中國政府債務：嚴重，但可控制

林雙林教授是恢復高考后第一批北京大學經濟系的學生，他在1982年大學畢業后留學美國，就讀于普度大學，1989年獲得經濟學博士學位。此后他在美國任教，現在是奧馬哈內布拉斯加大學經濟系講座教授，并在去年當選為中國留美經濟學會本屆會長，不久前還率團考察了俄羅斯的經濟改革。中國旅美的經濟學家能夠在美國的大學經濟系拿到終身教職（通常是副教授）的為數不多，能夠成為正教授的更加稀少，像林雙林這樣的講座教授就屈指可數了。十幾年來，林雙林教授已經在世界一流的學術雜志上發表了30多篇學術論文，他在公共財政方面有深厚的理論研究，最近他正在寫一本有關中國公共財政的學術專著。

外債不構成威脅

《商務周刊》：最近一段時間以來，中國的債務問題成為了海內外各界關注的一大問題，有人說中國政府的債務規模已經達到GDP的130%了，有些人則認為中國政府的債務并不可怕。您是怎么看待這個問題的？

林雙林：政府的債務包括外債與內債兩個部分。在1997年亞洲金融危機之后，中國采取了擴張性的財政政策，預算赤字以驚人的速度增加，內債大幅度增加。與此同時，近幾年來中國大幅減少其外國借款，外債數量在減少。在這一時期，一些隱性債務，國有銀行的壞賬、地方政府債務和社會保障賬戶的赤字也越來越成為嚴重的問題。

《商務周刊》：請您先介紹一些中國的外債情況。

林雙林：根據國家外匯管理局最新公布的數據，截止到2003年6月底，中國外債余額折合美元1825.69億。

中國外債總額占GDP的比率在1985年是5.2%，在1995年和2000年分別為15.2%和13.5%。中國的債務對GDP比率比嚴重負債國家低得多，因此，被世界銀行列為債務負擔較輕的國家之一。中國的大多數債務是公債或者由政府擔保的債務。在1992年之前，所有債務均由政府擔保，到2000年，公債或者政府擔保的長期債務約是全部長期債務的80%。政府對所有由政府擔保的外債負責，因此，在計算政府債務時只有擔保的外債才應該被包括。中國的公債或者政府擔保外債在2000年大約是GDP的11%。

大部分中國外債是長期的。到今年6月底，中長期外債余額為1183.83億美元，占外債余額的64.84%；短期外債余額為641.86億美元，占外債余額的35.16%。與嚴重負債國家相比，這數字是不高的。在亞洲金融危機之前的1996年，韓國短期債務占總債務的比率達57.5%，泰國是39.6%。

美元和日元債務在中國外債中占相當高數額。1985年，約50%的債務是日元債務，24%是美元債務；2000年，債務中約15.3%是日元，而美元為74%。日本是中國最大的債權人，世界銀行第二，美國名列第三，第四大債權人是亞洲發展銀行。香港、臺灣地區和新加坡在中國大陸有大量的直接投資，但給中國大陸貸款并不多。

《商務周刊》：為什么中國的外債水平比較低？

林雙林：首先，中國從自身及其他國家的經驗中吸取了沉痛教訓。中國在50年代初向蘇聯借了大量的外債，但不久兩國關系破裂。當時正處于大躍進和3年大饑荒，中國經濟處于崩潰的邊緣，中國在極度困難的情況下償還了蘇聯的所有債務和利息，此后奉行自力更生路線。同時，80年代初和90年代拉美國家的債務危機，及最近的亞洲金融危機都提醒中國謹慎向外國舉債。第二，中國的儲蓄率很高。目前居民儲蓄存款已經突破10萬億元，達到GDP的100%。因此，中國不存在資金短缺。事實上，有人已提出中國資本盈余問題。第三，中國積累了大量的外匯儲備。中國的外匯儲備一直增長，從1979年的8.4億美元增加到今年6月底的3800多億美元，僅次于日本，居世界第二位，外匯儲備大于外債總額。第四，中國吸引了大量外國直接投資（FDI），通過FDI可以獲得外國先進技術，這被認為是利用外國資本的一種較好方式。中國的FDI總額最近已超過4000億美元。

因此，從純粹償還能力看，中國的外債對中國經濟不構成威脅。最近，穆迪評級公司提高了中國主權債的評級，這就是外界對中國償還外債能力的認可。

明顯的財政債務還會增加

《商務周刊》：從1998年開始，中國實行積極財政政策，到2002年累計發行了6600億元國債進行基礎設施項目投資，今年又發行了1400億元。目前中國的財政赤字已經接近GDP的3%。這樣下去財政是不是會面臨很大的負擔？

林雙林：你說的3%是明顯的財政債務。明顯的政府債務指的是累積的政府為彌補預算赤字發行的債券。赤字可以通過發行貨幣或者發行政府債券進行融資，由于擔心通貨膨脹帶來的消極影響，中國政府近10年來依賴發行債券為預算赤字進行融資。1994年稅收改革之后赤字開始上升，1993年國家頒布法律禁止財政部向中國人民銀行透支，此后財政部開始通過發行債券為其全部預算赤字融資。在1997年亞洲金融危機之后，中國政府采取了擴張性財政政策。政府預算赤字從1997年的583億元增加到2001年的2473億元。2002年的計劃預算赤字是3098億元。官方公布的財政債務對GDP的比率一直以驚人的速度增加，從1994年的5%到2001年的16.3%。

《商務周刊》：您認為中國的財政債務是否會繼續增加？還是有可能減少？

林雙林：明顯的財政債務預計還會增加。首先，持續的擴張性財政政策顯然增加了財政債務。第二，正在進行的財政改革可能增加政府債務。其中一項財政改革是打破征收和利用預算外收入的聯系，稱為“收支兩條線”，各部、局政府機關的預算外收入必須被視為預算收入，或放到一個特殊的財政賬戶中，由預算當局進行管理。這項改革也將被推廣到地方。地方公安局、地方法院、工商局、環保局和計劃生育機構必須向中央政府提交其全部的預算外收入，中央政府將補償其開支。這項改革意在減少過度收費，減少腐敗，增加財政系統的透明度。然而，這項改革卻很有可能減少地方政府和政府機構征收稅賦的積極性，造成整個政府收入 (預算內加上預算外收入) 的減少和政府債務的增加。

此外，政府債務的利息支付在增加。利息支付總額從1993年的336億元增加到2001年的2000億元，年增長率達22%。2002年的利息支付總額將達2580億元，比前一年增長了25%。將近一半的新債務不得不用于償還原有債務和利息。如果這個趨勢持續下去，政府未來利用債務為基礎設施融資的能力將大大削弱。

地方政府債務值得關注

《商務周刊》：前兩年有一篇報道《縣級政府兩千億債務》，引起了大家對于地方政府債務的廣泛關注。現在地方債務負擔沉重已經成為一個大問題，您怎么看待這個問題？

林雙林：以往學術界對整個政府債務的討論中，地方政府債務沒有引起足夠的重視。在中國，地方政府（省、市、縣和鄉鎮政府）沒有權力發債。村民委員會是最低級別的管理機構（甚至不能算是一級正式的政府），當然更沒有權力發行債券。然而，多年來，地方政府已積累了大量的債務。

1994年的稅收改革，使地方政府處于一種十分困難的財政地位。1994年的稅收改革本質是建立稅收共享體系，然而，這個體系使中央政府享有稅收收入的大部分。1980年，地方政府稅收收入占整個政府收入的75%，而2001年只占整個政府收入的不到48%。1980年，地方政府開支占整個政府開支的46%，而2001年占整個政府開支的近70%。同時，隨著中國經濟逐漸走出短缺經濟陰影，地方政府擁有的鄉鎮集體企業的效益下降，導致地方政府財政收入的大大減少。

從1960到1985年的各年，地方政府均有預算盈余。從1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的稅收改革完全改變了這一局面。地方政府預算從1993年的61億元盈余一躍成為1994年的1727億元赤字。從1994年開始，各省每年均有預算赤字。地方政府的赤字從1994年到2001年以16%的年增長率增加。基于2002年預算，地方政府的債務在2002年將達到3630億元，比2001年增加了25%！

最近幾年，中央政府的財政收入占整個財政收入的約50%，但卻僅僅支付了整個政府支出的大約30%。地方政府請求中央政府撥款，中央政府酌情將款項撥回到地方政府。即使是最富有省份也需要大筆的中央返還才可付清其預算赤字。例如，1999年中央政府向廣東省返還208.6億元，占該省預算收入的27%；對上海返還229億元，占上海預算收入的54%；對江蘇省返還203億元，占江蘇預算收入的59%。

《商務周刊》：這種制度設計會產生哪些問題？

林雙林：應該說，它導致了高交易成本，并且損害了下級政府的利益。下級政府必須使用稀缺的資源來游說上級政府提供更多的返還。中央政府把錢撥到省級政府，然后市、縣和鄉鎮級別的政府向他們的上級政府請求撥款。級別越低的政府，可供使用的錢越少。下級政府有赤字，但是得不到從上級政府處足夠的返還，他們不得不借。因此債務問題出現在下級政府，特別是在鄉鎮政府。村民委員會（非正式政府機構）不能向上級鄉鎮政府申請返還，他們不得不向村民收費，如果收費不夠，就以高利率借款。

《商務周刊》：地方政府的債務都包括哪些方面？

林雙林：地方政府債務包括：對地方政府公務員和中小學教師延遲支付的工資、退休金和醫療保險金，主要在鄉鎮和縣；向個人的借款，主要在鄉鎮和縣，經常是高利率；通過中央政府發行債券形成的借款，主要在省級。沒有人確切地知道中國地方政府的債務是多少。相信鄉鎮政府的債務是廣泛而且嚴重的。保守的估計鄉鎮政府債務大約為2000億元，占GDP的2.3%。

必須指出的是，單看鄉鎮政府債務對國家GDP的比率，將低估鄉鎮政府債務問題的嚴重程度，因為鄉鎮的GDP要低得多。1999年來自湖南省的一份調查表明，大約2000個鄉鎮政府中的88%有明顯的債務；有一些在1999年之前已經用光了2003年的預算收入。2000年對四川省的100個鄉鎮政府的抽樣調查表明，有82個有明顯的債務，46%鄉鎮政府債務高于100萬元，有一些高達120萬元。個別鄉鎮政府甚至已用光了2015年的預算收入。

《商務周刊》：地方政府的債務問題已很嚴重，如果現行稅收體系保持不變，情況是否將變得更糟？

林雙林：沒錯。現行的稅收體系過多地強調中央控制，而不是經濟效率。中國正在實施旨在擴大稅收共享體系的稅收改革，稅收改革之后中央和地方政府將共享更多的稅收。根據國務院指示，從2002年1月1日起，政府取消了根據所有權共享企業所得稅的體系。除了一些特殊行業，企業所得稅和所有的個人所得稅必須由中央和地方政府按適當比例分享。2002年增加的所得稅由中央和地方政府平均分享，2003年的比例是60%和40%。未來的比例將根據未來的形勢來定。中央政府將所有的稅收收入增量轉移到地方政府，特別是中西部地區的地方政府。這項改革是在奠定了中央和地方政府共享增值稅基礎的1994年稅收改革之后的另一項重要改革。這項改革將進一步增加了中央政府收入的份額，卻會給地方政府更多壓力，因此，很有可能增加地方政府債務。

10萬億國資是解決債務問題的保障

《商務周刊》：很多人士都在擔心不良貸款將拖垮銀行甚至財政，您覺得這個擔心有必要嗎？

林雙林：不良貸款的問題產生于財政和國有企業改革。這些改革對于提高國有企業的效率和中國從集中的計劃經濟向市場導向的經濟轉變中起了重要作用。NPL的出現是不可避免的。當然，這也不能成為忽視不良貸款的理由。在中國進入WTO后，國有企業和銀行面臨來自外國企業和國內私人企業更加激烈的競爭，預計會有更多的資金困難。另一方面，進入WTO可能使中國經濟保持高速增長。如果不良貸款的增長比GDP的增長緩慢，不良貸款對GDP的比率將變得越來越小。毫無疑問中國經濟將持續增長。同時政府已經認識到不良貸款問題的嚴重程度并且已采取措施來減少不良貸款。最近在國有銀行中實施了一項被稱為“終身責任”的政策，在該政策下國有銀行的貸款代表和國有企業的借款代表個人必須對他們創造的貸款負有終身責任。在造成銀行貸款積極性下降的同時，該政策必然減慢不良貸款的擴張。最近的數據顯示四大銀行的不良貸款以每年近4%的比率減少。因此，不良貸款看來不是一個長期的問題。

人們往往將中國的銀行壞賬與其他國家諸如日本相比較。應該認識到中國的各主要銀行是屬于國有，擁有巨量國家資產。因此，中國的壞賬問題目前可能不像描述的那樣一觸即發。在最壞的情況下，政府將發行債券為國有企業償還不良資產。當然，應該繼續努力改革銀行系統以減少不良貸款。

《商務周刊》：如果再加上中國的社會保障缺口——很多研究得出結論說中國的養老金缺口占了GDP的一半以上，這幾項加起來，中國的財政債務負擔已經特別嚴重了，中國靠什么來償還這些債務或者解決這些隱性的債務問題？

林雙林：中國曾處于政府幾乎擁有整個經濟的中央計劃經濟體制下。把中國的債務問題與私有制市場經濟體系下的國家債務問題相提并論，容易引起誤解。近年來中國通過發展私營企業向市場經濟過渡，然而，政府尚未出售大量國有資產。政府仍然控制著所有的主要工業和金融部門，包括石油開發和提煉、電信、航空、鐵路和銀行服務。最近大家談論比較多的是中國的10萬億元國有資產，這些國有資產將為政府創造大量財富來解決債務問題。同時，中國所有的土地都不歸私人所有，土地的總價值應該是相當高的。

因此，從純會計角度看，目前中國政府的債務問題是嚴重的但卻仍然可以控制。經濟增長是十分重要的，如果經濟持續以高比率增長，債務問題將最終消失。

《商務周刊》：您對于減輕中國政府的債務負擔有哪些具體建議？

林雙林：債務融資是將債務負擔向未來一代的轉移，即當代人在使用孩子和孫輩們的錢。當然，如果錢被花費在有益于后代的項目上，諸如一些持久性的基礎設施，這樣后代將為他們所得到的進行支付。即使是這種情況，當代人也需要有效地使用發行債券籌集的錢。政府應該知道哪些支出是為了當代的，哪些支出是為了后代的，避免以犧牲后代利益為代價謀利于當代人。

為了減少政府債務，中國政府應該減少其政府組織和人員規模。中國政府的規模最初是為計劃經濟而設計的。其規模龐大，過多的人才被分配到政府管理機構。中國現在正在向市場經濟過渡，政府的許多計劃的功能不再必要。減少政府規模不僅能減少政府支出，減少赤字和債務，而且也能把人才分配到生產性環節。多年來政府試圖減少其規模，然而削減上層的人員相對容易一些，因為那些人可以在下級政府或者公司找到工作。基層政府官員的削減要困難得多，他們下崗后很難找到理想工作。政府結構像一個金字塔，底部比頂端大得多。削減地方政府的規模更有意義。

為了減少地方政府赤字進而減少地方政府債務，中央政府應該改革稅收系統，允許地方政府享有與開支部分相適應的收入。同時，為了防止地方政府從個人手中以高利率借款，中央政府應該允許地方政府公開發行地方政府債券為其赤字提供資金。當然，發行地方政府債券必須有充分的理由并且必須在嚴格的監督下進行。