農村公共物品供給的途徑分析

李華罡　蘇徐紅　苑　菲

摘要：農村公共物品的供給對于解決“三農”問題有重要的影響力。然而，現實中，我國農村公共物品供給嚴重不足。如何加大農村公共物品的供給是全社會應關心的問題。本文從微觀的途徑方面來對加大農村公共物品的供給進行分析，提出相應的對策建議。

關鍵詞：農村公共物品；供給途徑

農村公共物品是指在農村區域范圍內的非競爭性、非排他性的產品。主要指農村的道路、橋梁、水、電、教育等。農村公共物品對于農村經濟的快速發展，農民生活水平的提高以及破除農村、城市間巨大的差距都有著重要的作用。這一點，已為關注農村問題的專家學者與官員所共識。但遺憾的是，在現實中，我國農村公共物品的供給正處于高度匱乏狀態。這種匱乏表現在兩個方面：一是數量上的稀少；二是結構上的偏差。所供并非所需的現象非常突出。解決農村公共物品的供給問題是政府以及全社會所面臨的重要任務。具體探討供給的途徑則更是將農村公共物品供給落于現實的階梯。

一，農村公共物品供給途徑的理論分析

供給途徑的分析主要是考慮公共物品到底有多少種供給方式。公共物品之所以稀缺是由公共物品本身的特性所決定的。它不具有排他性。每個人都可以無償使用。如每位村民都可以任意使用村內的道路、河流、荒山等。于是理性的個體不會考慮公共物品的生產問題，而希望搭便車使用。正是因為在公共物品的供給問題上存在著搭便車現象，市場沒有方法解決。各國政府無不把提供公共物品作為自己的主要任務。在我國農村，政府介入供給是農村公共物品生產的最主要的力量。各級政府均在農村開展了送法下鄉，送科技下鄉的知識活動，為農村實現大規模的電網改造工程，提供義務教育以及修建農村公路等。這些都是政府供給公共物品的例證。

然而，問題在于政府供給公共物品是遠遠不夠的。一方面是我國分稅制后，中國基層的政府財政收入捉襟見肘，相當困難。大多數鄉鎮負債嚴重，用來提供公共物品的資金處于高度不足的狀態。另一方面，各級政府關于農村公共物品的決策是從上而下進行的，村民的聲音很難得到反映。公共物品的供給往往并沒有將力量用在刀刃上。這些都是政府作為農村公共物品主要供給者所必須面對的難題。

在政府供給不足的情況下，自愿供給作為主要的補充方式出現中農村政治生活中。自愿供給分為兩種主要形式。一種是自治供給，另一種則是利他供給。自治供給是在農村實現村民自治這個大背景下興起的。有學者甚至認為正是為了加強農村自愿供給，村民自治才登上政治舞臺。村民經過組織形成了村民代表大會，并選舉產生了村民委員會。村民通過村民代表大會可以商討公共問題，決定公共物品的生產與供給，并由村委會負責執行。自治將分散的村民組織起來，克服了小范圍內公共物品的搭便車問題。在我國現狀下，農村內部的公共物品很大部分是由村民自治負責供給的。特別是在經濟發達的地方，更是如此。如農村內部的公路往往是村民代表大會決定修路，村集體出錢，村委會組織，村民出力共同生產的。

利他供給則是有些村民或其他個體與組織出于利他之心而提供的公共物品。筆者的家鄉就有商人捐款50萬建立村敬老院的事例。一些國際慈善組織也正在中國積極開展工作，如香港樂施會正遵循 “與窮人一起面對貧窮和苦難，讓所有人都得到尊重和關懷”的宗旨，積極參與內地的扶貧事業。扶貧正是一種典型的公共物品。1993年，經濟學家茅于軾在山西臨縣龍水頭村用小額貸款的方式使農民脫貧致富。這些都是利他生產公共物品的事例。然而，利他供給仍只占農村公共物品生產的極少數。雖然數量正在增長，但它只能是農村公共物品的一個補充來源。

除了政府供給與自愿供給之外，市場供給公共物品正成為一種有力的手段。尤其在經濟發達的地方，威力初現。以義務教育為例。理論上講，由于義務教育培育出良好的公民，除了對其本人有利外，國家與社會同樣受益。這就是教育的正外部性。基于這個理由，各國都對教育進行大量的補貼，我國也制定了義務教育的基本國策。政府應該負擔義務教育的供給。然而現實卻是大量基層政府無力提供義務教育。于是，在農村，義務教育轉化為私人付款的個體投資行為。這種市場化是農村教育供給的一條現實途徑。教育部也只能在承認現實的基礎上，對義務教育的收費進行規范而已。總體來說，我國的農村經濟實力非常的差，連續多年農民收入增長停滯。這注定了農村義務教育這種公共物品供給市場化的范圍與力度都不會太大。許多貧困生輟學，放棄受教育的機會則是可能的結果。

經濟發展很好的農村地區例外。在中國東部，農村公共物品供給市場化的程度與范圍明顯增大。除了義務教育的投資外，圖書館，基本醫療衛生體系等都依據市場化的原則建立起來。甚至浙江農民通過市場化的手段建設起一個自己的城鎮：浙江省蒼南縣龍港鎮。城鎮是農村經濟發展產生的公共物品，又是推動農村經濟發展的驅動器。據報道龍港的最初發展得益于三大突破：一、允許農民自理口糧進城安家落戶；二、全國率先推出土地有償使用，特別是允許自然人獲得土地有償使用權；三、農民進城務工經商。可見在建設龍港鎮上，正是市場化才最終產生了中國農民第一城。

二，農村公共物品供給的現實選擇

理論的途徑提供了可能的指南，現實中農村公共物品的供給仍面對著許多難題。政府是農村公共物品供給的主力軍，應該發揮出更大的作用。對于基層政府來說，資金不足是首要的難題。巧婦難為無米之炊。基層政府的財政變成吃飯財政時，供給公共物品就成為奢侈品。

其次是供給公共物品要盡可能發揮最大的效益。有限的資金要獲得最大的效用。要盡可能避免供給偏差現象。所供必須是所需。利用其他社會力量供給也是一個有效的選擇。如何激勵與參與則需要更深的考慮。此外，供給并不是公共物品的全部。公共物品的維修與保養間接延長了公共物品的壽命，變相增加了公共物品的供給。所以，注重公共物品的維修保護同樣重要。筆者從以下幾個方面談農村公共物品供給的現實選擇。

第一，從資金的角度看，中央政府應該對地方政府，尤其是基層政府加大轉移支付的力度。現狀下，中國鄉鎮處于高度負債狀態。據中國新聞網透露，全國鄉鎮財政負債保守估計也在2000億元-2200億元左右，平均每個鄉鎮400萬元左右，有的鄉鎮，負債竟超過上千萬元。這種狀態使得鄉鎮的主要活動絕不是提供公共物品，而是要從農村汲取資源。本來就貧瘠的農村變得更加困難。同時鄉鎮在壓力式的體制下，為了完成上級的任務，很容易干預村民自治，村民自治淪為空談。這進一步削弱了公共物品自愿供給的可能。經驗表明，農村的自治在發達的地方更容易得到實現。學者們普遍認為鄉鎮全面的貧困化，與我國的分稅制有很大的關系。現在對鄉鎮進行輸血則是中央以及各上級政府的使命。轉移支出是最主要的手段。專項轉移，專款專用可能是有效供給農村公共物品的途徑。

第二，從決策的角度看。既然政府的資金有限，供給最需要的才是最佳決策。如何保證是最需要的供給，這一點在當前農村很重要。最需要應該是由真正的公共物品享受者來決定的。公共官員往往有自己的利益訴求，并不一定能代表村民。村民的參與則是保證最佳供給的方式。村民參與可以讓農民學會行使政治權利，提高村民自治的能力；村民參與也表達了村民的聲音，保證公共物品的供給是符合村民要求的。同時村民參與還讓村民對公共物品有著本能的認同，這在公共物品生產過程與維修過程中會發揮出巨大的作用。村民參與的方式有很多。向村民代表大會征求意見，開現場咨詢會，召開聽證會都可以應用于農村公共物品供給的決策。重要是決策應該反映農民的要求，能實現公共物品的最佳供應。

第三，從供給的模式來看，農村公共物品的供給模式應該是多元化的。政府供給、自愿供給與市場供給的有機組合才是對農村發展最優的模式。政府更多在宏觀環境上，基礎設施上進行供給；同時積極創造條件推動自愿供給，引進市場供給。蒼南鎮的發展更多是政府出臺政策的結果。市場的力量與村民自治的力量在政府制定的規則下共同發揮作用，造就了這個中國的奇跡。現在我國農村村民的組織力量還不夠強，許多非正式組織游離于村委會之外。將農民組織起來，進行有序自治，是自愿供給的前提，也是政府合法性的基礎。政府對于農村的發展也應該采取走出去的思路。如某基層政府與一大企業簽訂合同，將轄區內的農村成為企業的原料生產基地。要求企業為農村修建公路，改善飲水條件等。這種公共物品的供給則是一種雙贏的結局。可見，政府是應該負責提供公共物品的，但政府提供公共物品可以是直接的，也可以是間接的。通過引進自愿供給與市場供給，政府既可以達到供給目的，也減輕了自身的壓力。

第四，從維修的角度看。農村公共物品的維修是增加公共物品存量的一種重要方法。然而，我國農村的公路維修是很少的。一般來說，路修成了，政府的任務完成了。農民沒有激勵機制去維修。政府很難負擔起維修的角色。一方面是農村太大了，另一方面是基層政府本身的問題。如負擔不起太多的養路工等。維修如此重要，卻又沒有人維修。有學者將之歸結為制度的失敗。正如哈拉爾的評論認為：“在發展中國家公路維護不足有各種原因，但是，只有制度失敗才能解釋維護不足的廣度。失敗核心是公共責任缺乏。”加強公路維修可以從兩個層面加以考慮。一是培養農民的維修意識與提供激勵機制。農民對于自己參與決策與修建的公路往往有著更多的心理認同，同時需要提供適度的激勵如一定的務工機會或者其他利益。二是要求基層政府在維修中起更大的作用。考慮到基層政府的現實，可以要求修路的預算資金中預先空出維修資金，保證維修的可能。如預備金制等。也可以要求村委會進行修路，政府提供適度補貼。

三，結束語

農村公共物品供給重要且迫切。供給途徑則是將供給真正成為現實。由于現狀下各種供給主體與模式都存在著不健全的方面，將政府供給、自愿供給與市場供給有機結合是農村公共物品供給的有效選擇，也是一種現實的選擇。在這種現實選擇下，政府應該起更多的作用。加大轉移支出，培育社會自治，引進市場力量是政府在提供農村公共物品中的基本職能。注重村民的參與，加大村民與基層政府的互動與溝通是更有效供給公共物品的必要組成因素。

作者簡介：

李華罡（1976.10－ ）博士研究生，研究方向：財稅理論與政策

蘇徐紅（1977.07－ ） 國防科技大學管理學碩士，研究方向：公共政策分析

苑菲（1976－）女，國防科學技術大學信息與管理學院行政管理研究生