“私”破最后一公里

2001年我國使用城市天然氣的城市居民為2000萬人，天然氣消費量僅277億立方米，據估算，要達到發達國家的輸氣水平，我國還需要投資600億至1000億美元。在燃氣管網被列為對外開放領域之時，政府與企業之間開始呈現出愛恨交加的微妙關系

一個“派”的壯舉

“當我們吃到口感豐富的‘好麗友派’時，也許并不知道，這‘派’也與中國公用事業民營化有直接關系！”

2002年最后一天，記者在河北廊坊采訪時，當地企業的一位先生風趣地說。

韓國企業好麗友中國公司就坐落在河北廊坊開發區。

“生產‘好麗友派’的烤箱可以用電也可以用天然氣，但用天然氣烤出的口感更好。而且成本低于用電。天然氣不僅改善了城市的整體功能，還成為了當時開發區招商引資的一個賣點。”

1992年，廊坊市經濟技術開發區成立，原本賣液化氣的王玉鎖成立了一個公司，并將華北油田天然氣成功引入開發區。這在當時公用事業國有一統天下的格局下，可謂壯舉。此后，該企業開始了它的“私氣”擴張戰略——它就是現在的香港主板公司新奧燃氣（2688.HK），王玉鎖也位列2002年福布斯大陸富豪榜第86位。

10年后的今天，一個城市一個企業已少有人再拿一塊“派”來作賣點，因為投資額1400億的“西氣東輸”工程顯然比一個“派”的口感更吸引人。

2004年初，“西氣東輸”東段靖邊到上海的1537公里管線，將率先送氣。

從西氣東輸的協議看，穩定利潤主要集中在上游。中外（中石油、殼牌、俄羅斯天然氣和埃克森美孚）合資在上游以產品分成的形式，中游則采取合作經營的形式，通過一些附屬條件保證回報，而協議不涉及下游的投資項目。這為城市接入的“最后一公里”之戰提供了前提。

2002年3月11日，經國務院批準，國家計委、國家經貿委和外經貿部發布新的《外商投資產業指導目錄》及附件。新《目錄》分為鼓勵、允許、限制和禁止四類，共列371個條目錄。其中原來禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網，首次被列為對外開放領域。此時，久在門外等待的外資已爭先恐后。

南京政府的覺醒

2002年10月，南京煤氣總公司的40多位職工帶著愉快的心情和挑剔的眼光來到香港。他們此行的目的，就是考察李兆基旗下的具有百年歷史的中華煤氣公司，以便為今后可能的合作提供意見或建議。

據南京市政公用局一位官員介紹，南京市按照公開、公平、公正的原則，在國內外14家企業中選出3家，這3家企業一家是國內企業，兩家是香港的，之后他們再進行競標，由專家組按照分值高低評定。評分的結果是，中華煤氣比第二名高出40多分。

與其他大城市相比，南京市政府在公用事業改革上的心態顯得比較開放。2000年4月，南京市液化石油公司就與香港的百江集團成立合資公司，2001年1月，南京市又與香港華潤石油氣公司合資。

2002年，南京市市長羅志軍表示，政府將打通“資金”瓶頸，引入經營城市新理念：不僅是經營土地搞建設，而且要在公用事業引入競爭——把政府投資建成的具有競爭性基礎設施項目、公用設施，通過招標、拍賣、租賃等方式，將其經營權、使用權或產權有償轉讓給國內外各種經濟成份的企業。

2003年初，南京煤氣總公司與中華煤氣合資的公司也將掛牌。“我們改革，是因為我們意識到了在某些方面政府的效率是低于企業的效率的。”南京市煤氣管理處處長吳紅兵說，“控制一個社會最大的兩股力量是市場體系和政府的行政，市場有失靈的地方，政府也有失靈的地方，二者在資源配置上需要有效地相互補充。”

據南京市政公用局介紹，煤氣公司此前經營人工煤氣，共有35萬用戶，年營業額僅2億多元。由于政策性因素，公司年虧損1億多元，連年背負巨大包袱。

“目前南京市政府對燃氣實行財政補貼，表面上看是補給了燃氣企業，其實是補給了老百姓。”吳紅兵說，這是政策性補虧，“比如現在的煤氣成本價1.08元，但我們規定賣給市民只是0.9元”，這個價差就由政府來出。

“燃氣行業屬公用事業，在我國過去一直由政府投資，壟斷經營，其后果必然使城市燃氣行業成為一個投資建設由國家撥款、生產經營靠財政補貼、價格完全由政府控制的行政調控行業。”華夏證券分析員董興武強調，隨著市場經濟的不斷發展，這種高度集中調控的體制顯示出明顯的弊端——首先是價格改革不配套，在上游能源價格逐步放開，而燃氣價格繼續由地方政府控制的情況下，全國城市燃氣行業普遍存在成本與銷售價格倒掛的問題，幾乎所有的國有燃氣企業特別是人工煤氣生產企業都存在大額虧損，成為當地財政的沉重負擔，企業不具備持續發展的能力；其次是壟斷造成的效率損失和服務不到位，在缺乏監督的條件下，國有企業壟斷經營的自然結果就是幾乎不可能避免的低效率和劣質服務。

“用戶的需求得不到滿足，公眾意見較大，這種情況在燃氣以外的其他公用事業行業也隨處可見。”董興武說。

從政府職能上來講，現在政府滿足人民這一需求的方式已悄然變化。“政府不再是提供公共產品，而是保障公共產品的提供。”吳紅兵說，這是南京公用事業能實現民營化的基礎，“政府只要采取有效的管制措施，公用事業完全可以由其他投資主體來運作。只要符合‘游戲’規則，誰提供都可以。”

據南京市市政公用局局長薛樂群介紹，南京公用事業投融資改革依照五個原則：一是市場化原則；二是雙贏原則；三是引進資金與引智、引制相結合；四是平穩過渡；五是確保政府的控制力原則。

據估計，南京煤氣總公司與中華煤氣共同合資的公司運營后，隨著天然氣的管道入戶，80多萬用戶將告別人工煤氣時代，公司營業額也將上升至8億元。

在市政公用企業改革的政策扶持上，薛樂群認為，由于過去國有企業欠賬太多，在合資合作以及推進民營化的過程中，在職工勞動關系的補償、醫療保險、購房補貼等方面必須付出一定的改革成本，要爭取一定的政策優惠。

南京市的政策優惠包括，政府同意將資產存量盤活的一部分用于老企業職工安置、壞賬彌補等遺留問題的處理；新的合資或合作企業繼續享受政府給予國有企業的土地政策；以及繼續享受有關稅收、公用事業附加稅征收優惠政策。

港資先入歐美躊躇

南京市政府的開放心態讓眾多的非國有資本雀躍。其實不僅是南京市，烏魯木齊燃氣總公司整體改制了，137年來獨家壟斷的上海城市燃氣服務業傳統“行規”也終于被打破……國內幾乎所有的大城市都邁出了這一步，或正在試圖邁出。

“工程帶動了一個行業的發展，而體制變革又吸引了多元投資主體。資本是逐利的。早在‘西氣東輸’工程尚在擬議階段、各項工程遠未開工時，嗅覺靈敏的國外資金就對此中蘊藏的商機做出了熱烈反應，其間尤以港資為最。”董興武說。

目前，香港中華煤氣（00003.HK）、百江燃氣（08132.HK）、新奧燃氣（02688.HK）、華燃氣（08035.HK)、光通信、海峽集團等至少有6家香港知名企業在內地進行城市天然氣的項目。據不完全統計，到目前為止，中華煤氣已在中山、廣州、蘇州、青島、珠海、無錫、常州等十多個城市有天然氣項目，此外還將在15至20個城市洽談天然氣合作事宜。公司還在內地設立“港華投資有限公司”以全面實施和管理在內地的燃氣產業投資。百江燃氣則在長沙、蕪湖、常德、衡陽、昆明等城市建立了控股的燃氣企業，并在繼續尋找新的收購目標。2002年，在香港上市的新奧燃氣已投資3.5億元，獲得燃氣管網獨家經營權的城市數目將達到29個，覆蓋城市人口950萬人以上。新奧燃氣執行董事、副總經理金永生向《商務周刊》介紹說，2003年至2004年，新奧燃氣還計劃每年投資5億—6億元，到2005年，掌控燃氣管網的城市將達到50個，覆蓋城市人口超過2000萬人。

從理論上講，對燃氣企業來說，大城市的用氣量是最具吸引力的。目標定位中大型城市的中華煤氣在內地業績驕人。但它一般也只是與當地企業合資，很少取得控制權。眼下，該公司正在全力拼搶深圳市燃氣集團24%的股權。

盡管新奧燃氣目前在國內做的順風順水，卻也很少涉足大型城市。金永生解釋說，原因之一是管道燃氣在大城市一般都有一定的發展，都有一個規模較大、系統完善的燃氣公司。如果談合資就會有一個復雜的資產和人員處理問題，管網龐大改造的費用也很高。

“而很關鍵的，控制權也是一個問題。”金永生說，“一般來說，如果不控股我就不做，至少要相對控股。”

除去港資之外的一些從事公用事業的民企，比如新疆德隆，也正在或欲通過控股、收購、參股等多種方式，大舉介入國內相關城市的燃氣管網，但普遍認為，他們想搶一杯羹更難。“很多地方，民營企業進入公用事業依然受到歧視。”董興武說。

“我們不是小看民間資本，我們也歡迎他們。”南京市市政公用局局長薛樂群解釋道，關鍵是燃氣行業的特點限制了民間資本。其一，投資太大，以南京為例，燃氣管道建設需資金20億，中華煤氣與南京煤氣總公司合資公司一旦成立，中華煤氣就要拿來6.5億人民幣，許多民營資本不具備這個能力。其二，專業水平達不到。“長期以來，國內燃氣管道行業都是政府壟斷的，許多國內的民營企業自己都沒有幾年建設經營的經驗。那么如何管理，如何保證安全？因此，民營企業在競標中將會處于不利地位。”薛樂群說，“所以到目前為止，南京公用事業方面大多用的是外資。”

確切地說，這里的外資更多的是港資。相比而言，真正財大氣粗的歐美企業也躑躅不前。

早在‘西氣東輸’工程尚在擬議階段、各項工程遠未開工時，嗅覺靈敏的國外資金就對此中蘊藏的商機做出了熱烈反應，其間尤以港資為最。

從所投資的產業鏈條分析，歐美公司比較傾向于氣源開采、管道運輸等上游業務，很少介入以城市管道建設和燃氣器具銷售等下游業務。

有業內人士分析：一方面是由于歐美強大的資本以投資為主攻方向，主要集中在上游中游的開發和運輸，而下游的燃氣運營屬“小活”，更強調服務性；另一方面，他們對城市燃氣業是快速攀升還是曲折前進仍持觀望態度。

據記者向一家在華的國外燃氣公司求證，他們認為，現在我國的原有法規似乎并不足以滿足外國投資者對長期回報項目的要求。目前，一些天然氣供應商的短期效益是通過收取“開戶費”實現的，“這種游走于政策邊緣的措施，中國沒有相關的法規來保障它”。他認為，本地公司可憑借當地政府部門的承諾開展業務，而歐美公司在沒有明確的法規保障的情況下是不會輕易投入的。

除了擔心收益的不穩定之外，政策風險使歐美外資踟躇不前， 因為城市天然氣事業需要通過較長時期來收回投資，在華歐美公司擔心，相關法律會制約它們，使它們只能持有少數股權，此外他們還對政府過時的操作方式、企業冗員等問題感到擔憂。

愛恨交加的博弈

很顯然，我國天然氣行業下游產業目前還是呈現發展初期的特點，政府與企業之間是愛恨交加的微妙關系。

對于在這一博弈中的角色，政府方面有自己的定位。在南京采訪中，記者了解到政府的明確態度：

——南京公用事業方面的所有合資企業在成立之前，企業必須承諾服從政府規劃；原有職工還要整體接收；必須承諾在企業利益與公共利益發生重大沖突時，企業服從政府的統一管理。

——盡管在管道燃氣運行前幾年因是投入期，所以企業肯定是虧的。但政府不給參與企業任何回報上的承諾。你覺得劃得來，你就與我們合資，劃不來就算了。如果給以很高的固定回報，我們還不如去銀行貸款。

——由政府監管價格。這是中國的現實決定的，我們的市場目前不是一個充分競爭的市場。政府定價是出于對百姓利益的保護，有人覺得漲一點不要緊，可由于水、電、煤氣等是社會生產生活所必需的，它的波動將影響社會其他產品的價格。完全市場化的價格在自然壟斷性的公共產品中是做不到的。

據薛樂群介紹，他們與中華煤氣成立的合資公司，港方以現金出資，南京煤氣公司以資產出資，雙方共同管理共同經營，也是共擔風險共享收益，“在與中華煤氣合資中，按照我們政府的政策，中方必須相對控股，這一步是我們不能讓的。”

而作為南京市煤氣管理處處長的吳紅兵相當坦率地指出：“具有壟斷性質的公用事業行業引入的競爭是有限制的。”在他看來，政府獨資企業除了低效外，還有積極的一面，因為政府必然更多地考慮社會效益，這是政府的利它性決定的，“而引入公用事業的其他投資主體運作的目的，有時是與政府意圖背離的。”

“在目前的經濟及法制環境下，政府如果對在城市中占壟斷地位的合資企業不采取控股形式就要出問題。”吳紅兵反問說，“這是思想不開放嗎？我認為不是，在這方面南京燃氣行業中也是有教訓的。”

吳紅兵執意不透露這個教訓是什么，他只是強調，對僅有幾千戶，幾萬戶的小企業，全是民營也沒關系。但如果涉及到幾十萬用戶的大燃氣公司，對于在南京市處于壟斷地位的合資企業，必須國家控股，“這是經驗之談，也是教訓之談”。

這正是南京市的真實想法：在市場經濟條件下，政府的職能轉變后，政府要給市場以適當的契機，完善市場的游戲規則，但還要有控制力。

“政府加強控制力，不是控制經濟，而是控制服務。”薛樂群說。

南京市政府“控制服務”的辦法是對進入行業的企業實行特許經營——這個特許經營不同于麥當勞那樣的特許經營方式，它指的就是特別允許。“我們要實現的是在特許經營下的有序競爭。”薛樂群說，“我們要對企業的經濟實力、社會信譽、管理水平、服務意識等進行全方位的審查。我們不僅是在股本上控制，而且還要在特許經營契約上，在法律上控制。燃氣特別是管道燃氣，有一個特點就是具有自然壟斷性。”

“公用事業向民營的轉軌，不單純是由過去政府的投入方式的變化，即單一投入變為政府、社會多元投入，而且也是市場與管制、企業內部環境與外部環境的博弈。”薛樂群的這句話給記者留下了很深的印象。

600億或1000億美元的大盤子

作為博弈的另一個利益主體，非國有企業當然有著自己的打算。

“如果不控股我就不作。”新奧燃氣執行董事、副總經理金永生對《商務周刊》說，“在目前中國的經濟狀況下，如果不控股，那么就不能把企業的經營思想、管理模式、企業機制貫徹到項目公司中去，今后的發展我們也沒有信心了，風險就大了。”

新奧燃氣進入一個地區從事燃氣供應的主要形式也是合資控股經營——與地方政府原來的國有燃氣供應單位、建委、國有資產管理局或公用事業管理局合資，并由當地政府授予獨家經營城市燃氣的經營權，但在股權比例上則保持新奧燃氣的絕對控股權，最低控股70%，目前新奧燃氣下屬的子公司中25%的是100%控股（獨資），有75%絕對控股（合資）。

新奧進入的城市多為中小城市，但數量很多，而且一般都是獨家經營權。2002年12月10日，新奧燃氣宣布，又獲得了浙江衢州市、海寧市、江蘇興化市以及安徽亳州市4個內地城市的管道燃氣項目獨家經營權，為期30年。

據金永生介紹，新奧選擇城市的標準包括人口及分布，可收取的接駁費與燃氣費的水平，地方政府對環保的關注程度，能否取得獨家經營權，稅項及收費優惠等，而這其中關鍵的幾項都離不開當地政府的支持。金永生說：“我們的口號是：讓政府放心，讓消費者滿意。”

燃氣定價問題是另一個敏感話題。新奧燃氣取得的政府特許權中也沒有定價權，但它可以通過合資的當地燃氣公司向政府申報一個價格，最后由政府審批。新奧與各地合作伙伴“配合相當默契”，最后基本上都取得了雙方滿意的燃氣價格。

“我們制定的價格一般都比他們原先國有燃氣公司經營的價格還要低。”金永生申辯說，“主要是我們在投資上科學地控制成本，管理到位，歷史包袱小。”

據金永生透露，2001年我國使用城市天然氣的城市居民為2000萬人，天然氣消費量僅277億立方米，還不足英國消費量的1/3，據不完全估算，要達到英國的輸氣水平，我國還需要投資600億美元，要達到美國的水平，需要1000億美元的投資。

面對如此巨大的盤子，仍處于起步階段的城市燃氣民營化自然被寄予了太多的目光。然而，民營化帶來的好處已經在充分調動各方的積極性，但如何對追求利潤最大化的利益主體實施有效又適度的監管，有效和適度的標準是什么，并不是一個容易達成共識的問題。

“在過去的一個世紀中，大概中國的90%的基礎設施項目是公共財政來支持的，現在，民營企業希望提供公共產品，”亞洲開發銀行中國代表處首席代表布魯斯·莫利說，“我相信民營企業的介入對中國公用事業的發展會引起競爭，提高效率，但中國需要做更多的嘗試，獲得政府和企業都認可的市場競爭和監管機制，才能收到通過最小化成本而得到公用事業產品的目的。”

在公用事業民營化這個未來注定波瀾起伏的浪潮中，成本的最小化比利潤的最大化更重要，應該是常常需要從利益博弈中抬起頭凝望的終點。