給行政區劃一個越“雷池”的機會

據媒體報道，北京市在《北京城市總體規劃》修編工作中強調，規劃修編不局限于現有行政區劃的范圍，必要時可以跨區域來研究。不僅在北京市內部要打破行政區劃的限制，把四個老城區作為“城市中心區”整體規劃研究，提出整體的功能定位，而且在北京市的行政區劃之外，也要把北京規劃的修編工作與京津冀區域的協調發展相結合，在規劃中注意留出發展的結合點和建設接口。

北京市如此強烈的統籌發展、協調發展的意識，不由得讓筆者感到十分興奮。

我國行政區劃總的說來是沿用歷史慣例，各個區域基本上是自古以來按照政治、軍事的需要和自然地理的客觀情況劃分出來的。比如，像山東、山西，是太行山把它們分開的，河南、河北的河指的是黃河，山西和陜西也以黃河為界，湖南、湖北指的是洞庭湖。不能說這種劃分方法完全不利于經濟發展，但如果要在市場經濟條件下實現地區間資源的有效配置，形成優勢互補、協調發展，那么，在我國存在著以本地區作為計劃范圍的地方政府計劃體制的情況下，地區間的疆界不免就有點像孫悟空用金箍棒給唐僧劃出來的圓圈一樣無法逾越了。

實際上，行政區劃界線不僅造成了“地方保護主義”、“諸侯經濟”，造成了不同地區之間，包括省、市、區之間，地、市、州之間，甚至縣與縣之間，常常是“雞犬之聲相聞，老死不相往來”，不能越“雷池”一步。而且，各個地方自己都力求形成“門類齊全”的獨立體系。應當說，在全面建設小康社會的新階段，這種以行政區劃捆死各地手腳、阻礙地區間協調發展的格局，已經再也不能繼續下去了！如果不加以改革和調整，即使像北京市這樣把規劃“劃”到別的省市，很可能也無法真正產生實際的作用。

當然，打破行政區劃對地區間協調發展的阻礙，道路并不止于調整行政區劃這一條，實際上，改革政府官員政績考核制度，改革財稅體制和政府管理體制，極而言之，如果弱化乃至取消政府直接管制經濟的職能，像西方發達國家的政府那樣“不管經濟”、只是服務于經濟，那么，行政區劃的這個阻礙作用自然也會減少。或者，像北京市通過市政府的行政手段使四個老城區進行整體功能定位一樣，國家也可以通過制定全國性的區域協調發展的“總體規劃”，通過行政手段推動各省市區之間統籌協調發展。但無論如何，從統籌區域發展的角度來調整行政區劃是非常必要的，即使考慮到體制改革的難度和復雜性，也應該把行政區劃的調整，作為推動地區間統籌發展的必要辦法來加以實施。

與此同時，國家不妨下大氣力，推動各地盡快撤銷地市級政權建制，以促進省級行政區劃內的區域協調發展。一來我國市級政權建制不適應市場經濟的需要，不適應統籌區域發展、全面建設小康社會的需要。二來不設地市級政權建制，將是改變公務人員過多、國家財政不堪重負狀況的一個重要途徑。我國現有地市級政權建制332個，地市級單位吃財政飯的機構平均約70個左右，每個地市級單位有在編工作人員約4000—5000人，共有約160多萬工作人員，按照2001年我國職工年平均工資水平和公務費支出水平，如果撤銷了地市級政權建制，我們至少可以減少每年200億元的財政支出。如果同時相應逐步取消一個行政級別，在省部級政權機關里減少一個行政級別，必將更大幅度地減少公務人員的數量。剛剛由全國人大通過的憲法修正案仍然沒有地市級國家政權機關的憲法地位，實際上是留下了對地市級政權建制改革的空間。

撤銷地市級政權建制，可以在這些城市建立省轄的縣級市，將原地市級財政收入轉移給省級政府財政部門，再由省級政府轉移支付給原地市所屬的各縣區。考慮到一些省區地域太大，可以增設一些省區，如新疆、內蒙等省區，可以劃分成幾個省區。這樣，由省級政府來規劃至少省內區域經濟發展，將更有效地推動區域內資源的合理配置，加上把原來由地市級政府支配的經濟資源分給縣級地方，應當更有力地促進農村經濟的發展，促進城市發揮對農村地區發展的帶動和輻射作用。