與微觀管理相結合的辦法，來營造良好的市場經濟環境。在宏觀方面，澳大利亞聯邦政府在1974年頒布了《貿易實施法案》和1995年頒布了《競爭規則法案》，制定了統一的市場競爭規則，建立了最具權威性的消費競爭委員會，規fet范企業經營行為，約束政府依法行政，保護合法投資經營者的利益，查處違法行為，營造公平的市場競爭環境；在微觀的運作上，注重法律法規的完善與執行效果，例如，補充、逐步完善了政府的跟蹤監測職能，對大型企業進行跟蹤監測，保證微觀經濟的運行安全，創造有利于企業經營和貿易出口的經濟環境。

根據實際情況，實行不同的改革辦法，穩步推進國有企業的改革，不具體干預各州的國有企業改革。各州政府如何改革國有企業，完全根據各地的實際情況，自行決定。目前，澳大利亞6個州中有2個州，對國有電力企業進行了比較徹底的管理體制的改革；另外4個州，也不同程度地進行了國有電力企業的改革。在對電力重要環節的控制方面，維多利亞州建立了一個電力批發市場的聯合機構，由政府嚴格監管，但不參與經營，對企業進入批發市場的電力價格沒有控制，通過競爭，實行低價優先的原則，優先讓低價電上網使用，批發的電價由電的生產量決定，實行“峰谷”電價，改革的結果使大、中用戶的用電價格平均下降了10%。同時，居民用電價格一直保持穩定。

創造有利于國有企業出售的政策環境。為了提高拍賣競爭性電力企業的底價，提高競拍效果，獲得更大的收益，維多利亞州政府規定了這些競爭性電力公司的經營方向是競爭性的商業領域，讓競爭者感覺有更多的利潤可賺，提高了拍賣或出售的價格門檻，為電力企業創造了贏利空間。同時，政府公布，對非經營性的公民用電等領域，由政府成立專門的代理機構。機構人員為國家公務員，直接與電力公司協商，繼續保持價格的穩定。代理機構向公民售電，對于邊遠地區的公民用電，由政府給予補貼，用于基礎設施建設。政府改革措施的配套出臺，不僅保證了公民用電價格的穩定，還大大增加了國外公司競相購買國有電力企業的吸引力，為出售國有企業創造了非常好的政策環境。

有控制地開放國內市場，增強市場競爭。澳大利亞政府注意適時引入國外企業來增強本國企業的競爭力。政府對國外電力公司的進入實行嚴格的審批制度，通過對國外公司投資領域與項目的可行性報告、技術與經濟實力情況、技術標準與環保要求等詳細的審查，來控制國外公司進入國內的時機，有選擇地引入競爭者。目前，澳大利亞與國外合資的電力公司已成為主流，在一些領域逐漸引入了國外獨資公司，以不斷增強國內電力公司的競爭力，促進電力行業穩定的發展。

問題

澳大利亞聯邦政府沒有建立權威性的電力政策調節機構，對各州國有企業改革缺乏統一的指導。各州國有企業改革的形式是“五花八門”，給州與州之間的電力協調帶來了很大的麻煩，造成了很大的內耗。

過于嚴格的項目投資審批手續，阻礙了全國統一的電力市場的建立。由于澳大利亞政府實行過于嚴格的項目投資審批手續，審批周期長，在客觀上阻礙了國外電力公司的及時進入，限制了電力企業之間的激烈競爭。各個州單獨壟斷本地電力市場的情況還依然存在，可以預見，澳大利亞要形成統一規范的電力市場，還得需要幾年的時間。

(作者國漢海為國家計委培訓中心高級經濟師、朱富明為陜西省計委綜合計劃處長)

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部分國家電力改革的情況

英國

英國電力市場化改革的核心是實行私有化與在電力工業引入競爭同步進行。1990年3月按《電力法》重組產業結構：原國有的壟斷電力公司被分拆為12個地區配售電公司、3家發電公司和1家高壓輸電公司。建立電力交易平臺，允許大于0.1萬KW的用戶選擇供電商。1998-1999年允許所有的用戶選擇供電商。2001年實行新電力交易規則(NETA)，其基本內容是： 建立雙邊合同形式主導的市場，合約雙方包括發電商、配售電商、電力用戶以及輸電系統運營商；配售電商和發電商可就未來任何時候買賣電力訂立合同，允許電力合同的時間跨度從當天到幾年以后；輸電系統運營商由國家電網公司負責，接受電力買賣出價，平衡1.5小時以內的合同交割中出現的供求差額，并解決輸電網系統可能發生的堵塞問題；輸電系統運營者(國家電網公司)同時負責電力調度以滿足用戶需求，以系統平衡時最后一個發電單位的報價為交易市場價；合約電量與實際電量的差額以系統平衡時買賣雙方接受的交易價格清算，并且支付輸電系統運營者的輸電運營成本(過網費)。

法國

法國政府擁有的國有電力公司--法國電力公司(EDF)反對破碎分拆，追求規模經濟，壟斷了法國94％的發電裝機和100％的輸配電業務，集發電、輸電和配售電業務于一身。在歐洲共同體倡導建立統一電力市場的政策推動下，法國頒布實施了新電力法，一方面繼續堅持電力行業的公益性，保持EDF的國有企業性質，另一方面也確立了供電市場開放時間表并允許大的電力用戶擁有選擇權。設立政府電力監管委員會，在EDF內部實行發電，輸電與配售電業務分賬核算。盡管有來自外部的壓力，法國電力依然繼續堅持縱向整合，堅持國有性質，追求規模經濟，僅對發、輸、配電業務實行功能分離和財務分開。

美國

美國電力工業一直以私有制為主體，其電力體制改革的核心是放松管制，引入競爭，提高效率，降低電價。1992年美國開放輸電系統，在電力批發市場引入競爭。1996年美國聯邦能源監管委員會(FERC)進一步開放電力市場，實行廠網分離，分賬核算。目前在美國已經有20個州制定或實施了電力改革計劃，但效果大不相同。德克薩斯、新英格蘭、賓夕法尼亞、新澤西州等州降低電價、提高效率的電力市場改革都取得了成功。這些州的電力市場在放松管制的改革過程中建立了一套有效的機制保證足夠的電力供應。如德州要求電力公司在滿足用戶足夠的電力需求的前提下，保證有足夠的備用容量，獨立的發電商(1PP)既可以出售新電廠的電量，也可以出售發電容量。交易市場既有電量電價信號，又有容量電價信號，從而形成建立在市場基礎上的備用容量需求和容量費用機制。加利福尼亞州在1995年開始推行以放松管制為核心的電力體制改革。由于加州電力市場結構只是建立在現貨交易基礎之上，沒有建立容量費用機制，市場缺少對備用容量需求的信號，導致5年后電力供給嚴重短缺，最終演變成系統可靠性的危機。

日本

日本電力工業在1951年實行了民營化，形成了區域壟斷的9家電力公司，這9家地區電力公司在所在區域實行發、輸、配、售電垂直一體化的壟斷體制。由日本政府通產省負責監管電力工業。監管的主要內容是電價、環境保護和發展規劃。其中電價監管的原則是：成本補償、共同報酬、公平負擔。日本在1999年頒布實施的新電力法，其主要內容有兩點：允許占電力市場30％的高壓用戶(電壓2萬V，用電2000KW以上)自主選擇電力公司，直接參與電力交易市場；新建電源項目實行招標。