中國(guó)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并沒(méi)有想象的嚴(yán)重

中國(guó)政府的顯性債務(wù)并不可怕，棘手的是沒(méi)有人清楚地方政府到底欠了多少債.

第8期國(guó)債流標(biāo)，第9期國(guó)債遭遇財(cái)政部緊急叫停，就在債券市場(chǎng)的需求不足讓學(xué)者們憂(yōu)心忡忡之時(shí)，11月10日，中國(guó)財(cái)政部又宣布在全國(guó)銀行間債券市場(chǎng)發(fā)行2003年第10期記賬式國(guó)債。翌日，財(cái)政部再次發(fā)出通知，定于11月19日開(kāi)始，面向社會(huì)各類(lèi)投資者發(fā)行360億元第11期國(guó)債。這款期限為7年的固定利率附息債券，被道瓊斯通訊社看做是中國(guó)試圖解決今年財(cái)政困難的信號(hào)。

這篇名為《巨額赤字即將令中國(guó)難以承受》、被亞洲新聞臺(tái)等海外媒體廣泛引用的分析報(bào)道中認(rèn)為，中國(guó)政府在差不多6年的時(shí)間里創(chuàng)造出巨額預(yù)算赤字，這個(gè)問(wèn)題已快達(dá)到承受的極限。“政府官員不愿承認(rèn)政府財(cái)政已瀕臨危險(xiǎn)邊緣，但他們承認(rèn)，2003年預(yù)算赤字與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值之比幾乎不可能如今年早些時(shí)候承諾的那樣，降至遠(yuǎn)低于2002年的3.0%的水平。”文章寫(xiě)到：“中國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到，削減公共債務(wù)負(fù)擔(dān)的困難時(shí)刻即將來(lái)臨。”

此前，亞洲開(kāi)發(fā)銀行也對(duì)中國(guó)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出過(guò)警告。國(guó)外經(jīng)濟(jì)觀(guān)察家普遍認(rèn)為，SARS的暴發(fā)使得早先對(duì)于中國(guó)政府今年或能在控制赤字方面取得進(jìn)展的希望落空，雖然中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很快從SARS中脫身，但卻損害了政府的稅收，并使政府支出大大增加。

中國(guó)是否已經(jīng)面臨巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)？擔(dān)任中國(guó)留美經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)的財(cái)政學(xué)家林雙林教授認(rèn)為，根據(jù)中國(guó)目前的情況，“債務(wù)程度過(guò)高的確值得關(guān)注，但是并沒(méi)有外界想象的那么嚴(yán)重”（詳見(jiàn)本期“VIP對(duì)話(huà)”）。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，之所以第8期國(guó)債流標(biāo)和第9期國(guó)債停止發(fā)行，主要原因是由于央行為了加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控而發(fā)行了短期的央行票據(jù)，財(cái)政政策與貨幣政策未能很好協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的情形。

中國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)或者財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之所以如此受到關(guān)注，是因?yàn)槿绻凑諝W盟《馬約》規(guī)定的“入圍限制標(biāo)準(zhǔn)”——債務(wù)余額占GDP的比重不得超過(guò)60%，財(cái)政赤字不超過(guò)3%，中國(guó)確實(shí)均有過(guò)之。

2002年，中國(guó)宣布的中央財(cái)政赤字比率為3.03%，債務(wù)比率為18.2%，但這只是直接的顯性債務(wù)比率。政府債務(wù)除直接的顯性債務(wù)——內(nèi)債和外債外，還包括隱性債務(wù)和或有債務(wù)，在中國(guó)，政府的隱性和或有債務(wù)主要包括：沒(méi)有登記的部門(mén)的以及地方政府擔(dān)保的隱性外債和或有外債，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)以及破產(chǎn)損失，社會(huì)保障欠賬，糧食掛賬和供銷(xiāo)社掛賬，地方財(cái)政的隱性赤字，各級(jí)政府的擔(dān)保、融資和拖欠等等。

財(cái)政部副部長(zhǎng)李勇透露，加上隱性債務(wù)，中國(guó)目前債務(wù)比率達(dá)到60%。從國(guó)外投資銀行到亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際機(jī)構(gòu)，對(duì)于中國(guó)總體債務(wù)比率的估計(jì)從60%到140%不等。

但亦有專(zhuān)家指出，《馬約》的標(biāo)準(zhǔn)并不是根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論和計(jì)算公式得出來(lái)的，而是依據(jù)歐盟國(guó)家建立歐元體系時(shí)德國(guó)、法國(guó)等現(xiàn)實(shí)情況做出的協(xié)議規(guī)定，所以不能作為衡量中國(guó)債務(wù)程度的標(biāo)準(zhǔn)。

在西方社會(huì)，由于除稅收外政府手中控制的資源很少，因此一旦債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，對(duì)政府和社會(huì)造成了極大的壓力，極端的情況甚至?xí)霈F(xiàn)阿根廷和墨西哥當(dāng)年的政府破產(chǎn)。但中國(guó)雖已進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的控制力仍然很強(qiáng)，10萬(wàn)億國(guó)有資產(chǎn)和城市的土地，即是政府手中的兩張王牌。

國(guó)務(wù)院國(guó)資委主任李榮融11月11日在記者招待會(huì)上強(qiáng)調(diào)，國(guó)資委的任務(wù)是要在所管的企業(yè)中培育30個(gè)到50個(gè)具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)能力的企業(yè)集團(tuán)，“達(dá)不到的‘劣勢(shì)企業(yè)’要加快退出市場(chǎng)”。這意味著兩年之內(nèi)國(guó)家將從一大批國(guó)有大型企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓和改組為股份制中獲得資金，此外，未來(lái)國(guó)有股減持無(wú)論通過(guò)何種形式，上市公司中的國(guó)有股大部分最終將要變現(xiàn)，轉(zhuǎn)化為各級(jí)政府的收入。

“通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)股份制改造以及股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)軌颢@得巨額資金來(lái)彌補(bǔ)政府債務(wù)。”林雙林指出，另外一大塊是屬于國(guó)家所有的城市土地，土地資源的價(jià)值無(wú)法估量，這也是中國(guó)政府的堅(jiān)實(shí)后盾。

與此同時(shí)，中國(guó)政府也正準(zhǔn)備降低債務(wù)比率，并著手解決隱性債務(wù)問(wèn)題。財(cái)政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司司長(zhǎng)虞列貴認(rèn)為，國(guó)債投資過(guò)大，將不利于市場(chǎng)配置資源基礎(chǔ)性作用的發(fā)揮，同時(shí)，財(cái)政累積的風(fēng)險(xiǎn)也已經(jīng)很大。財(cái)政部常務(wù)副部長(zhǎng)樓繼偉11月7日在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展與中國(guó)論壇上演講時(shí)也表示，中國(guó)政府決定在保持積極財(cái)政政策連續(xù)性的前提下，根據(jù)當(dāng)前民間投資增長(zhǎng)逐步加快的新情況，適當(dāng)調(diào)整政府投資的力度，適當(dāng)減小規(guī)模，調(diào)整結(jié)構(gòu)。

在調(diào)整積極財(cái)政政策的同時(shí)，中央財(cái)政還開(kāi)始著手解決銀行的政府債務(wù)問(wèn)題，其中之一就是金融系統(tǒng)的問(wèn)題。在明確了四大銀行的不良資產(chǎn)不再二次剝離以后，央行和財(cái)政部的高級(jí)官員在不同的場(chǎng)合強(qiáng)調(diào)，政府決定對(duì)四大銀行再次注資，解決四大銀行資本金不足的問(wèn)題。估計(jì)注資金額在8000億元至10000億元。在農(nóng)信社試點(diǎn)改革中，中央財(cái)政準(zhǔn)備承擔(dān)農(nóng)信社5000億元不良貸款的一半，另一半由地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

從今年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)勢(shì)頭來(lái)看，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正在進(jìn)入新一輪快速增長(zhǎng)區(qū)間，未來(lái)幾年都能夠保持比較快的增長(zhǎng)勢(shì)頭，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的時(shí)候解決財(cái)政問(wèn)題更加容易。

但中國(guó)面臨的棘手問(wèn)題在于，恐怕沒(méi)有人清楚地方政府的債務(wù)程度。中國(guó)老資格的財(cái)政學(xué)家陳共教授指出：“如果說(shuō)在政府直接顯性債務(wù)與隱性和或有債務(wù)之間，我們要高度重視隱性和或有債務(wù)，那么在中央層次債務(wù)和地方層次債務(wù)之間，則要高度重視地方層次債務(wù)。”然而，不知底細(xì)就意味著沒(méi)有辦法對(duì)癥下藥。一旦再次出現(xiàn)廣信破產(chǎn)的情形，恐怕難以及時(shí)應(yīng)對(duì)。因此，讓地方政府的債務(wù)盡快和完全浮出水面，是防患于未然的“華山一條路”。