中央與地方關系中的“不公平”現象與解決途徑

［摘要］改革開放以來我國不斷調整中央與地方政府的關系，實現了中央向地方的部分“放權讓利”，但出現了中央與地方關系不均衡化的“不公平”現象，產生了地方政府與中央政府“討價還價”、地方政府執行中央政府政策不力等負面影響。為了保證中央與地方關系的協調發展，應當逐漸實現中央對地方政府的公平對待，建立地方利益表達機制，并通過立法和監督機制的建立來改善中央與地方之間的關系。

［關鍵詞］中央與地方政府關系“不公平”現象

中央與地方政府的關系，主要是指一個國家內部各級政府組織間的互動關系，即中央政權機關與地方政權機關之間的構成方式和相互關系。就其實質而言，中央與地方的關系是建立在一定利益基礎之上的，如何實現相互之間最合理的利益平衡是研究中央與地方關系的重點，但目前我國存在著中央對不同地區的經濟、立法權限等方面的區別對待，這些“不公平”現象實際上是利益不平衡的表現，應引起重視并予以解決。

一、中央與地方關系中的“不公平”現象與負面影響

近年來我國中央與地方政府關系改革總體上來說是積極的，特別是通過財稅體制改革，確立了分稅制為核心的中央與地方政府關系調節機制，為今后我國在中央政府與地方政府之間逐步建立合理的利益分配和責權利關系奠定了基礎。但是改革也帶來了中央與地方關系的不均衡化，導致了一些“不公平”現象的產生。中央與地方關系的不均衡化，是指中央政府區別對待不同的地方政府，對某些特殊地方行政區域實行特殊放權。例如，中央政府對廣東、福建兩省在對外經濟活動中授予了較大的自主權；計劃單列市具有省一級的經濟管理權限，其行政管理直屬于中央和中央有關主管部門，中央政府撥發的各項專門事業補助經費直接下達單列市。從長遠來看，區別對待的政策是不適應市場經濟的要求的，市場經濟客觀上要求形成統一、平等、公正、規范的權力和利益分配格局。這種中央與地方關系中的“不公平”現象帶來了一系列的負面影響：

（一）地方政府對中央政府的討價還價

由于中央對地方實行財政包干，而且區別不同情況劃定承包基數和上繳額度，因此地方政府經常與中央政府在財政預算上進行激烈的討價還價，壓低包干基數，少上繳地方收入，多爭取中央資金、項目和物資。即使在實行分稅制后，對地方政府而言，能否獲得更多的資源和優惠政策，也往往取決于地方與中央討價還價的結果，因此中央不得不一次次地面對地方政府進行“一對一”談判，這種無休止的討價還價對全局的調控產生了許多消極影響。中央政府在“鼓勵一部分人先富起來”的政策引導下實行行政性、非均衡性的“放權讓利”，經濟特區、廣東、福建、沿海開放城市不斷從中央獲得了某些經濟特權，廣大中西部地方政府的地方自主意識也開始覺醒，開始主動地追求地方利益，與中央“討價還價”，索要更多優惠政策和更多的利益，并設法修改和減少上繳中央的財政比例。由于各省具體情況不一樣，它們向中央索取利益的具體形式也不一樣，大體來說，東南沿海省份主要爭取中央的政策和項目，西部內陸省份則更注重減少上繳中央的財政比例，所謂“江蘇要政策”、“山東要項目”、“安徽要資金”，就是這種情況的生動寫照。地方政府在投資、稅收、財政、資源等關鍵問題上與中央政府“討價還價”，通過各種途徑和手段使中央在公共政策的制定和實施中，做出有利于自己的決策，很大程度上影響了中央決策的公正與權威。

（二）中央政策不能得到有效貫徹

當中央政府的政策對本地區不利時，有些地方政府就制定與上級政策表面一致、實際相違背的執行方案；有些地方政府在執行時有意曲解政策原來的精神實質，導致政策無法得到貫徹落實；有些則僅僅采取象征性執行措施；有些則附加了一些原政策目標所沒有的內容，自己搞“土政策”，影響了中央政府政策本來目標的實現。地方政府的“上有政策，下有對策”的分散主義傾向使中央政策的有效性大打折扣，不利于中央政府宏觀調控的實現。此外，由于在區別對待的“放權讓利”過程中缺乏法律規范，在我國國民經濟和社會發展過程中還存在著“有令不行、有禁不止”的現象，導致部分中央政策在地方執行過程中變形、受阻乃至停滯。

（三）貧富差距的擴大

中央政府采取不同的政策區別對待不同地區，尤其是在經濟方面采取差別較大的優惠政策，將會導致本來就比較懸殊的貧富差距加劇，不利于社會穩定和社會主義根本目標的實現。例如，與沿海開放城市相比較，中西部城市在利用外資的審批權限額上就小很多，這種地方政府權力配置的不均等將進一步擴大沿海與內地、東部與中西部的差距。這種中央與地方關系的“不公平”現象，使得我國目前的中央和地方關系出現了非常復雜的局面，加大了中央對地方的管理和調控難度，擴大了東南沿海與內地、東部與中西部之間的差距，而這種差距又將進一步刺激各級地方政府爭相向中央“討價還價”。

二、中央與地方關系“不公平”現象的不合理性

我國已經加入ＷＴＯ，ＷＴＯ要求體現公平待遇原則，中央與地方關系的“不公平”現象顯然與ＷＴＯ的原則相違背。在我國單一制國家結構中，卻存在著少數民族自治區、經濟特區、沿海開放城市、經濟開發區等適用特殊經濟政策的區域。在ＷＴＯ背景下，這些地域性經濟政策上的差別對待與“國民待遇”原則是相抵觸的。保證ＷＴＯ協議在成員國國內的統一實施，是世界貿易組織對其成員國政府的一項基本要求。由于ＷＴＯ成員國都是代表一國的中央政府，因此在很大程度上，ＷＴＯ協議所要求的統一實施問題，就是中央政府如何保障ＷＴＯ協議在該國國內的各區域都得到統一的實施。

區別對待的政策是計劃經濟的產物，它與市場經濟是不相適應的。應保障中央向地方放權的公正性和平等性，保障各地方政府能夠普遍獲得其他地方政府已經獲得的權利，并在此基礎上實現公平對待，減少地方政府與中央討價還價的機會，也能在一定程度上消除地方政府不積極貫徹中央政策的現象，激勵地方公平競爭的積極性。只有賦予地方政府以同等的權力，才能保證地方政府平等、公正地參與國家的政治生活，使國家的決策充分反映各個地方的利益和要求，也才能從整體上充分調動地方的積極性。

中央與地方關系中的“不公平”現象導致了各地方利益滿足的差異性，不符合社會主義社會的目標。中央縮小了資源再分配的范圍，將滿足地方利益的職責轉給地方政府，允許其通過低一層次的資源再分配來滿足他們的利益。但是由于中央授予地方的權限不同，而且各地區社會經濟發展水平、所轄區域、資源分布等客觀條件也不同，更加劇了不同地區利益滿足的差異性，貧富差距的擴大也就在所難免。社會主義的根本目標是實現共同富裕，而現階段這種中央與地方關系的“不公平”現象卻導致了更大的貧富差距，顯然是不合理的。

三、解決中央與地方關系中“不公平”問題的途徑

（一）逐漸實現中央政府對地方政府的平等放權

我國應逐漸實現中央對地方政府的平等對待，縮小地區間經濟發展的不平衡和整個社會的貧富差距。中央政府應對此予以重視，在今后對地方政府的政策制定和權利授予過程中，保障中央向地方放權的公正性和平等性，保障各地方政府能夠普遍獲得其他地方政府已經獲得的各種特權，并在此基礎上實現地方之間的公平競爭和共同發展，最終實現中央與地方關系的合理化。尤其應該統一地方政府的立法權限，因為立法的作用和影響都是其他政策不可比擬的，應當授予地方政府同等待遇的立法權限，而不是只有部分特殊地區有特殊的立法權限。

（二）建立地方利益表達機制

隨著市場經濟的發展，地方利益會越來越被地方政府所強調，地方利益有共性的一面，也有特殊性的一面，就全局和長遠發展來說，地方利益都是客觀存在的。既然地方利益是客觀存在的，就需要建立地方利益表達機制。沒有正常的表達渠道就會通過非正常渠道表達，并導致地方之間不公平競爭等一系列負效應。為了克服這些負效應，使地方利益能夠得到及時有效的反映，同時也為了實現中央決策的科學化和民主化，實現中央與地方相互之間的有效溝通，就必須通過體制改革和制度創新，建立科學合理的地方利益表達與平衡機制，擴大地方參與中央決策的機率。

（三）中央與地方關系的法制化

中央與地方關系的規范化、法制化，是依法治國的基本要求，可使中央與地方關系改革有章可循、有法可依。當前我國憲法只規定了中央與地方的組織形式，中央與地方之間的事權財權劃分缺乏明文規定，中央政府的收權與放權也缺乏法律根據。因此，應當盡快將中央與地方的關系納入法制化軌道，出臺專門的《中央與地方關系法》，明確在市場經濟條件下中央政府與地方政府的行政主體地位及權利義務關系，遵循公平原則，建立穩定的職能分配和授權機制。

（四）健全和完善對地方權力的監督

在中央與地方分權合作體制下，如果對地方權力的監督和制約不力，則存在著地方和基層權力被濫用的危險。為防止這種情況的發生，需要改革、健全和完善地方的權力監控體系。健全和完善對地方政府權力的監督和制約，主要包括中央政府自上而下對地方權力的監控體系與社會公眾的監督。在中央與地方分權與合作的制度下，中央對地方、上級對下級的權力監控體系將繼續存在，但不再是通過行政手段和人事手段，而主要是通過經濟手段和法律手段。同時應健全和完善地方選民、社會輿論自下而上的監督作用，主要通過選舉、揭發、檢舉、控告、彈劾等方式監督和制約地方政府權力。

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