欲興東北，法治先行

去年底，筆者作為東北的一名學員，到中央黨校學習。在學習班結業典禮上，一位黨校領導充滿關心地宣布，考慮到東北地區經濟比較困難，決定給東北學員減免500元學費。

此語一出，在座東北籍學員震驚不已，我們已經淪落到要被救濟憐憫的地步了嗎?但現實是殘酷的，在市場經濟的大潮中，東北的確落伍了。

法治經濟不是執法經濟

和珠三角、長三角、京津地區相比，東北總好像缺點什么。其實，東北不缺資源、不缺技術、不缺人才、不缺交通……究竟缺什么?有一點是大家公認的，那就是市場經濟賴以生存和發展的法治環境，在東北還不盡如人意。記者在調查中感到，不打破這個“瓶頸”，東北難興。

市場經濟是法治經濟，但決不是執法經濟。記者從相關統計數據中得知，東北各市、縣各項經濟指標均呈上升趨勢，但罰沒款增長最快，有的已達到每年翻一番甚至翻兩番的程度。以東北某省會市的一個區為例，2001年罰沒款800萬元，2002年罰沒款猛增到2000萬元，該區年經濟增長12％左右，而罰沒款的增長卻達250％以上。凌海市(縣級市)交管所2002年的收費比2001年增長400％還多。從這一趨勢，可以得出兩種結論，一是企業違規、違法經營逐年增加，二是各級政府機關違法行政，亂檢查、亂罰款等情況嚴重。無論哪種情況，都是法治環境不佳的表現。從記者采訪看，主要問題是后者。

沈陽市民王智慧在沈陽著名的外資飯店二樓開了一家“普德服裝店”，獨家經銷德國卡拉牌服裝及國內名牌高檔服裝，生意紅火。今年2月26日上午，沈陽市工商局執法人員例行檢查來到該店，看到標有產地為德國的服裝后，要求店內人員出示進口手續。店內人員將原產地證等相關手續交給執法人員后，由于執法人員看不懂英文，只見原產地證上的“香港工商總會”的公章就說，這不是香港貨嗎?怎么能冒充德國貨?其實，這是香港工商總會出具的原產地證明，英文說明是“我們保證以上產品原產地為德國”。但執法人員根本不聽解釋，就將正在貨架銷售的服裝、皮鞋等商品全部下架封存、查扣。扣押的理由是“未見合法進口手續、偽造產地”。扣押根據是 1987年頒布的《投機倒把處罰條例》。如今，7個多月過去了，盡管當事人不停地奔波于政府有關部門之間，但由于當事人拒絕接受處罰，扣押服裝至今沒有返還。服裝被扣后，德國公司立即停止再發新貨，青島、廣州等地服裝集團也停止供貨，服裝店只好暫時停業。到目前為止，單是停業期間的房租、物業管理費及人員工資等費用的直接損失已達100多萬元。

從貴州來沈陽經商的陳照亮，和妻子歷經千辛萬苦辦起了“沈陽冠男商貿有限公司”，主要經銷保健品。夫妻二人起早貪黑，生怕有半點閃失。今年5月7日，沈陽市工商局的一紙處罰16萬元的決定，猶如當頭一棒，擊碎了二人的“創業夢”。原因非常簡單，今年4月9日，陳到工商局廣告處審批發布廣告。工商局工作人員告訴他，你先發吧，明天來取批件。就這樣，陳支付1200元廣告費后，于4月10日在《沈陽晚報》發了個小廣告。廣告發布的第二天，陳到工商局取回了審批表。事隔幾天，市工商局監察人員以發布虛假廣告為由，下達了罰款16萬元的處罰決定。其實，從廣告內容看，只是個別詞語稍有不當，根本不構成虛假廣告。國家工商總局關于虛假廣告的認定有嚴格的定義，在解釋中還特別明確：“關于虛假廣告，一般應從兩個方面認定：一是廣告所宣傳的產品和服務本身是否客觀、真實；二是廣告所宣傳的產品和服務的主要內容是否真實。”由此看來，陳發布的廣告根本不構成虛假廣告，且在發布的第二天取回了審批手續。就算構成虛假廣告，按照國家工商局“對虛假廣告的處罰，應以《廣告管理條例》及其《施行細則》的有關規定為依據”的規定，只能處以一倍以上、三倍以下罰款。也就是說，陳發布虛假廣告最高額處罰也只是3600元，而執法人員卻以《反不正當競爭法》處罰，開口就是16萬。陳告訴記者：“如果能按廣告法規處以最高額罰款，我也愿意立即交納，現在他們要罰16萬，我公司成立兩年還沒掙到16萬，只有關門了。”陳正在著手南遷，準備到別處再創業。

除亂扣、亂罰外，行政機關粗暴野蠻執法的事件也不斷發生。家住沈陽大東區的杜克榮老人，下崗后與兒子開了個食雜店。去年8月的一天，大東區煙草專賣局稽查人員到該店實施檢查，言語稍有不和。執法人員即大打出手。他們將杜打倒在地后，其中一人腳穿皮鞋踩在杜的前胸上，其余4人分別摁住杜的雙腿和胳膊。鄰居向110報警，警察及時趕到，才將杜解救出來。杜到公安局指定的醫院檢查，結果是胸骨骨折，已接近構成重傷害。前不久，沈河區一殘疾人從事個體經營，被該區煙草專賣局執法人員打得血流滿面，渾身是傷，媒體曝光后，該局給當事人賠償 5萬元私了。

小買賣如此，大企業也有難處。澳大利亞華人宿陲英女士，響應國家號召回來投資，在東北某大城市投資3000萬元辦起了加油站和汽車修配、銷售公司。今年5月前后。當地政府執法人員連發三道違章建筑拆除令，限令宿女土立即拆除剛剛投入使用的加油站和廠房。宿女士手捧限期拆除通知，百思不得其解：“我用地有土地證，廠房有房產證，加油站從報批到驗收，樣樣手續齊全，怎么能說拆就拆了呢?”《法制日報》、《工人日報》報道此事后，在有關領導的干預下，雙力才開始協商拆遷補償事宜，但至今仍無結果。

遼寧省委書記聞世震在談到加強遼寧發展環境時說：“一些行政執法人員有法不依，執法不懂法，執法不依法，嚴重地敗壞了政風和社會風氣。暴露出我們的發展環境還不夠好，還沒有形成一個支持人們干事業，鼓勵人們干成事業的社會環境。要引起各級領導同志的高度重視，切不可劉發展環境存在的問題掉以輕心。”

司法不公是“禍源”

在企業經營過程中，行政機關違法行政、亂收費、亂罰款以至于野蠻執法還不是最可怕的。因為我國的《行政訴訟法》已實施多年，公民可以拿起法律武器，糾正行政機關的違法行為。最可怕的是各級法院審判不公，甚至枉法裁判。從某種意義上說，東北地區法治環境不夠好，法院司法不公是“禍源”。假如對行政機關作出的違法行政行為，法院能夠以事實為依據，以法律為準繩，作出公正的判決，撤銷其違法的行政行為，違法行政者必然有昕收斂。現在的一些情況卻是，不管行政機關違法多嚴重，多明顯，法院很少判行政機關敗訴，這就在客觀上鼓勵了一些行政機關違法行政，他們甚至可以毫不隱諱地告訴當事人：你愿到哪告到哪告，告到哪你都告不嬴。

丹東市下崗女工王德燕與其殘疾的哥哥和因病下崗的弟弟開了家食雜店，維持生汁。今年初，丹爾市煙草專賣局稽查人員來到王女士弟弟家，將共存放在家中的價值3萬多元香煙全部扣押。不久，告知這批香煙全部罰沒了，但沒給當事人出具任何罰沒手續。王女士到法院告狀，法院說沒有“處罰決定”不能立案，而煙草專賣局又不給她處罰決定。無奈之下，王女士開始到紀委、檢察院上訪。在紀委、監察局的干預下，煙草專賣局才給王女士補開了“行政處罰決定書”。處罰的理由是“藏匿無證運輸的卷煙”。拿到處罰決定書后，王女士到法院起訴，在對方沒有任何證據、且程序嚴重違法的情況下，法院在判決書中硬說事實清楚，證據確鑿，維持了煙草專賣局的處罰行為。其實，《國家煙草專賣法》及《煙草專賣法實施條例》根本沒有“藏匿無證運輸卷煙”這個“罪名”。“法無明文規定不為過”，一審法院連起碼的法律常識都不顧了。二審時，王女士從沈陽請了律師，在庭審中，審判長同煙草專賣局的代理人一起同王女士的代理律師辯論，并走下審判臺向煙草專賣局一方提供有關法律條文。王女士的代理律師實在看不過去，當庭提出抗議，指出：“現在是行政審判庭開庭時間，不是法律知識輔導和講座，如果審判長一定要給對方輔導，請庭后進行。”二審判決比一審更荒唐，干脆將行政機關處罰的“罪名”變更為“非法運輸”。在沒有運輸工具，沒有承運人，沒有運輸始發地、目的地，沒有運輸路線，沒有收貨人、發貨人，沒有品種、數量、運費等基本運輸要件的情況下，無是生有地認定王女士常年臥床的弟弟從事了非法運輸。更使王女士不能容忍的是在取判決書時，審判長說，你不能到省法院申訴，申訴也沒用，省法院的法官我都認識，一個電話就解決問題。無奈之下，王女士只好委托律師到省檢察院抗訴。省檢雖然受理了此案，但至今仍無音信。

阜新市作為典型的資源枯竭性城市，下崗再就業問題牽動著國家領導人的心。楊國江夫婦自謀職業，在阜新市繁華路段租了朋友的房子，開了一家叫“志誠商行”的小商店，主要經營煙酒糖茶及小食品。可是兩年多來，光是阜新市煙草專賣局到他的小店執法檢查就達200多次，楊國江辦店是“兩手抓”，一手抓經營，一手抓訴訟。 2001年12月，楊國江的妻子被阜新市煙草專賣局的執法人員打傷住院，因賠償問題達不成協議，楊國江將執法人員告上了民事審判庭。這一告不僅沒有勝訴，卻招來更大麻煩。煙草專賣局加大了對楊國江的執法力度，常常是兩臺執法車，七八個執法人員常駐楊國江的小店，有時竟然半夜12時敲開商店門進行執法檢查。從 2002年至今，先后幾十次共扣押楊國江各種香煙價值達20多萬元，楊國江從親戚朋友處借錢辦商店，不辦吧，無法還債，辦下去又有惹不完的氣。

萬般無奈，楊國江決心繼續走訴訟之路。他接連走了幾家律師所，當地律師一聽說告煙草專賣局都搖頭謝絕了。楊只好到省城聘請律師，今年4月，他連續13次將阜新市煙草專賣局推上了被告席。阜新市海州區法院只開庭審理了其中4起案子，其余的不開庭即判楊敗訴。由于煙草專賣局在執法中明顯是打擊報復，楊國江根本不存在違法違規問題，法院實在找不出理由判煙草專賣局勝訴，就在訴訟時效上作文章，干脆以起訴超過3個月為由判楊國江敗訴。而根據《行政訴訟法解釋》的規定，行政機關在作出具體行政行為時，沒有告知訴權或者起訴期限，起訴期限是兩年。在楊國江訴阜新市煙草專賣局案件中，大多是扣押單，既沒有告知訴權，也沒有告知起訴期限，只是記載了扣押物品的品種、數量，實際就是一張扣押物品清單。但法官硬說就按“3個月”算。著名行政法專家、中國政法大學行政法教研室主任張樹義教授得知此事后，氣憤地說：“太荒唐了，我第一次看到這樣荒唐的判決書。”

法院的荒唐判決還不止于此。今年3月22日，阜新市煙草專賣局以“調查案件需要”為名，扣押了楊國江16條香煙。楊國江在4月21日向法院起訴，沒有超過3個月。法院不能以“超過3個月”為由駁回他的起訴，只好開庭審理此案。根據法律規定，立案后被告應在10日內舉證，否則視為沒有證據。但直到7月7日開庭時，阜新市煙草專賣局并未向法院提供任何楊國江違法的證據。庭審時，楊國江的代理律師問被告，你們有什么證據證明楊國江有違法事實?被告稱，我們有實物證據，能證明楊國江有違法事實。原告代理律師問，實物在什么地方?為什么不當庭出示?被告答，實物存放在倉庫里，沒有帶來。開完庭以后，法官為了使自己的判決經得起歷史的檢驗，還不辭辛苦到被告的倉庫里拍了幾張照片裝到案卷里，然后在判決書中寫道，“原告楊國江違法，因被告有實物和照片為證，予以采信”，然后判楊國江敗訴。根據法律規定，提供物證要出示“原物”，且任何證據都要經過當庭質證才能作為定案的依據。怎能用口頭證據、法官自己庭后拍的照片偷偷裝到案卷中，就判當事人敗訴呢?如此判案，老百姓豈有不敗之理?楊國江拿到判決書后氣憤地說，法官不是在依法辦案，而是在戲弄法律。

正是由于個別法院判決不公，一些行政機關違法行政才有恃無恐。老百姓要么忍氣吞聲，逆來順受，個別的甚至會鋌而走險，“暴力抗法”。

非動“大手術”不能根治

違法行政和司法不公問題直接影響了東北法治環境的改善和地區競爭力的增強，直接影響到社會風氣的凈化，影響到東北的經濟發展和社會進步。在新一輪東北振興過程中，這一點已引起東三省各級黨委、政府的高度重視。

遼寧省在振興老工業基地規劃中，明確提出：“要切實轉變政府職能，改進管理方式，營造投資、創業和發展的良好環境。”省委副書記、沈陽市委書記張行湘提出：“沈陽市要全力打造北方最佳投資環境，著力破解老工業基地‘發展環境欠債’的難題。環境出生產力，環境出凝聚力。”

前不久，在遼寧省十屆人大常委會第四次會議上，遼寧省委書記、省人大常委會主任聞世震特別強調：“要加強執法監督，有針對性地選擇一些直接促進老工業基地調整、改造和振興的法律法規進行執法檢查，切實解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，為振興老工業基地創造良好的法治環境。”

近兩年來，為改善東北的法治環境，高層領導絞盡了腦汁。例如沈陽市成立了政府辦事大廳，一下了砍掉了60％的審批項目，陸續出臺了許多改善法治環境方面的“決定”、“條例”、“監督辦法”。沈陽市長陳政高提出“南有廣州，北有沈陽”的口號，目標是“要建中國北方投資環境最好的城市”。

那么，為什么東北法治環境建設還不盡如人意呢?遼寧省政協常委許錫武的觀點一針見血，他說：“近幾年，東北地區的法治環境建設是‘兩頭熱’、‘中間冷’。一方面是高層領導逢會必講，一方面是基層企業、群眾熱切盼望，問題就是在中間層。‘中梗阻’是東北法治環境建設的頑癥，僅憑領導講話、發紅頭文件、專家學者呼吁，解決不了問題，非動‘大手術’不能根治。”