２００３房地產新政

“這個文一出來，所有關于房地產市場的爭論就應該停止了。”北京地產界名人、北京市華遠地產股份有限公司總裁任志強興奮地對本刊記者說。

“這個文”即是指18號文——《國務院關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，它在8月的最后一天由新華社全文播發，被業界公認為中國房地產市場發展的新五年計劃。

18號文的要旨在于，首次在國務院文件的層面，提出“房地產業已經成為國民經濟的支柱產業”。此外，正如文件名稱所示，它還提出要“促進房地產市場持續健康發展”。一個“支柱”，一個“持續”，正是這兩點極大地挑動了房地產商們的神經。

變化似乎發生于無影無形之中。僅在短短兩個多月前，央行于6月13日發布了名為121號文的《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，嚴控房地產信貸，引起業界一片叫苦之聲——如今國務院18號文出臺，業界敏感地作出了有利于自己的判斷：既然國務院認定房地產是支柱產業，要“持續”發展，那就意味著否定了向房地產業“大潑冷水”的121號文(參見《財經》2003年7月5日號《房貸秘密》）。

果真如此嗎？

18號文和121號文并行不悖

對18號文最為歡迎的當屬房地產開發商，而房地產商們最關注的核心問題之一，是房地產信貸政策的走向。

業界的興奮不加掩飾。18號文公布后，SOHO中國有限公司董事長潘石屹立刻作出反應，在所寫的分析文章中，對18號文中“促進房地產市場持續健康發展”、“房地產已經成為國民經濟的支柱產業”、“對符合條件的房地產開發企業和房地產項目，要繼續加大信貸支持的力度”等語句大加引用。任志強則高調撰文稱，當嚴控房地產信貸的121號文在市場引起強烈不滿時，是“國務院深入調查、多方會談”，終于制定18號文，對廣受爭議的銀行信貸政策作出結論：盡管央行強調防范金融風險是必要的，但防范風險不能影響住房信貸，尤其不能因信貸政策的變化而影響全國房地產業持續發展的大局。

任志強甚至列舉出121號文的四大“罪狀”（即與18號文最大的差別之處）：將全國的投資高增長歸咎于房地產，認為房地產泡沫是普遍性的；只解決和滿足中低收入家庭的住房信貸，對滿足不同收入家庭的住房需求設置政策性障礙；未廣泛征求各界意見，閉門造車制定政策；忽視各地經濟發展差異，用“一刀切”的方式解決全國性問題。

然而，業界的興奮并未能徹底。房地產商們顯然進一步期望18號文對121號文作出針鋒相對的否定，但這種否定并未出現。在被開發商們視為最關鍵的住房信貸一條中，18號文依然強調“加強房地產貸款監管”，“加強房地產開發項目貸款審核管理，嚴禁違規發放房地產貸款；加強對預售款和信貸資金使用方向的監督管理，防止挪作他用。要加快建立個人征信系統，完善房地產抵押登記制度，嚴厲打擊各種騙貸騙資行為。”

對此，人民銀行廣州分行副行長王自力認為，兩個文件中關于銀行信貸的原則精神是一致的。

曾參與18號文修改階段討論的國務院發展研究中心宏觀部副主任陳淮則認為，18號文和121號文級別不同，管的也不是一回事。

“121號文管的是金融系統，18號文管的是房地產業，不存在誰否定誰的問題。”而關于房地產信貸問題，陳淮說：“121號文也沒有說符合條件的企業不發放貸款哪！而18號文也沒有說不符合條件的也要發貸啊！”

“銀行的貨幣政策向來都是管短期的，美聯儲一年可以調10次息，管的就是短期，而以城市化為主要特點的中國房地產業的發展則是長期目標和長期任務，國務院18號文著眼的是房地產市場及城市化。兩個文件，一個管短期，一個管長期，我看不出這里邊有什么矛盾之處。”陳淮說。

建設銀行總行房地產金融部業務副總經理徐迪的看法是，121號文是在規范商業銀行的房地產信貸操作。人民銀行廣州分行副行長王自力也認為121號文的出發點其實無可厚非——大多數房地產企業的自有資金規模都很小，常常只有不到10％，其余全部都是借銀行的。而房地產企業對銀行的這種高負債率，意味著一有不測，房地產企業的風險就會轉化為銀行的風險。“而就出現不測的幾率看，房地產企業比其他企業要大得多，特別在房地產開發過熱時。”

對此，陳淮以更開闊的視角指出，為了降低銀行風險，現在需要尋找更多的房地產信貸供應者，不能單靠銀行一家。而且，房地產是高風險行業，銀行顯然不能過多地承擔這種高風險行業的貨幣供應。他認為，企業債券、住宅信貸資金打包上市、股票上市都是可以考慮的新渠道。

121號文之效已經顯現

121號文出臺后，業界在反對聲中，還流行著一種猜測，認為121號文不會被各商業銀行執行，至少不會認真執行。因為到現在為止，各商業銀行都還沒有制定細則。

人行廣州分行副行長王自力對此的看法截然不同：“121號文本身已經很具操作性，即使各商業銀行不出細則，也完全可以執行。”

9月10日，中央財經大學研究員劉姝威在北京大學演講時說，121文發布后，作用已經顯現，國內房地產行業過熱的現象已得到初步節制。她認為：“121號文提高了房地產信貸的門檻，由于是緊急叫停，起初看起來很難執行，因為有很多貸款已經貸出去了，如果此時停貸，就面臨著資金鏈斷掉的問題。但這是一個長痛和短痛的問題，現在停貸銀行可能損失100萬元，但一旦釀成危機就可能會損失200萬元。”

各大商業銀行的表態也許更能說明問題。在上月的一次銀行家與開發商對話的論壇上，中國工商銀行房貸部總經理劉子剛表示：121號文發布后是商業銀行的基本紀律，工商銀行一定會遵照執行。他認為：“中國的房產業經過了近六年的快速發展期，局部出現了一些問題，121號文對此采取了有效措施，它不是急剎車，而是根據中國房地產業長期發展的需要而采取的點剎車。”

中國建設銀行房地產金融業務部副總經理徐迪也認為，121號文對房地產業的影響是積極的，“執行這個政策短期會有一些陣痛，但如果按照規范做，對房地產企業不應該有太大影響。”

王自力對121號文得以貫徹信心很足。他認為，下一商業銀行必須按照央行信貸政策的意圖，調整自己的房地產信貸流量和流向。銀行監管部門也應據此及時檢查，采取有力措施進行糾偏。

“9月15日起，監管部門就要對國有商業銀行上半年的貸款情況開始檢查，而上半年房地產貸款占了全部貸款的17％。表面上看是17％，但實際上票據市場上很多資金也都流到房地產市場中去了。票據本身是短期融資，但流到房地產市場就變成了長期投資。而票據貸款占了全部貸款增長的30％。”王自力透露說。

121號文件勢在必行的另外一個根本動力是，央行正在積極為房地產業發掘其它的融資渠道，在央行今年第二季度的貨幣執行報告中，已經談到要開啟其它渠道融資的問題。

方向：進一步市場化

顯然，在最敏感的銀行信貸問題上，121號文和18號文并不矛盾。一個考慮的是金融安全，一個考慮的是行業的改革和發展，建設部房地產司副司長侯淅珉對18號文有如是概括：“18號文是對1998年23號文的發展，也是中國房地產市場發展的下一個‘五年計劃’。”

18號文的起草啟動于今年4月，歷時五個月完成。一位參與過18號文修改討論的人士告訴《財經》，從初稿到定稿，差別非常明顯，連文件的名稱都變了——初稿只提到“健康發展”，但定稿成了“持續穩定發展”。另外，初稿中也沒提“支柱產業”，這句至關重要的結論顯然完成于定稿。

一切并非沒有征兆。在本月1日的全國房地產工作會議上，曾培炎副總理指出：“房地產業在世界發達國家和我國都是支柱產業。在我國，房地產業及建筑業的增加值達9000多億元，占國內生產總值的比重接近9％，直接或間接地關聯著數十個產業。”再者，房地產業“發展潛力很大，今后一個時期，住房消費始終是居民消費的重點和熱點”。——知情人告訴《財經》，正是高層的如是意見為18號文這個中國房地產發展的新五年計劃奠定了基調。

在確立了房地產支柱產業的地位和其持續健康發展的大方向后，18號文的另一個使命是，完成上一個五年計劃的“未竟事業”——進一步推進中國房地產業的市場化。

上一個房地產業“五年計劃”，是指國務院于1998年發布的23號文——《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》。當年，23號文明確了房地產市場化的基本方向，包括“進一步深化城鎮住房制度改革，增加普通商品住房供應，搞活住房二級市場，規范發展市場服務，擴大市場機制的作用范圍”。

但問題是，23號文推行五年多來，推進市場化的工作進展并不順利。建設部住宅與房地產司副司長侯淅珉告訴記者，根據調查的結果，中國去年整個城市住宅竣工面積是5.7億平方米，加上建制鎮共達7.2億平方米，而其中商品住房總量是2.5億平方米。由此可見，商品房占的比重并不大——而可供參照的是，五年前發布的23號文中，“建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系”是房改的主要目標，雖然經濟適用房亦可算做社會化供房。

相對于23號文，18號文在推進房地產業市場化上的一大顯著表現，就是以普通商品房取代經濟適用房，作為住房供應體系的主體。18號文規定：“要根據市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發展，提高其在市場供應中的比例，逐步實現多數家庭購買或承租普通商品住房。”

對于增加普通商品房供應這一重中之重，18號文在很多方面制定出了具體而明確的“護航保駕”措施：如提出對普通商品住房建設要調控土地供應，控制土地價格，清理并逐步減少建設和消費的行政事業性收費項目，多渠道降低建設成本，努力使住房價格與大多數居民家庭的住房支付能力相適應等。

其次，侯淅珉認為，有效地限制高檔房的建設，也可以從側面促進普通商品房的發展。對此，18號文也不含糊：對高檔、大戶型商品住房以及高檔寫字樓、商業性用房積壓較多的地區，要控制此類項目的建設用地供應量，或暫停審批此類項目。也可以適當提高高檔商品房等開發項目資本金比例和預售條件。

此外，18號文還提到，要充分發揮城鄉規劃的調控作用。在城市總體規劃和近期建設規劃中，要合理確定各類房地產用地的布局和比例，優先落實經濟適用住房、普通商品住房、危舊房改造和城市基礎設施建設中的拆遷安置用房建設項目，并合理配置市政配套設施。

經濟適用房回歸本位

18號文中，曾經至為風光的經濟適用房被降低到輔助地位。之所以被“降格”，原因在于在過去幾年中，經濟適用房的建設和管理暴露出了越來越多的問題。

關于此，建設部部長汪光燾在9月1日的發言中言之甚詳：“有的城市重建設、輕管理，對購買對象審查把關不嚴，部分高收入者購買了經濟適用住房，個別人甚至以投資獲利為目的購買經濟適用住房；有的城市對建設標準缺乏有效控制，致使戶型面積偏大，甚至出現大戶型、超大戶型經濟適用住房，嚴重背離了經濟適用住房政策的初衷；有的城市優惠政策不落實，經濟適用住房價格優勢未能充分發揮。這些問題的出現，既有政策執行不力的原因，也與經濟適用住房供應中政府職能和市場作用的界限模糊有很大關系。”

侯淅珉認為，經濟適用房的建設和管理失控，又對普通商品房市場造成了負面影響，并最終影響了整個房地產業市場化的進程。

他具體分析說，經濟適用房的建設原本需要政府扶持，但在實際操作中，許多地方地方政府不愿意建設經濟適用房，他們怕經濟適用房沖擊商品房市場，這是優惠政策落實不到位的主要原因。而由于經濟適用房的開發商不能獲得優惠政策，就不能拉開經濟適用房與一般商品房的價差，為了順利銷售，開發商就會完全按照市場化的要求來進行經濟適用房的開發，大戶型的根源就在于此。這樣做的結果，肯定會沖擊房地產市場，也違背了經濟適用房的初衷。

對此，18號文明確規定：“對經濟適用住房，要嚴格控制在中小套型，嚴格審定銷售價格，依法實行建設項目招投標。經濟適用住房實行申請、審批和公示制度。”

據《財經》了解，經濟適用房的公示制度已在福州、廈門等地試行，它是防止經濟適用房標準掌握不嚴的有效辦法之一。

建設部房地產司姜萬榮處長告訴《財經》，公示制度主要是通過媒體或其它公共平臺將申購人上報的收入水平及目前的住房狀況公示出來。這樣做，一方面使得購房者產生了道德壓力，“同事和鄰居都知道你買了經濟適用房。”另一方面，由于有舉報制度，“購房者所在單位的風險加大，單位也就不會輕易開假證明了。”

在房地產業的非市場化領域中，單位集資合作建房一度相當盛行。但由于規則不明，非常容易出現違規操作，并因此影響了整個房地產業市場化的進程。比如，有些地方以合作建房和集資建房的名義來搞實物分房，導致“再搭一次末班車”的現象仍然存在。

關于這個問題，建設部部長汪光燾也指出：“集資合作建房對解決困難人群的住房問題起到了積極作用。但也有一些地方利用集資合作建房變相搞房地產開發或變相搞實物分配，或為職工搞第二套政策性住宅，社會反響較大。”

針對這一弊端，18號文把合作集資建房納入到經濟適用房的范圍之內。“按照經濟適用房的原則來搞，符合各項經濟適用房的標準，首先將范圍縮小，比如規定無房戶才有資格來買，行政事業單位也不再搞了，主要將這種建房形式限制在困難企業。”侯淅珉說。

政府角色之進退

政府角色的歸位也是18號文的核心之一。

政府的職責是什么？18號文作出了清晰的界定：“在經濟適用住房和廉租住房供應中的住房保障責任，對房地產市場的宏觀調控責任，規范房地產市場主體行為的監管責任。”

比如廉租房建設，“過去相當一部分城市沒搞廉租房建設，是因為沒有穩定的資金來源。有的地方是從公積金的收益拿一點出來，有的是從房管局開發商品房項目賺的利潤中拿，還有的是從城市建設費中拿，既然來源不定，所以大多是搞點樣子工程、政績工程，讓領導剪剪彩。這樣一來，今年做了100套廉租房，明年做不做或做多少，誰也不知道。” 建設部政策研究中心處長趙路興說。

沒有穩定資金來源，怎能形成制度？對此，18號文提出，以財政預算資金為主，多渠道籌措資金，形成穩定規范的住房保障資金來源。

“有了財政資金后，廉租房建設就真正變成了制度化的東西。這樣，地方政府的責任就非常明確，推卸不掉了。”趙路興說。

“不僅是廉租房建設，很多以前應由政府做的事，在很大程度上都由于沒有錢而無法進行到底。對此，18號文在很多地方都明確了應由財政提供資金。” 比如18文提到，今年底明年初要在全國35個大中城市全面建立房地產市場預警預報信息系統。至于費用從哪兒出？當然主要由財政承擔。

此外，18號文還在最后給出了近期政府部門的具體任務：建設部要會同有關部門抓緊制定以下實施辦法，包括經濟適用住房管理、住房補貼制度監督、建立全國個人住房貸款擔保體系等方面的實施辦法。

趙路興還指出，18號文是國務院在征求各主管部門意見的基礎上發布的，這有助于各部門在房地產市場調控工作中更加協調一致。

調控依然

無論是18號文，還是汪光燾的講話，都強調了當前我國房地產市場發展存在的問題：發展還不平衡，一些地區住房供求的結構性矛盾較為突出，房地產價格和投資增長過快；房地產市場服務體系尚不健全，住房消費還需拓展；房地產開發和交易行為不夠規范，對房地產市場的監管和調控有待完善……

顯然，把房地產上升為“支柱產業”，并不意味著放松宏觀調控，只是調控的指導思想更趨于宏觀，目標也更趨于宏觀。曾培炎就此曾指出：“政府要從原來對房地產市場的直接管理轉向宏觀管理……防止市場大起大落。”

調控方式的變化也頗為引人注目。18號文強調，地方政府分別決策及承擔責任，“各級政府要完善房地產市場調控辦法，建立有效的協調機制，并對本地房地產市場的健康發展負責。”

一位業內人士認為，分別決策表面上看是分權，但實際上分責的意味更重。因為在調控的三種主要手段中，土地調控和規劃的權力原本就歸地方，而金融調控權，以前屬于央行，今后也屬于央行。因此，18號文強調分別決策，主要是根據現階段房地產市場區域性強、差別大的現狀，讓各地根據實際情況制定對策，從而避免將局部性的問題當做全局性問題來解決。

另外，從18號文中可以看出，幾大重點調控的方面并未減少。據了解，國務院總理溫家寶在審查18號文時，曾特別強調“銀行貸款要管好，土地要管好”。

18號文對此作出了很多具體規定：嚴格控制占用耕地，不得下放土地規劃和審批權限；嚴禁以科技、教育等產業名義取得享受優惠政策的土地后用于房地產開發；嚴禁與鄉村簽訂協議圈占土地，使用農村集體土地進行房地產開發。

針對18號文的具體執行問題，侯淅珉認為，這個文件只是一個宏觀指導文件，尚需各主管部門出臺相應細則才能執行。他告訴《財經》，18號文實際上是八大部委共同起草的：“因為這個文上報了三次，每一次都是事先經各部委會簽，包括央行、財政、國土、稅務、統計、發改委和建設部，參與最后討論的還有銀監會，而且其中的一些專業性較強的內容是請各相關部委自己來寫的。18號文能夠出臺，表明各部門至少在指導思想上達成了共識。”

18號文的出臺，使得關于房地產市場的爭論暫時畫上了句號。但執行工作剛剛開始，依然艱苦而漫長。

本刊記者任波對此文亦有貢獻