湖北省咸安區探索鄉鎮綜合配套改革

徐善長　趙修春

2003年元月以來，湖北省咸寧市咸安區（原咸寧縣）在先期改革試點經驗的基礎上，大力推行鄉鎮綜合配套改革，在社會上反響強烈。根據國家發展改革委經濟體制綜合改革司的安排，我們于今年6月中旬對咸安鄉鎮綜合配套改革進行了調研。

一、咸安區鄉鎮綜合配套改革的基本情況和主要做法

（一）改革的主要內容

1．大力推進鄉鎮機構改革。將鄉鎮內設機構歸并為“三辦一所”。一般來說，鄉鎮的機構設置基本上與縣級黨委、政府對口。除“四大家”外，還有工、青、婦，農、林、水，文、教、衛，計劃生育、社會綜合治理、信訪、招商引資、工業、經貿等各種辦公室，一般都在32—35個左右。在這次改革中，咸安區將原來所有鄉鎮的機關內設機構全部撤消，明確各鄉鎮統一設立“三辦一所”的內設機構，即黨政綜合辦公室（加掛“社會治安綜合治理辦公室”的牌子）、經濟發展辦公室、社會事務辦公室和財政所。

分類進行定編、定崗、定人。將全區鄉鎮按照所轄人口、經濟規模等分為三類，并在此基礎上進行定編、定崗、定人。全區鄉鎮“四大家”領導職數精簡為133名，比改革前減少101名。

2．積極推進鄉鎮干部人事制度改革。“海選”、差額選舉鄉鎮領導班子。咸安區將“海選”的方式引入到鄉鎮領導班子選舉中，通過候選人自薦，黨員、群眾“海選”的方式進行兩票推選，以競爭擇優的辦法產生鄉鎮領導班子。所謂“海選”，即黨員、群眾代表投票推薦黨委、政府領導班子候選人，政府不再指定人選。

推行黨政領導交叉任職。對經選舉產生的鄉鎮領導班子普遍實行交叉任職。通常做法是黨委書記作為鎮長候選人之一由人大代表投票決定，副鎮長等人選也通過選舉的辦法產生。一般是由黨委書記兼鎮（鄉）長，一名副書記兼常務副鎮長，一名副書記兼人大主任、紀委書記，一名副書記兼政協工作委員會主任，副鄉鎮長、武裝部長等其他領導崗位也多由黨委委員兼任。

“外派打工”鍛煉干部。2001年以來，咸安區從區直機關和各鄉鎮分5批選派干部846名到深圳、上海等沿海發達地區打工謀職，將之作為培養、鍛煉干部的新機制。

3．歸并轉制，推進鄉鎮直屬站所改革。隨著鄉鎮管理體制改革和干部管理體制改革的順利推進，2003年6月份以來，在總結試點經驗的基礎上，按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的總體思路，咸安區全面推行了以“收章、摘牌、改制、人員整體分流”為主要內容的鄉鎮事業站所改革。共撤銷站所137個，整體分流干部職工805人。主要做法有：

撤銷、歸并、組建實體，分類推進站所改革。將農機站、農技站、水利站、城建站、房管所、文化站、廣播站、經管站、計生服務站等直屬站所全部撤銷，分類組建經濟實體。如將農機站、農技站、水利站組建為獨立經營的農業技術服務中心。

4．大力推行“五保合一”的社會保險體系建設。作為鄉鎮綜合配套改革的先期準備和重要內容，從2000年6月起，咸安區在全區著手推行以基本養老、基本醫療、失業、工傷、計劃生育“五保合一”的社會保障體系，范圍覆蓋全體機關事業單位工作人員、企業和個體工商戶以及進城打工人員。規定五項保險合計繳費率為34％，其中，養老保險22％，醫療保險8％，失業保險3％，工傷、生育保險各0.5％。在34個百分點的保費總額中，單位負擔26個百分點，個人負擔8個百分點。對于養老保險，各單位按本單位工作人員月工資總額的17％繳納，個人按本人工資額的5％繳納，以后每年提高1個百分點，最終達到個人部分占8％。對改革中的分流下崗人員，其以前欠繳保費的個人部分在其經濟補償金中扣減，單位應繳部分由所在單位或鄉鎮政府負責。

5．對分流人員進行補償、安置，積極支持再就業。提供最低生活保障。對分流下崗人員，按每人每月不低于120元的標準由所在鄉鎮發放基本生活費。生活費的發放以3年為限，3年后解除勞動工作關系，實行社會化管理。

提供一次性經濟補償。按照湖北省有關文件規定，對分流人員支付一次性經濟補償，標準是以工齡為依據，每工作一年支付其一個月的上年度月平均工資。并且規定，補償金以貨幣支付，不以實物做抵。同時，與每個置換身份的人員簽訂《咸安區事業單位人員一次性經濟補償置換身份合同書》。鄉鎮辦機關和財政所分流人員自愿置換身份的，按以上標準執行。

提供資金支持和優惠政策。鼓勵分流人員積極自主擇業和創業。對分流人員自謀職業、從事個體經營和自行創業的，按照有關政策的規定，實行政策優惠。

6．配套推行職務消費貨幣化與定額化改革。2003年，咸安區對鄉鎮辦黨政領導班子成員的通訊費、公務接待費、公務交通費三項職務消費實行了定額管理與貨幣化改革。對鄉鎮領導成員的通訊費，按照定額補貼、超支自負、節余歸己的原則，進行貨幣化改革，每月隨工資發放。一律取消公務用車，現有公務車全部買斷產權，駕駛人員按照鄉鎮機構改革和人員分流的有關政策處理。公務交通費區別各鄉鎮情況確定5—8萬元的總額，在總額范圍內，實行包干到人，記賬核銷，超支自負，節余轉存，并將節余額的20％用于節約獎勵。公務接待費改革按照與公車改革同樣的思路，也實行了定額管理。

（二）改革的初步成效

咸安鄉鎮綜合配套改革取得了明顯成效，突出表現在以下幾個方面：

1．實現了機構和人員精簡，行政管理成本大幅度降低；2．有效地保持了社會穩定，各項改革得以順利推進；3．站所改革后政府公益性事業呈現出新局面；4．鄉鎮干部的責任感明顯增強。

（三）改革中存在的主要問題

1．站所員工的勞動人事關系尚未解除，部分轉制實體轉機建制仍不到位。站所改革后，由于沒有完全解除與原站所人員的勞動關系，尚未實現站所人員徹底分流的目標。存在一旦經營不景氣，分流人員重新回來找政府的現象。另一方面，站所改革后，轉制設立的公司（中心）與政府也沒有徹底做到人、財、物脫鉤，部分經營實體運作還不規范，有的還存在濃厚的官辦色彩。如部分由農機站、農技站、水利站組建而成的農業技術服務公司職能轉換和機構整合尚未完全到位。

2．改革成本過高，縣級財政難以負擔。在推進改革過程中，對分流人員給予一次性經濟補償金、清償拖欠工資和集資款以及補繳社會保險費，約需2445.77萬元（不含社會保險金中的個人負擔部分）。由于經濟發展落后和巨額的鄉鎮債務等多種原因，咸安改革仍面臨約500萬元的資金缺口。這筆資金支出是脆弱的咸安縣級財政所無法承擔的。

3．存在著思想認識問題。在省內其他地區未推動改革的情況下，相當部分的站所員工對咸安先行進行的改革存在抵觸情緒，對下崗分流的安置難以接受，認為所定的經濟補償標準太低。區委區政府有關領導也存在怕改革走回頭路、先行者吃虧的擔憂。同時，按照咸安在今年8月份前完成鄉鎮綜合改革的計劃，未來的工作量和工作難度都是非常大的。

二、對咸安區鄉鎮綜合配套改革的基本看法

（一）推進鄉鎮綜合配套改革是統籌城鄉經濟社會協調發展的需要

落實科學發展觀，統籌城鄉經濟社會發展是我們全面建設小康社會和建成完善的社會主義市場經濟體制的指導思想和重要內容。發展縣域經濟是城鄉經濟社會協調發展的結合點。從東部發達地區經濟發展的經驗來看，省域經濟強往往強在縣域經濟，而縣域經濟強往往強在鄉鎮經濟。鄉鎮經濟是縣域經濟的基礎和主要組成部分。鄉鎮經濟的發展面臨的問題，一是“開源”，找到發展本地經濟的有效途徑，一是“減負”，降低管理成本，減人、減事、減支，兩者相輔相成，相互影響。

總體上說，咸安區鄉鎮綜合配套改革立足于整合鄉鎮政府及事業性站所機構，轉變政府職能和事業單位運作方式，通過創新公共服務體制，改進公共服務供給方式，較好地落實了為“三農”服務的各項職能，真正做到了減人、減事、減支，促進了地方經濟社會事務的發展，在統籌城鄉經濟社會發展方面取得了實效。

（二）咸安區鄉鎮綜合配套改革符合社會主義市場經濟體制的改革方向

咸安區的鄉鎮綜合配套改革按照精簡、統一、效能的原則，通過系列體制改革和機制創新，在轉變政府職能、加強編制管理、減輕財政和農民負擔、降低政府行政成本和提高行政效率方面取得了積極成果；在政務公開、群眾參與、民主競爭、群眾監督方面取得了明顯進展，有力地推動了基層民主法制建設。站所事業單位改革對政府公益性事業進行了重新界定，對站所按照市場化、社會化、企業化的方向進行了合理歸并重組，創新政府公益性事業經辦機制，較好地落實了為“三農”服務的各項職能。等等。咸安區鄉鎮綜合配套改革是符合社會主義市場經濟體制改革目標的積極探索和試驗。

（三）咸安改革需要配套改革和相關政策的支持

一是需要研究制定機關事業單位社會保障政策。二是盡快明確機關事業單位人員分流安置政策。三是改革成本的支付問題。當前咸安改革面臨的兩大難題：一是站所干部職工身份置換的一次性經濟補償金問題，二是站所員工養老保險費的補繳問題。四是要維護和確保良好的改革環境。當前，咸安改革得到了省市政府及相關職能部門的支持和配合，省委、省政府總結咸安改革的經驗和做法，出臺了《關于推進鄉鎮綜合配套改革的意見（試行）》的文件，改革的外部環境較為寬松。要總結經驗，落實政策，從而為改革的順利推進創造穩定的政策環境，以免改革出現反復。