加強和健全黨內監督的理性思考

［摘要］貫徹執行《黨內監督條例》，必須在強化黨內監督意識、突出黨內監督重點、創新黨內監督體制、完善黨內監督制度上下功夫，以推動黨內監督工作規范化、制度化。

［關鍵詞］黨內監督監督體制監督意識

我們黨歷來高度重視黨內監督，作為加強黨內監督的一項重大舉措，備受黨內外關注的《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《黨內監督條例》）已于近期頒布實施，這標志著我黨黨內監督工作已經開始步入規范化、制度化的新階段?！饵h內監督條例》在總結歷史經驗的基礎上，根據黨內監督的現實需要，針對當前黨內監督存在的突出問題，制定了比較完整的制度體系，為今后我黨加強黨內監督指明了方向。筆直以為，貫徹執行《黨內監督條例》，加強和健全黨內監督，關鍵要解決好以下幾個方面的問題。①

一、強化黨內監督意識，增強黨內監督的自覺性

黨內監督意識是搞好黨內監督工作的思想基礎和前提條件。其強弱直接關系到黨內監督是否堅強有力，關系到黨內監督機制是否健全完善。然而，當前黨員干部黨內監督意識還比較淡漠。黨內監督意識淡漠，表現在監督主體上，好人主義盛行忽視監督，對監督的外部環境缺乏信心不愿監督，對新形勢下的黨內監督工作缺乏研究不善于監督。表現在監督客體上，有的領導干部將上級的監督看作對自己不信任，將同級的監督看作跟自己過不去，將下級的監督看作是吹毛求疵。有的黨員干部特權思想嚴重，抵制黨內監督，甚至搞打擊報復。有的黨員干部本位主義、利己主義思想作怪，排斥監督，甚至庇護不法行為，公然干擾組織監督。黨內監督意識淡薄嚴重影響黨內監督作用的充分發揮。強化黨內監督意識，必須立足于加強思想教育，強化三種意識，以提高監督的自覺性。

首先，強化“善于監督”意識，解決“不懂監督”的問題。對各級黨組織和廣大黨員以及黨員領導干部，要加強黨規黨法，特別是黨內監督法規制度的教育，當前就是要認真學習貫徹《黨內監督條例》，使廣大黨員了解黨內監督的方針、任務、內容與方式方法，使廣大黨員、干部了解黨內監督的一般原理，自覺運用馬列主義的立場、觀點、方法去認識黨內監督的本質，把握黨內監督的規律，指導黨內監督的實踐，解決“不懂監督”的問題。

其次，強化“樂于監督”意識，解決“不愿監督”的問題。加強黨的性質、宗旨教育，使黨員、干部認識到，黨的性質、宗旨決定了建立在自覺、主動基礎上的黨內監督，是我們黨實現自我凈化、自我發展，從勝利走向勝利的可靠保證，能否實行強有力的黨內監督，關系到黨和國家興衰存亡。進行黨史和國際共運史的教育，使黨員、干部弄清楚黨內監督與黨的事業成敗的關系，從歷史的經驗教訓中增強加強黨內監督的緊迫感，從而提高監督自覺性、主動性，解決“不愿監督”的問題。

再次，強化“敢于監督”意識，解決“不敢監督”的問題。對廣大黨員和領導干部，尤其監督職能部門的同志，主要是結合《黨內監督條例》進行監督職責和監督的權利和義務教育，一方面，使他們充分認識到黨內監督工作對加強黨的建設的極端重要性，明確肩負的責任。另一方面，使他們充分認識到監督者監督權與被監督者的權利是平衡的，《黨內監督條例》賦予了監督者的監督權，并規定誰侵犯監督者的這種權利，打擊報復監督者，就要追究誰的責任，依紀依法嚴肅處理。從而打消監督者在監督過程中存在的思想顧慮，解決“不敢監督”的問題。

黨員和領導干部尤其專門從事監督工作的紀檢干部在實踐中，不僅要“善于監督”、“樂于監督”還要“敢于監督”，同時還要強化自我監督意識和接受監督意識。各級黨員干部不僅是“監督者”，同時也是“受監督者”，有監督別人的權利，也有接受別人監督的義務，這在新頒布的《黨內監督條例》中有明文規定。因此，廣大黨員干部還要自覺培養自我監督和接受監督意識。

二、突出黨內監督重點，增強黨內監督的針對性

黨內監督能否真正“監督到實處”，關鍵要把握監督的突破口?！饵h內監督條例》把黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人（即我們常說的“一把手”）作為監督的重點對象，具有很強的現實針對性。這是因為：從理論上說，黨的領導機關和領導干部，特別是各級領導班子的主要負責人，掌握著較多的決策權、用人權。如果對他們監督不力，就可能導致大的失誤，給黨的事業造成更大的損失。在實踐中，也確實有少數領導機關和領導干部，特別是少數領導班子的主要負責人，嚴重背離黨的性質、宗旨和路線，違反黨紀國法，給黨的事業造成巨大損失，給黨的威信帶來惡劣的影響。資料表明，１９９８年，全國查處的廳局級干部中，一把手占總數的４１．２％。貴州省從１９９３年１０月到２００２年底近１０年間，共立案審查地廳級干部１０３人，其中黨政一把手５４人，占總人數的５２．４％。①據媒體披露：在２００３年一年中，黨內共有１３名省部級腐敗高官被查處，如此多的高官被查處，如此多的腐敗、大案被揭露，為改革開放以來所罕見。②同時，“一把手”出問題，往往帶壞“一班人”甚至一個系統、一個區域。可謂是“一粒老鼠屎，壞了一鍋粥”。例如，在沈陽市“慕馬案”中，涉及到沈陽市、局級領導干部就有２３名，其中居然有１７人是黨政“一把手”。福建省政和縣原縣委書記丁仰寧奉行當官發財的權力觀，竟然帶出了２００多個貪官。③因此，《黨內監督條例》把一把手作為監督的重點對象，是充分考慮了黨內存在問題的實際情況及一把手的帶動效應，正則帶出一支廉潔勤政的隊伍，否則帶壞一批人而造成災難性的后果。如何加強對黨的各級領導機關和領導干部，特別是各級領導班子主要負責人（一把手）的監督呢？當前，主要是要按照《黨內監督條例》規定，把好三道關口，增強監督的嚴密性。

首先，把好權力入口關。就是把好選拔任用干部關。黨委和組織部在選拔黨政“一把手”時，必須嚴格遵循《黨政領導干部選拔任用工作條例》的要求，堅持德才兼備的原則，堅持按程序辦事，真正把政治上強，有統攬全局、宏觀決策、組織協調能力、知人善任、清正廉潔的人選拔到黨政一把手位置上。要把住黨政一把手的推薦關、考察關，要把好向黨委建議黨政一把手的參謀關，必須按《黨內監督條例》規定的集體領導原則，凡屬重要干部的推薦、任免和獎勵，都由黨的委員會集體討論做出決定。

其次，把好權力運行關。就是要在“一把手”行使權力過程中，通過各種途徑和手段，對其進行有效的約束和規范。對“一把手”的運權行為進行規范，關鍵是要堅持和完善民主集中制的原則，做到班子內部合理分權，提高班子內部監督的能力。權力過于集中在一個人身上，往往導致權力濫用，因而在對“一把手”的具體監督工作中，要著重對“一把手”過于集中的權力進行適當分解，形成以權力制衡權力的機制，以防止一把手“一言堂”、“家長制”的現象的出現。還要建立和完善重大問題向上級請示報告制度，按照《黨內監督條例》規定：“一把手”分別在屆中和換屆前一年，在規定范圍述職述廉一次，各級干部要如實向黨報告個人重大事項。此項制度在某種程度上也限制了“一把手”犯罪。

再次，把好權力的終結關。就是要在“一把手”出現以權謀私或用權失誤時，及時給予相應的處罰，以教育“一把手”本人，同時達到以敬效尤的目的。一是建立追究責任制度。追究制度是預防犯罪的重要手段之一。按照《黨內監督條例》規定：“一把手”或少數人決定的問題，除遇緊急情況外，應當追究決定者責任；給工作造成損失的，應當追究責任；對隱瞞不報、不如實報告、干擾和阻撓如實報告或不按時報告、請示的，追究有關負責人的責任。二是建立巡視制度。該項制度也是加強黨內監督的一個有效方式，也是解決“看得見的管不著，管得著的看不見”這一現象的有效方法。三是要嚴格執法執紀。目前腐敗呈現出向群體化、高層次蔓延趨勢，重要原因就是有些地方執法不嚴，對腐敗分子的處罰不足以震懾其他的腐敗分子。因此必須加大對大案要案的查處力度，從嚴從重處理腐敗分子。要充分發

揮紀檢監察部門的作用，嚴格執紀，不徇私情。

三、創新黨內監督體制，增強黨內監督的實效性

隨著黨的任務、環境和活動方式的轉變，黨內監督還存在機制不夠完善，監督制度不夠健全、不配套、操作性不強等問題，在客觀上為某些黨員領導干部濫用職權提供了條件。促進黨內監督機制與制度的創新，進一步完善以權力監督為主體、民主監督為動力的法制完備、紀律嚴明、切實有效的監督體系，以適應形勢發展的需要。

首先，創新黨內分權制約機制。決策權、執行權和監督權是黨內最為主要的三種權力。多年來，各級黨委常委會一經產生，在絕大部分時間內，實際上代行黨代表大會和全委會的職權，既行使黨內決策權，又行使執行權，加上對同級紀委的領導，實際上還行使黨內監督權。黨內權力的高度集中，很容易導致權力結構失衡、失控，進而使黨內監督失效。對此，我們可以借鑒西方國家的“三權分立”思想，明確劃分黨內的決策權、執行權和監督權，并使之相互制約，構成一個協調的統一體，以健全黨內分權制約機制。按照《黨內監督條例》規定，一要明確劃分黨內的決策權、執行權和監督權：黨的最高決策權和最高監督權屬于黨的全國代表大會，閉會期間屬于中央委員會，而日常最高監督權屬于中央紀律檢查委員會；黨的最高執行權屬于中央委員會。同樣，黨的地方各級決策權屬于地方各級黨的代表大會，閉會期間屬于地方各級黨的委員會；黨的地方各級執行權屬于地方各級黨的委員會；黨的地方各級監督權屬于黨的地方各級紀律檢查委員會。二是健全黨內分權制約機制，協調好“三權”關系。例如，在中央委員會內部加強決策權、執行權和監督權的相互制約。由中央政治局決策，中央書記處執行，中央紀委監督，中央常委會協調各方，向中央全會負責，中央全會向全國黨代表大會負責。這樣便形成了切實有效的黨內監督，做到既維護中央權威，維護全黨的團結和統一，又切實保證決策正確，有效地遏制腐敗，進而從根本上鞏固黨的地位。

其次，創新紀檢機關的領導體制和工作機制。黨章規定，“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”這種監督體制以橫向領導為主，縱向領導為輔。各級紀委既是同級黨委的被領導者，又是同級黨委的監督者。從實踐結果看，這種監督體制存在著這樣一些明顯不足：黨委紀委的雙重領導難以落實，同級黨委領導往往居于主導地位。由此導致紀委在對違紀的黨員領導干部立案審查時，沒有獨立的權力行使職責，從而極大地削弱了紀檢機關實行黨內監督的權威性。鑒于現有監督權弱于監督客體權力的情況，按照《黨內監督例》規定，理順黨委和紀委的領導關系，明確紀委的監督職責。一是明確黨內紀檢監督機構的相對獨立性。如人員編制、選拔、調動、任免、獎懲等由本系統分級決定，盡可能使紀檢監督部門的工作人員獨立于監督客體之外。同時，作為同級黨委，應充分支持紀委的監督工作，從具體制度上，保證紀檢部門有權參加同級黨委的有關會議，保證紀檢部門在查處違紀案件中不受任何干擾。二是黨內監督機構應自成體系，對監督機構的領導只能是垂直領導，而不是多頭領導。其它任何同級的、上級的領導機關，無權指揮、干涉監督機構的工作。三是實現黨內監督程序的科學化，要做好黨內監督程序的規范建設，按照程序布置和開展工作，使紀檢部門的監督工作有條不紊進行，保證紀檢部門的監督職能充分發揮。

再次，創新授權主體對客體行使權力的監督機制。按照現行黨章規定，強化授權主體對客體行使權力的監督，主要就是如何強化黨的各級代表大會對黨的各級委員會的監督，黨的各級委員會對黨的各級常委會和書記、副書記的監督。

強化黨的各級代表大會對黨的各級委員會的監督，一是實行黨的代表大會常任制和代表的任期制；實行代表大會常任制和代表任期制（即每屆代表大會任期五年，每年召開一次年會，每屆代表任期也是五年）的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關。這種改革，必然會使黨內民主得到更大的發展。二是實行彈劾罷免制。黨內監督條例賦予黨的地方各級委員會和紀律檢查委員會委員彈劾罷免權。他們有權向上級黨組織提出要求罷免或撤換所在委員會和同級紀委中不稱職的委員、常委。這對加強黨的各級委員會委員的監督權是必不可少的。把彈劾罷免引入黨內監督中，對于那些被選上領導崗位，而又不為人民辦事，黨員群眾有權將他們隨時撤換，這必將大大調動廣大黨員實施監督責任的自覺性。

四、健全黨內監督制度，增強黨內監督的力度

鄧小平指出：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”③歷史經驗表明，加強黨內監督，必須有嚴格的制度規范，缺乏制度約束，監督往往流于形式，實際生活中“虛監”、“軟監”等現象，就是缺乏制度剛性的約束。堅持從嚴治黨，加強黨內監督，必須突出制度建設在黨內監督中的核心作用。因此，必須要加強黨內監督的制度化建設，沒有制度，監督就沒有依據和標準。

首先，對已有的制度加以充實和完善，增強其可行性和有效性。充實集體領導和分工負責制度，一要強調凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的四句話原則，由黨委集體討論做出決定；二要制定完善并嚴格執行議事規則；三要對違反這一制度或對不履行自己的職責給工作造成損失的，應當追究主要責任人的責任。這樣就能使制度具有嚴肅性和可操作性，有效地保障和發揚了黨內民主，防止個人專斷。完善民主生活會制度，對于民主生活會情況和整改措施及時在一定范圍通報；黨員有權了解本人所提意見和建議的處理結果；上級黨組織認為下級領導班子民主生活會不符合規定要求，可以責令重新召開。這就使得民主生活會步入制度化軌道，防止和克服黨內民主生活會質量不高，走過場的弊病。

其次，對實踐中的好做法，好經驗加以提煉，上升到制度層面。如“述職述廉”、“巡視”、“談話和誡勉”和“輿論監督”制度。這些都是近年來在實踐中的一些具體做法發展而來。例如，“述職述廉”是近年由領導干部定期報告廉潔從政情況的做法發展而來?！罢勗捄驼]勉”也是從基層總結經驗而來。善于將實踐中的一些做法與經驗制度化，并以黨的基本法規加以固定下來，用于指導黨內監督的實踐。

再次，對于黨外一些有效的監督形式，進行大膽探索和借鑒，創新黨內監督制度。借鑒其他監督形式，并對內容與要求作了改造，使其成為黨內監督制度。例如，“詢問和質詢、罷免或撤換”原本是我國權力機關行使監督職權的有效方式。借鑒這些方式，加以提煉和創新，轉化為黨內監督制度，可以使罷免或撤換不稱職干部成為一項經常性的工作，這對于防止和減少用人上的失察失誤，防止和糾正用人上的不正之風，完善干部能上能下、優勝劣汰的機制，具有重要的意義。

總之，加強和健全黨內監督，要緊緊圍繞《黨內監督條例》來展開，以實現發展黨內民主，加強黨內監督，嚴格黨的紀律，維護黨的團結統一的目標，進一步提高拒腐防變和抵御風險的能力，提高黨的執政水平和領導水平。

注 釋：

①蔡世忠：從嚴治黨的重要法規，理論導刊[Ｊ]，２００４（６）第１１面

②熊 唏：加強黨的建設的一項重大舉措，北京黨史[Ｊ]，２００４（３）第２４面

③蔡世忠：從嚴治黨的重要法規，理論導刊[Ｊ]，２００４（６）６第１１面

②③[１]鄧小平文選：第二卷[Ｍ]北京：人民出版社，１９９４第３３３面