中國自來水產業規制改革模式分析

徐丹丹　蔣媛媛

內容摘要：中國自來水產業的改革勢在必行，本文從自來水產業的經濟特征出發，分析了我國自來水產業現行規制體制存在的主要問題，并從價格調整、企業改制等方面對規制體制改革的模式作以設計。

關鍵詞：自來水產業規制改革壟斷

水是人們在生產和生活過程中不可缺少的物資，是城市生存和發展的命脈。中國自來水產業的發展主要集中在20世紀后半個世紀。在50年代初期，僅有72個城市有自來水，日供水能力240萬立方米，管道長度6600公里。至1999年發展了600多個有自來水的城市，總供水能力高達13970萬立方米。管道長度13萬公里。城市供水行業固定資產近千億元。盡管如此，目前600多個城市中，有400個常年供水不足，其中近150個城市嚴重缺水，日缺水量達1600萬立方米。目前，許多城市都在采取限量和提價的方式來控制對水的消耗。不難看出，要解決自來水的供需矛盾，對自來水產業的規制改革就顯得特別重要，要分析供需矛盾產生的原因，必須從自來水產業的技術經濟特征開始。

一、自來水產業的經濟特征

1.水資源的富有性和稀缺性并存，且在一定條件下互相轉化。水是一種豐富的資源，但又不是一成不變的。由于種種原因，如氣候的變化，城市的興起等，都會引起某一地域的水資源向稀缺性轉化。這一點已被中國近150個城市嚴重缺水的事實所證明。同時富有性和稀缺性又是相對而言的。就我國而言，南方城市水資源的富有性居主導地位（南方城市主要是“水質”性缺水），而北方城市的稀缺性卻表現的十分突出。

2.水資源的不可替代性導致自來水產品的不可替代性。到目前為止，還沒有發現一種物質可以替代水的作用。不像煤氣和電力可以被其他的能源所替代，自來水不存在與其他產品的競爭，所以，自來水產業生產經營的壟斷性更強。

3.自來水生產經營的壟斷性和可分性。第一，自來水生產經營具有自然壟斷的特性。自來水生產經營是高度資本密集的，一次性投資大，產品成本中的固定投資所占比重大而變動成本比重小，投資專用性強，沉淀資本大。第二，自來水的生產具有明顯的地區性或區域性壟斷經營的特征。由于受自然地理、水資源和經濟發展水平等因素的影響，許多地區（比如農村）還沒有使用自來水公司的統一供水，各城市自來水公司的管道被沒有使用自來水的地區所分隔，各自在本地區范圍內實行獨家壟斷經營。第三，自來水的生產經營環節具有可分性，可分為原水生產、制水、管網輸送及銷售等環節。根據不同環節的生產經營特點，除了管網輸送具備自然壟斷特征外，其余環節均可不同程度的引入競爭。

4.自來水質量水平直接關系到消費者的利益。飲用水的質量體現在很多方面，雖然消費者能夠判斷自來水的味道和氣味，也能觀察自來水是否變色，但絕大多數消費者難以發現在自來水中鉛等金屬物質的含量和殺蟲劑的成分等，而這對消費者的健康有更大的影響。這就需要存在一種外部規制機制，以保證自來水不影響消費者的健康。自來水的另一個質量指標是企業所提供的服務水平。消費者需要有足夠的水壓，要求免受污水外溢，水管泄漏后能得到及時維修。對消費者這些需求的滿足程度，決定著自來水公司所提供的服務水平。

二、中國自來水產業現行規制體制的主要問題

在計劃經濟體制下，政府對自來水產業的管理采取的是直接式規制體制，政企合一，自來水企業不存在任何意義上的競爭。

1.政企仍然不分。中國自來水產業長期實行的政府直接規制體制，政企不分是其存在的一個普遍問題。自來水產業的規制由城市公用事業局負責，但是城市公用事業局不僅履行對自來水企業的規制職能，而且直接參與企業的經營活動。在政企不分的體制下，行業對政府的依賴思想嚴重，對改革的積極性和主動性不高，無法真正成為市場競爭的主體，成為經濟利益的實際受益者和經營風險的實際承擔者。當然，政企不分的根源還在于國有企業產權關系以及長期實行計劃經濟體制的慣性。

2.行政壟斷廣泛存在。所謂行政壟斷是指政府規制機構與規制之下的企業在構成利益共同體的基礎上，相關企業憑借國家法律和行政法規的規定，取得壟斷市場的地位，并謀取壟斷利潤 ，中國學術界一般將行政性壟斷概括為行業壟斷和地區壟斷 ，或者形象地概括為條條壟斷和塊塊壟斷。由于政企不分的存在，中國自來水產業行政壟斷行為嚴重。自來水產業是以一定的行政區劃為標準來劃分自來水經營企業的生產經營范圍，即在一定的行政區劃地域范圍內，自來水經營企業具有壟斷經營權，對自來水進行壟斷經營。行政壟斷的廣泛存在背離了自由市場經濟所遵循的競爭規則，降低了自來水產業的服務質量，犧牲了社會經濟效率和社會福利，助長了權力尋租型腐敗。

3.價格形成機制不合理。在自來水價格形成機制上實行嚴格的計劃控制，價格不按價值規律制定，而是憑主觀意志決定，政府把自來水企業列入福利性的城市公用事業，實行低水價，沒有建立投入產出和成本效益核算機制，供水價格普遍低于供水成本，造成企業政策性虧損，且虧損完全由國家財政補貼，這樣，享受補貼的企業也沒有降低成本的動力和壓力，扭虧的狀況難以改變，同時助長了對自來水的浪費性消費和污水處理狀況的惡化。另外，價格規制缺乏有效的社會監督機制。廣大的消費者處于弱勢地位，缺乏利益“代言人”，即使是消費者協會也由于其自身的原因，并不能真正代表消費者的權益。現行的聽證制度從實踐效果來看，存在著較為突出的缺陷，缺乏廣泛性、代表性和反饋性，參加聽證的人員一般都是由政府主管部門指定，實行封閉式聽證，且一次聽證就拍板定價，這樣的聽證根本無法起到監督的作用。

4.產業規制缺位嚴重。由于缺乏現代規制觀念和科學規制方法，產業規制的效率較低，導致中國自來水產業價格扭曲、服務質量較差，根據國家工商局每年度公布的查處侵害消費者權益案件情況顯示，消費者對供水部門的投訴率居高不下，成為社會的熱點問題。同時由于缺乏有效的競爭機制，中國自來水產業的整體經濟效率仍然低下，企業業績一直低迷不振。截止到2003年9月，中國自來水產業虧損情況如下圖所示：

注：該圖根據中國經濟信息網提供的有關經濟數據編繪。

從圖中可以看出，目前，自來水產業中虧損的企業數目占到企業總數的1/2以上。虧損總額高達15億9千萬元 。

三、自來水產業規制體制改革模式設計

為了解決自來水的供需矛盾和生態環境惡化等問題，中國政府已把自來水產業的改革列為“十五”計劃重點，各大城市正在積極進行自來水產業的規制改革。

1.進行價格調整

近年來，哈爾濱、沈陽、威海、西安、天津等許多城市已經采取了限量和提價的方式來控制對水的消耗。根據國際經驗，進行分類調整會使自來水價格改革達到事半功倍的效果，比如，工商業用水價格上漲幅度可以比民用用水價格上漲幅度略高，而一些特殊行業，如洗浴業用水價格應該大幅度提高。另外，我們應該增強城市污水處理能力，在水價中逐步加收污水處理費。

目前，為規范自來水的供需行為及價格制定，已經出臺了若干法規 ，這些法規分別從不同的角度對城市自來水的供求及其價格進行了約束和規范。但是，由于自來水廠具有地區性的特點，各地區在水資源、自來水基礎設施狀況、人口密度等方面存在地域性差異，各地方政府還應該根據全國性自來水法規的原則框架，結合本地區的基本情況，制定一些具體的、操作性強的地方性法規。如，作為首批試點城市之一的張家口市，率先實施了一系列水價改革措施：市政府頒布了中國第一個地方水價管理辦法，參照國際經驗科學地測算了水價，將水價上調了48%，并通過明確水價管理機構的職責，理順了政府和供水企業間的關系，這些做法應該在全國推行 。

2.水務機構重組

針對自來水傳統的政企高度合一的管理體制，首先應該把分散在各部門的有關自來水的職能部門集中起來，成立對自來水產業進行綜合管理的水務局。水務局是在城市區劃內防洪、維護水資源供需平衡和保護水生態環境的城鄉統一管理體制的執行機構。這種管理體制的科學基礎是水資源以流域為基礎的系統管理思想，發達國家城市大多建立這種機構管理城市水資源，取得了好的實踐效果。我國深圳市1991年鬧水荒直接經濟損失達12億元，1993年又發澇災，直接經濟損失14億元，自借鑒香港經驗1993年成立水務局以來取得了很好的效果。2000年5月，上海水務局成立，將原來市水利局、公用事業管理局、市政工程管理局等有關自來水的職能部門合并到一起，曾經一年虧損8億元的上海自來水產業，原計劃到2001年底消滅“赤字”，結果1999年已扭虧持平，到2001年4月全行業還盈利上千萬元。由此可見，水務機構重組使自來水產業體制改革取得初步成效。

3.引入競爭機制

根據自來水產業的經濟特征，自來水的生產雖具自然壟斷的特征，但除了自來水的供水管道等輸送網絡業務外，其他領域的業務如自來水的處理、供水服務、設備維修等業務均屬于非自然壟斷性業務。我們可以在不同的業務中通過不同的方式引入競爭，以保證消費者以公平合理的價格獲得可靠的服務。具體作法可以嘗試制水和供水分離的試點改革，自來水廠的經營權可以承包后進入市場。這樣就在自來水供應服務領域中引入了市場競爭機制，可以打破行業壟斷，有助于提高供水服務的質量。另外，在資產運營環節上，還可以大膽采用競拍、競標的方式，這樣既可以盤活國有固定資產，還可以在經營主體上打破壟斷。

4.投資主體多元化

中國的自來水產業存在投資能力嚴重不足的情況，必須依靠多種經濟成分發展供水事業，打破自來水產業依靠單一政府財政渠道發展的舊模式，鼓勵多元投資主體共同投資自來水產業。至1997年底，上海市已有202家各種經濟成分的企業持有供水資質證書，其中包括國資控股企業、有限責任公司、股份制和股份合作制企業以及被稱為BOT融資模式的外方投資企業。從而使上海市的日供水能力提前達到國家建設部公布的2000年一類水司規劃目標。除此之外，為了協調個投資企業的利益關系，調動其投資積極性，還應該在自來水產業推行股份制，利用直接融資手段，公開向社會發行股票。

5.進行企業改制

各城市應按照《公司法》的規定，結合當地的實際情況，對自來水生產經營企業進行改制，建立現代企業制度。在自來水企業改制過程中，可以將現有城市公用事業管理機構中的具有經營職能的機構實行合并，由行政管理系列轉為企業系列，或者將這些機構充實到自來水經營企業之中，這不僅有利于精簡政府機構，也有利于提高企業的管理水平。自來水公司按照現代企業制度運行，將產生巨大的經濟效益和社會效益。