轉型期政府行為的雙重標準

學者研究動態系統，只喜歡觀察其穩態，為了數學和實證的便利。而對政治家來說，更需要關注的是系統從一個穩態過渡到另一穩態的中間階段——所謂“過渡過程”。

我們說過，改革需要至少兩代人的時間，才可能接近新的穩態。因此不難理解，轉型期政府行為，為了自身的合法性，需要有雙重標準。其一，是原有的穩態社會所要求于政府的服務項目——就業、物價、住房、計劃生育、技術改造……其二，是新的穩態社會所要求于政府的服務項目——產權、法治、環境、市場秩序、社區服務，等等。

所以，同樣不難理解，轉型期政府需要滿足雙重標準的開支預算，在其他因素不變的假設下，總是要比轉型前和轉型后的政府預算大得多。多出來的部分，是改革的成本之一種——政府的“轉型期服務”。

杭州市的政府，受到浙江省早已形成的與民營經濟相適應的政治文化的影響，比我們觀察到的其他許多地方的政府更迅速地接近了轉型期后的政府形態。當然，杭州市政府的“經濟實力”對于它的雙重標準下的服務能力至關重要。很難想像貧困地區的政府有能力同時提供雙重標準的公共服務，典型如SARS時期的財政約束。

這引出一個問題：當財政約束不允許政府同時提供滿足雙重標準的公共服務時，公眾應當對政府行為施加什么樣的額外約束，以改善政府所控制的那部分資源的配置效率？

我知道，這是“邊緣”欄目，我不能在這里討論“公共政策”或“政策基礎”方面的問題。所以，借著這則報道，我只討論“警察”資源的配置問題。好在這類問題的討論，都是“以小見大”的。

在舊的穩態社會里，警察資源的配置，歷來是依賴于“運動”的。運動來了，警力的出動可以不考慮效率，四處抓娼妓、小偷、盜版光碟、違章建筑。給人的印象類似于有一次我在浙江大學門口見到如臨大敵的警察隊伍為兩輛“首長汽車”維持秩序，完全不在乎資源的浪費。這是舊的穩態的政府行為的殘余習慣，不適用于新的穩態。

走在杭州街頭，有事你未必找得著警察，他們的數量似乎太少。那些站在馬路中央指揮交通的警察，對違章行駛的私人車輛，尤其對橫沖直撞的特種車輛，熟視無睹。即便目睹了，也是無能為力。另一方面，他們對出租車和自行車倒是很嚴厲的，給人以“欺軟怕硬”的感覺。

以上觀察表明，警察資源的配置，確實是社會博弈的均衡格局的一部分。在舊的穩態社會里，群體淹沒著個性，政府代表著抽象群體。政府也是抽象的，它的行為由一些控制著政府辦公室的官員加以具體化。而官員們的行為，很復雜，大致而言，服從韋伯論述過的權力科層的社會學原理，即“努力最小化”的行為模式——為執行上級官員下達的各項目標所支付的努力的最小化。在許多情況下，他可以讓更低級的官員替他支付這種努力，這就是“踢皮球”的辦公樣式。

所以，那些不被上級官員青睞的公共服務項目，只能等到“運動”來臨的時候，才得以調動警察資源，這叫做“老債新債一起還”。

若干年前，北京一所大學的昌平校區，因為常年沒有路燈和缺乏足夠的保安措施，發生過一名女生被奸殺的事件。那一次，是學生們自發組織的一場“運動”，讓大學領導開始關注昌平校區的治安狀況。

在轉型后的新的穩態社會里，讓我們參考美國的體制：納稅人供養的政府尊重個體的各項權利。個體聚集在一起成為社區，享有憲法權利來選舉他們自己的官員。官員們，尤其是各個城市的警察總監，必須關注他的選民們的情緒，否則就難以連任甚至遭到彈劾。司法和執法是相互獨立的部門，這有利于市民維護自己的權益。例如，市民們可以選舉一位更關注市民權益的檢察官，為了平衡那位不在乎市民權益的警察總監的權力。

當然，韋伯論述過的權力科層的行為模式，在新的穩態社會里依舊有效。警察資源的配置，仍然是權力博弈的結果。只不過，現在，市民的權利通過社區代表——議員和社團組織的領袖們，成了當地權力博弈的積極參與者。

轉型期社會的警察資源配置，與上述的兩個穩態社會相比，是真正復雜的問題。警察資源的相當大一部分服從舊體制的管理目標，典型如戶籍登記和臨時戶口檢查制度，相關的警察力量，俗稱“片兒警”，相當龐大，且仍嫌不足。這與新的穩態有很大關系，因為新的穩態社會保護和鼓勵勞動者自由流動。城市的街頭理所當然地會出現許多“流浪漢”，他們或許是等候工作，或許是投靠親友，或許干脆就是喜歡四處游蕩。從統計數據看，犯罪率確實與流動人口數量呈現某種正相關性。不過，這方面的統計歷來忽略了流動人口給城市經濟帶來的正面效益。權衡利弊，我推測，流動人口對新的穩態社會的城市是有益的。關鍵在于，我強調，流動人口對于新的穩態社會，利大于弊。

這樣一來，警察資源就顯得太稀缺。一方面要按照舊的戶籍管理體制配置足夠多的“片兒警”，一方面又要為不斷增加的流動人口配置防范惡性罪案的警員，例如，流動人口每增加1000人，政府就得增加一名警員。

比較可怕的情況是，政府為緩解過于緊張的開支預算，轉而鼓勵某些公害行為，借此開源，彌補開支虧空。例如，北京市的私人汽車數量迅速攀升，公共交通系統的運營質量和速度卻遲遲難以改善。究其權力博弈的格局，顯然與地產業和汽車業的既得利益有關。

轉型期政府的行為，由于有了雙重標準和相應的兩種合法性，變得錯綜復雜，難以理解。對這則來自杭州市的報道加以推測，不妨算做對下述看法的支持：在配置警察資源的時候，市民社會的標準正在逐漸取代集權社會的標準。