充分利用財稅政策加快解決東北老工業基地下崗失業問題

于連慶

[論文摘要]在振興東北老工業基地的過程中，下崗失業問題是一個不可避免和亟待解決的問題，能否有效地利用財稅政策進行調整和解決，關系到社會的穩定，也關系到振興東北老工業基地的成敗。

關鍵詞：下崗失業 東北老工業基地 資源耗竭

上個世紀90年代中后期以來，隨著改革的進一步深化，下崗失業人員數量逐年增加，這對于國有企業比例過高且冗員過多的東北老工業基地來說，形勢更加嚴峻。下崗失業問題的出現，形成了一批低收入階層和弱勢群體，導致收入差距拉大，引起社會的不穩定。就業是民生之本，是政府的一項重要功能，特別是在當前堅持科學的發展觀，堅持以民為本的環境下，有效地解決就業問題顯得尤為重要。

一、原因分析

東北老工業基地的下崗失業問題，既有歷史原因，也有現實因素，只有具體地分析其形成原因，才能找到有效解決的途徑。

1、國有企業改革分離出一批冗長人員

東北老工業基地國有企業比例很高，據2002年初步統計，東北國有及國有控股企業增加值占規模以上工業的比重最高的是黑龍江省，為89.3%，吉林省為77.8%，遼寧省為62.7%，都遠高于全國52.8%的平均水平。由于在計劃經濟時期，國家將大量的利潤提取用于其他方面建設，使得企業留存的利潤很少，缺乏設備更新和改造的資金。改革開放后，國家經濟重心南移，在東北投資較少，使得企業設備老化嚴重。以哈爾濱為例，2000年全市工業企業設備役齡在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市還有四分之一以上的企業仍然沿用60年代陳舊落后的裝備 ，嚴重影響了國有企業的發展；而且國有企業原有的用工制度實行的是固定工制，職工一進入企業，就只進不出，致使職工人數不斷增加，冗員增多。為了擺脫困境，建立現代企業制度，國有企業必須進行改制改造，增強效率，這必然帶來大量的冗員下崗失業。據2001年遼寧省統計顯示，全省城鎮登記失業人口為95萬人，失業率為4.9%，高于全國1.3個百分點。

2、不可再生資源采伐殆盡，造成資源型城市結構性失業嚴重

東北地區礦產和林業資源豐富，許多城市的經濟結構都以開采和加工自然資源為主。在遼寧省就有鞍山、撫順、本溪、阜新、北票等九座礦業城市，整個城市的大部分企業職工都在礦物企業上班。拿北票市來說，礦物局職工和家屬占全市人口的64%，職工占全市從業人員的62%。在計劃經濟時期，這些地區完全服從于國家的計劃調撥，對資源過度開采，造成資源的過早耗竭，而這些城市在發展的過程中經濟結構調整不利，沒有實現經濟結構和城市功能的有效轉型，當資源逐漸枯竭時，許多企業不得不停產、半停產，甚至破產，造成大量工人下崗失業。有統計顯示，2001年，阜新市有下崗職工12.9萬人，其中45%來自礦區；北票礦物局破產，使市里下崗失業人員達到5萬人，占市區人口的28.6% 。

3、非國有經濟和第三產業發展緩慢，吸收就業量少

據研究表明，國民經濟發展每增加一個百分點，可安置就業崗位80萬個，而第三產業每增加1%，可安置就業崗位130萬個 ；非國有經濟的中小企業和民營企業所吸納的就業勞動力總數也非常大，占勞動力總數的75%以上。由此可見，大力發展第三產業和非國有經濟是解決下崗失業的一條重要出路。但是，在東北老工業地區，許多非公有制經濟和第三產業卻由于亂收費、亂攤派、行政審批復雜、融資難等問題沒有得到較快的發展，許多外國投資者還因為通訊、交通、信息、水電網等基礎設施較差等原因而不愿前來投資。這種較差的投資環境和經營環境沒有為非公有制經濟和第三產業提供良好的發展空間，也就不能提供較多的就業崗位來吸收大量的下崗失業人員。

4、勞動者觀念和自身技能因素，使得失業者再就業難度大

由于種種原因，國有企業職工的就業意識同就業機會不一致，這又產生了“自愿失業”。國企下崗失業的人員長期形成了“重國有，輕集體，藐視個體”，追求長期合同工、正式工的擇業觀。因此，他們寧愿在國有企業這個“鐵飯碗”拿較少的工資，也不愿意到非國有企業拿更多的報酬，更談不上自主創業了。當然，還有一些制度上的原因，如職工住房、醫療、養老、交通等福利因素，離開了國有企業也就意味著失去了這些保障，也使得大部分待業職工猶豫不決，造成了大量隱性失業。另外，許多下崗失業人員尤其是4050人員，他們的整體素質不高，原有的勞動技能與市場上新的就業崗位所需要的技能不對稱，產生一部分結構性失業。

二、利用財政稅收政策進行相應的調整，以助于下崗失業問題的解決

1、繼續支持國有企業減虧增盈，增強其容納就業的能力

從1998年開始，我國實現國企三年脫困的目標，這一任務重點在東北，難點也在東北。雖然許多國有企業已經通過兼并與破產、企業重組、加強管理等方式，達到脫困的目標，但仍有一部分國有企業沒有從困境中走出來。這些企業除了經營管理不善之外，更多的問題是由于制度性因素以及由歷史遺留下的設備陳舊等原因造成的，這都是必須由中央政府予以支持解決的。對于政企不分的制度性問題，政府要調整好自身定位，給企業充分的自主權，使其成為真正的自主經營、自負盈虧的市場主體；另外，要加大轉移支付力度，給部分困難且有發展潛力的企業注入設備改造更新專項資本金，促進企業設備的更新，提高企業的競爭力，達到四兩撥千斤的作用；對虧損且不具有競爭力的企業實行民營化，發揮民營經濟的活力和后勁；對于脫困后且稅收抵免期已過的企業，可以給予三年的以內的輕稅優惠，鼓勵企業進一步增強實力；適當提高固定資產折舊率，加速企業資本金運轉；注重增強國有企業的產業關聯度，使其帶動上游和下游的企業共同發展，促進集聚能力的發揮，也有利于突出國有企業在經濟發展中的主導作用，引導產業發展的方向；加強國有企業的專業化分工，將優勢不明顯或劣勢的輔業分離出來，發揮國有企業的比較優勢，增強競爭能力；為減輕國有企業的負擔，應盡快徹底剝離國有企業辦社會的歷史包袱，由財政和社會保障部門通過轉移支付或國家專項補貼的辦法加以解決；鼓勵外資和民營資本入股國有企業，充實其資本金，也有利于經營管理方式的轉變和加強。這些都在提高企業效率和利潤的同時，不僅解決了原企業職工的就業問題，還可能吸收一部分下崗失業人員。

2、支持資源型城市發展接續產業和新型行業，以經濟轉型帶動勞動力就業

對于資源枯竭城市，各地都要因地制宜地選擇適合該地區發展的產業，植入新型產業，或拉長現有主導產業的產業鏈，增加產品的加工深度，或在現有產業中發掘若干潛力產業加以扶植，以替代原有產業，無論采取哪種形式，國家都應該給予一定的扶持。在產業轉型的過程中，國家可以考慮加大對資源枯竭城市的轉移支付力度，盡快改善城市基礎條件和生態環境狀況，為資源枯竭城市的經濟轉型奠定基礎；適當減輕資源型城市財政上繳比例或將企業上繳稅收的一部分返還地方，專項用于資源型地區發展接續產業和解決企業職工再就業問題，對于需要遷移的礦區、林區的遷移安置工作在財政支持上要首先給予考慮；對投資于新型產業和行業并容納就業量大的企業，尤其是勞動力密集型企業，在不搞重復建設的基礎上，通過財政貼息、補貼、稅收支出等方式優先考慮給予支持，鼓勵其發展；對確有潛力的資源型企業，有選擇地通過財政補貼、國家注入股本金等多種形式，鼓勵其改擴建，降低成本，支持資源型企業提高競爭力；對資源開采衰竭的礦山企業，以及對低豐度油田開發，在地方具備承受能力的條件下，適當降低資源稅稅額標準；鼓勵利用礦區閑置的土地、房屋、設備及自然地理優勢創辦經濟實體，例如發展養殖業、畜牧業、加工工業等，并對創辦初期的企業貸款給予財政貼息，實行三年內免稅或減半征稅的政策；鼓勵企業員工將國家給予的虧損補貼集中起來，一部分用于轉產新項目，其余用于精簡人員的生活補貼。這樣既改善了企業的經營環境，增強了經濟效益，又增加了就業崗位，緩解了就業壓力。

3、促進第三產業和非國有經濟的發展，以利于吸納更多的勞動力

財政部門要遵循財權與事權相一致的原則，對支出原則細化，使地方行政主體保持充足的財力，同時要加強稅費改革力度，規范稅收和收費項目的管理，這樣可以避免各級微觀主體的亂收費、亂攤派、以收費作為開支等弊端，減輕微觀主體負擔。

可以利用國債資金加強對服務業基礎設施建設的支持，加強社區服務設施、商品流通設施等的建設；要嚴格執行國家對第三產業和非國有經濟吸收下崗失業人員的稅收優惠措施，并可實行每吸收一名下崗失業人員與財政補貼相掛鉤的原則，鼓勵他們大量吸收社會勞動力；放寬對非國有中小企業的納稅人認定標準，對私營企業投產初期實現的稅金在一定的期限內給予免稅或延期納稅的優惠，并可對私營企業的出口退稅給予優先于國有企業的退稅政策；將中小企業再投資部分已繳納的所得稅按一定比例給予退還，或將再投資數額的一定比例在應納稅所得額中扣除，鼓勵其投資，將企業規模做大；在相應條件允許的情況下，允許將大額的采購合同和采購任務分成若干部分招標，使私營企業和中小企業有機會參與投標；對于為國有大型企業的技術改造或生產提供配套技術或產品的中小企業可享受地區減免、低稅優惠、再投資退稅等直接的稅收優惠措施；鼓勵私營企業參與公共基礎設施的建設，既促進了私營企業的發展，又減輕了財政的壓力。

要鼓勵金融機構對民營企業貸款，解決民營企業融資難的問題。對于向民營企業貸款出現的凈損失，可以在接受政府監督管理的情況，由財政給予補貼；對于企業的自由貸款可以給予高出市場平均利率部分的利息以補貼；可以由政府設立長期低息貸款專項基金，由財政設置專門的機構或委托銀行等金融機構，由他們按一定標準選擇符合條件的企業發放低息貸款；鼓勵有條件的私營企業發行債券，擴大企業債券市場供給與需求，促使更多的企業進入債券市場籌資。

4、健全社會保障制度

積極的就業政策首先要求給予長期失業者必要的社會救助和支持，對于目前的養老保險、失業保險等保險制度存在著覆蓋面低和繳費困難的問題，必須加以有效解決。因此，必須擴大社會保險的繳費面積，重點是將非公有制企業納入社會保險覆蓋范圍，解決好社會保險基金支付困難問題；做好并軌和失業保險接續工作，對所有符合條件的失業人員按時足額發放保險金工作，對基金壓力大的地區，通過省級保險調劑金調劑和地方財政補貼等方式給予支持，這樣有利于保障下崗失業人員的基本生活，解除他們再就業的后顧之憂。在加強社會保險的過程中，東北老工業基地的財政資金將會出現較大的缺口，中央財政必須給以財力支持。

基層保障機構是推進各項工作的前沿陣地，各地都要在建立健全機構的基礎上，要積極發揮社區和街道的作用，建立社區勞動保障平臺，使之更好地發揮在下崗失業人員管理服務、社區崗位開發、組織實施勞務派遣、扶持就業困難群體、企業退休人員管理服務、提供就業培訓、收集和宣傳就業信息等方面的作用，根據具體情況創造出大量的就業崗位。為此，要加強對街道社區就業服務工作人員的培訓，努力提高基層工作人員的政策水平和業務能力，使其能夠更有效地為下崗失業人員服務；要注意在監督管理的基礎上將部分財力下放給基層保障機構，使其能夠因地制宜地為下崗失業人員提供更為簡捷有效的幫助，提高效率。

5、為加強勞務輸出和吸引外國投資提供良好的環境

東北地區與俄羅斯、朝鮮、蒙古接壤，并與韓國和日本有較強的經貿聯系，可以有效利用這種區域優勢，為勞動力的轉移和吸收開辟一條新的出路。在勞務輸出的問題上要加強政府的介入，通過與勞務需求國簽訂宏觀的協議，實行先立足東北亞，再向其他地區擴展的政策，加強國際勞務信息的收集、存儲和分析。對于下崗職工的國外所得，三年內可免征個人所得稅，鼓勵他們到國外工作；對于從事勞務輸出的私人中介機構和企業，可以根據輸出勞動量的多少給予不同比例的稅收優惠或補貼；為解決勞務出國前交費承受能力問題，盡可能規范和降低收費標準，并可推行國際勞務合作的國內擔保制度；對大型勞務輸出項目的流動資金貸款予以適當貼息；對能帶動國產設備和材料出口的勞務輸出，其流動資金的貸款，可以由財政給予適當擔保；對于勞務輸出量大、具備條件的企業，應積極支持其利用境外上市和發行債券等方式籌措資金，增強企業的經濟實力，增強企業對國際勞務輸出的開發能力。

近年來外商投資企業對我國下崗失業問題的解決做出了重大貢獻，在個別行業吸納的就業人數在整個行業的總就業人數中占較大比重。因此，東北老工業基地應加大吸引外資的力度，對于吸納下崗失業人員較大比例的外資企業，應通過稅收優惠予以鼓勵。另外，要加強基礎設施的投資，加強鐵路、公路建設，加大信息網、電網的改造，并加強與朝鮮、俄羅斯的邊境口岸、港口、以及直通鐵路的建設，為吸引外商投資創造良好的硬件環境。當然，政府還要進行市場化改革，改變傳統的體制機制，使權利盡快退出市場，減少條塊分割，建立良好的投資軟環境。

6、培育和健全就業服務體系，加強下崗職工教育和培訓

完善勞動力市場是解決就業問題的基本手段。目前東北老工業地區的勞動力市場還很不完善，就業培訓針對性差，就業信息不暢，職業介紹和中介機構混亂等許多問題都需解決。因此，政府應投資于勞動力市場信息網絡的建設，并規范職業介紹、職業咨詢指導等中介機構的發展，為勞動者提供大量的就業信息；加大基礎教育的投入，加強對后備勞動者的職業教育和職業培訓；對各類民辦職業介紹、咨詢、培訓機構以輕稅政策或財政補貼，使其以較低的費用面向下崗失業人員；對自主付費參加職業培訓的人員，可以憑發票到勞動保障部門報銷；財政也可以設立教育貸款、助學金等專項基金，向參加職業教育和培訓的人員提供資助；對于企業進行的職工培訓費用，可適當提高扣除比例，這樣有助于提高職工的素質。在對下崗失業人員進行教育培訓時，要鼓勵他們進行自主創業，這是一種有效的轉移剩余勞動力的途徑。

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