轉(zhuǎn)變政府管理職能 優(yōu)化國(guó)企治理結(jié)構(gòu)

［摘要］公司法人治理結(jié)構(gòu)是現(xiàn)代企業(yè)制度的靈魂。我國(guó)國(guó)有企業(yè)目前雖然大部分進(jìn)行了公司制改革，建立起了現(xiàn)代企業(yè)制度，但由于政府管理職能轉(zhuǎn)變滯后，政企未能真正分開(kāi)，導(dǎo)致了許多國(guó)有企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)形同虛設(shè)，不能真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此，如何加快政府管理職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變，使政企真正分離，成為當(dāng)前進(jìn)一步健全和優(yōu)化國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵。

［關(guān)鍵詞］國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)政府管理職能轉(zhuǎn)變

一、政府管理職能轉(zhuǎn)變滯后給當(dāng)前國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)所帶來(lái)的雙重負(fù)面影響

現(xiàn)代企業(yè)制度的一個(gè)根本要求是政企分開(kāi)。但由于國(guó)有企業(yè)特殊的歷史背景，加上政府管理職能轉(zhuǎn)變的滯后，使得目前大部分國(guó)有企業(yè)雖然從形式上建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，成立了獨(dú)立的公司法人治理結(jié)構(gòu)，但實(shí)際上并未能真正擺脫原主管部門的行政干預(yù)，仍帶有明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的運(yùn)行特征，這種形式上的政企分開(kāi)與實(shí)際上的政企不分，給當(dāng)前的國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)帶來(lái)了雙重的負(fù)面影響：

一方面是實(shí)際上內(nèi)在的政企不分，使得許多公司的董事長(zhǎng)及大部分董事會(huì)人員都來(lái)自上級(jí)主管部門的直接任命，而不是來(lái)自股東大會(huì)的選舉（有的公司根本就沒(méi)有股東大會(huì)，有的公司的股東大會(huì)則存在嚴(yán)重的虛置現(xiàn)象）；經(jīng)理人員大部分也是由上級(jí)主管部門選派，而不是按市場(chǎng)機(jī)制由公司董事會(huì)從企業(yè)家（經(jīng)理）市場(chǎng)上選拔招聘。這樣的企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層就只可能投政府主管部門官員的所好，而不會(huì)按市場(chǎng)機(jī)制的信號(hào)，根據(jù)公司自身發(fā)展的客觀要求去進(jìn)行決策經(jīng)營(yíng)，因此，這樣的企業(yè)并未能真正取得獨(dú)立自主的法人地位，這樣的企業(yè)法人結(jié)構(gòu)也就毫無(wú)科學(xué)規(guī)范可言。

另一方面，國(guó)有企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度以后，按照制度上“政企分開(kāi)”的原則，政府部門在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上又失去了制約新公司的法律依據(jù)，不少公司的董事長(zhǎng)與總經(jīng)理（有的公司由一人擔(dān)任），自持有政府主管部門作后盾，無(wú)視股東大會(huì)、董事會(huì)的要求，越權(quán)決策，很多情況下都是董事長(zhǎng)或總經(jīng)理（指經(jīng)理主導(dǎo)型的公司）一人說(shuō)了算；公司的監(jiān)事會(huì)成員則大多與經(jīng)理人員在經(jīng)濟(jì)上有千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，日常工作實(shí)質(zhì)上處于被經(jīng)理人員領(lǐng)導(dǎo)和指揮的地位，更別說(shuō)監(jiān)督制約的權(quán)利了。這樣就使得公司的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)與經(jīng)理層的權(quán)力制衡機(jī)制形同虛置，加上企業(yè)財(cái)務(wù)狀況的不透明性，政府占有信息渠道狹窄，從而使政府缺乏對(duì)企業(yè)正確的評(píng)價(jià)能力，這樣就造成公司經(jīng)理人員極可能利用企業(yè)對(duì)外投資、利益分配等方面的事實(shí)控制，而將其私利嵌入企業(yè)的決策和運(yùn)行過(guò)程，最終損害了所有者的利益，形成了事實(shí)上“內(nèi)部人控制”的現(xiàn)象，使公司的法人治理結(jié)構(gòu)完全失去了對(duì)經(jīng)營(yíng)者的制約作用。

二、加快政府管理職能的轉(zhuǎn)變是進(jìn)一步健全和優(yōu)化國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵

通過(guò)以上分析我們認(rèn)識(shí)到，要真正科學(xué)地貫徹“政企分開(kāi)”這條原則，一方面使得國(guó)有企業(yè)在法律上真正享有獨(dú)立自主的法人地位，另一方面在制度上又能確保政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況實(shí)施有效的控制與監(jiān)督，就成為當(dāng)前進(jìn)一步健全和優(yōu)化國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，使之真正發(fā)揮作用和高效運(yùn)轉(zhuǎn)所必須解決的一個(gè)雙重性的問(wèn)題，而要解決這個(gè)問(wèn)題，關(guān)鍵的一條就是政府必須盡早轉(zhuǎn)變其管理職能，并加快實(shí)現(xiàn)以下四個(gè)方面的根本轉(zhuǎn)變：

（一）在管理理念上，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)必須要實(shí)現(xiàn)由管理國(guó)有企業(yè)的觀念向管理國(guó)有資產(chǎn)的觀念轉(zhuǎn)變。

在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企不分，政府集國(guó)有企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與管理經(jīng)營(yíng)權(quán)于一身，因此考慮的是對(duì)整個(gè)國(guó)有企業(yè)實(shí)行全方位的管理，從企業(yè)人、財(cái)、物的配備到企業(yè)產(chǎn)、供、銷合理安排，政府無(wú)不事必躬親，管細(xì)抓好，這種管理意識(shí)必然導(dǎo)致政府通過(guò)直接任命企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，并視企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員為行政領(lǐng)導(dǎo)人員的方式，把本來(lái)屬于行政官員的行政職能也強(qiáng)加給了企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，而把本來(lái)屬于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的經(jīng)濟(jì)管理職能則上移到了政府主管部門，以便確保企業(yè)絕對(duì)控制在政府的領(lǐng)導(dǎo)之下，從而形成了一套高度集中、政企合一的經(jīng)營(yíng)管理體制。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)已分離，國(guó)有企業(yè)作為獨(dú)立的法人單位應(yīng)該擁有企業(yè)全部的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)利，政府只是國(guó)有企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)的所有者，執(zhí)行的是確保國(guó)有資產(chǎn)保值、增值的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因此，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理應(yīng)該不再是對(duì)整個(gè)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，而應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的管理，以形成一套產(chǎn)權(quán)明晰的國(guó)有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營(yíng)運(yùn)管理體系。這種管理觀念上的正確定位是確保政府職能轉(zhuǎn)變成功的一個(gè)重要思想前提。

（二）在管理權(quán)限上，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)必須要實(shí)現(xiàn)由“兩權(quán)統(tǒng)一”的集權(quán)式管理向“兩權(quán)分離”的分權(quán)式管理轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，政府集企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)管理權(quán)于一身，因此，縱向主管部門的行政管理關(guān)系代替了企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的橫向制約關(guān)系，企業(yè)的生產(chǎn)計(jì)劃?rùn)?quán)、資金使用權(quán)、勞動(dòng)人事權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)都控制在企業(yè)的主管部門手中，企業(yè)的管理人員也由企業(yè)主管部門直接任免，而且這種任免存在著很強(qiáng)的主觀隨意性，這也加大了政府對(duì)企業(yè)干預(yù)隨意化的傾向，使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者唯主管部門馬首是瞻，絕對(duì)的行政服從成了他們的第一天職，從而使真正意義上的企業(yè)管理陷入了“權(quán)力真空”的境地。而在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府對(duì)企業(yè)的管理權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)已進(jìn)行了橫向切割，政府作為國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)權(quán)所有者與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)所有者之間已經(jīng)以企業(yè)法人為中介進(jìn)行了徹底的分離，政府不再是企業(yè)的行政管理權(quán)擁有者，無(wú)權(quán)再直接向企業(yè)派遣經(jīng)理人員，只能向企業(yè)派遣出資人代表，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和與其他出資者一起參與選擇企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的權(quán)利，政府派出的國(guó)有資產(chǎn)代表有可能成為國(guó)有企業(yè)的董事長(zhǎng)或執(zhí)行董事，但管理國(guó)有企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的經(jīng)理人員必須由公司董事會(huì)通過(guò)企業(yè)家（經(jīng)理）市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行嚴(yán)格挑選，真正選拔出具有經(jīng)營(yíng)管理才能的企業(yè)家來(lái)行使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，而由公司董事會(huì)來(lái)行使企業(yè)的最高決策權(quán)、經(jīng)營(yíng)監(jiān)管權(quán)，幫助經(jīng)理人員解決經(jīng)營(yíng)困難，對(duì)不稱職的經(jīng)理人員進(jìn)行制約與淘汰，使經(jīng)理真正感覺(jué)到市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的壓力，專心以企業(yè)發(fā)展作為決策目標(biāo)，這才能真正實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)的管理權(quán)力關(guān)系由計(jì)劃體制的縱向行政管理關(guān)系向橫向的內(nèi)部制約關(guān)系轉(zhuǎn)變。

（三）在管理方式上，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)必須要實(shí)現(xiàn)由直接的行政性管理方式向間接的市場(chǎng)化委托方式轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府通過(guò)企業(yè)的主管部門對(duì)企業(yè)實(shí)施直接的行政性管理，從而形成了一套高度集中、政企合一的經(jīng)濟(jì)管理體制。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府已不再是企業(yè)的直接行政管理者，而轉(zhuǎn)變成了國(guó)有資產(chǎn)的財(cái)產(chǎn)管理者，那么原來(lái)直接負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施行政管理職能的各企業(yè)主管部門就應(yīng)該撤銷，而代之以組建符合市場(chǎng)資本營(yíng)運(yùn)規(guī)律的國(guó)有資產(chǎn)投資公司，讓國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)無(wú)主管部門經(jīng)營(yíng)，這就從根本上杜絕了原先由各主管部門向國(guó)有企業(yè)直接派遣經(jīng)理人員的可能性。由政府組建的國(guó)有資產(chǎn)投資公司必須具備兩項(xiàng)基本職能：

１、明確產(chǎn)權(quán)。國(guó)有資產(chǎn)投資公司對(duì)各國(guó)有企業(yè)中的國(guó)有資產(chǎn)必須以“國(guó)有股”的形式加以認(rèn)定和明確，以有利于政府從價(jià)值形態(tài)上對(duì)國(guó)有資產(chǎn)在資本市場(chǎng)上通過(guò)交易實(shí)行戰(zhàn)略調(diào)動(dòng)，確保國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源的高效率配置。

２、制定完善的國(guó)有產(chǎn)權(quán)委托代理制度。包括國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的選拔委派制度，國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的請(qǐng)求報(bào)告制度以及對(duì)國(guó)有產(chǎn)權(quán)代表的激勵(lì)約束和考核監(jiān)察制度等，這些職能都要在實(shí)踐中不斷加以完善。

（四）在管理的監(jiān)督約束機(jī)制上，政府對(duì)國(guó)有企業(yè)必須要實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部的行政監(jiān)督加外在計(jì)劃預(yù)算約束機(jī)制，向完善企業(yè)內(nèi)在的機(jī)構(gòu)監(jiān)督加外在的市場(chǎng)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變。

在過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，企業(yè)是政府直接領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)基層組織，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)也是一級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)，因而在部門內(nèi)、在企業(yè)內(nèi)都被嚴(yán)密的行政體系所監(jiān)督，另外，政府還通過(guò)計(jì)劃預(yù)算等方式對(duì)企業(yè)的生產(chǎn)行為進(jìn)行硬性約束，確保企業(yè)的生產(chǎn)行為控制在政府指定的運(yùn)行軌道上。因此，政府這套監(jiān)督約束機(jī)制對(duì)規(guī)范傳統(tǒng)的國(guó)有企業(yè)生產(chǎn)行為是有效的。但在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于政企分開(kāi)，國(guó)有企業(yè)已成了獨(dú)立的法人，已不再是政府領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)基層組織，企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所面對(duì)的已是日趨競(jìng)爭(zhēng)激烈的市場(chǎng)，而不是傳統(tǒng)的計(jì)劃、預(yù)算經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，因此，政府如果再沿用老一套的監(jiān)督約束機(jī)制來(lái)規(guī)范現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)行為，監(jiān)督現(xiàn)代國(guó)有企業(yè)經(jīng)理人員的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，勢(shì)必會(huì)顯得鞭長(zhǎng)莫及，力不從心。這就要求政府必須按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，通過(guò)建立強(qiáng)有力的公司法人治理結(jié)構(gòu)來(lái)加強(qiáng)對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者的內(nèi)部監(jiān)督，并通過(guò)在外部引入充分的市場(chǎng)環(huán)境，來(lái)獲取完備的企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)作出較為準(zhǔn)確的判斷，以增強(qiáng)對(duì)企業(yè)的外部約束力。為此，政府必須盡快做到：

第一，對(duì)國(guó)有企業(yè)早日實(shí)施產(chǎn)權(quán)多元化改革，確保出資者真正到位。針對(duì)當(dāng)前許多國(guó)有企業(yè)中的“國(guó)有股”獨(dú)大，國(guó)有資產(chǎn)權(quán)利性質(zhì)仍具有超經(jīng)濟(jì)性特征，政企分開(kāi)仍無(wú)制度保障這一情況，政府應(yīng)在除開(kāi)少數(shù)國(guó)家必須控股或壟斷經(jīng)營(yíng)的企業(yè)外，對(duì)于大多數(shù)國(guó)有企業(yè)則通過(guò)資本市場(chǎng)穩(wěn)妥地推進(jìn)國(guó)有股減持，并允許外國(guó)的非國(guó)有的法人或私人的股份參與進(jìn)來(lái)，真正使企業(yè)所有者和投資者主體多元化，為創(chuàng)造科學(xué)規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)造一個(gè)前提條件。

第二，組建真正意義上的股東大會(huì)，并強(qiáng)化股東大會(huì)參與公司管理的職能，由股東大會(huì)選出真正強(qiáng)有力的公司董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)來(lái)實(shí)施對(duì)企業(yè)經(jīng)理層的監(jiān)控職能。

第三，加快市場(chǎng)建設(shè)步伐，早日規(guī)范和完善產(chǎn)品市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、企業(yè)家市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)的運(yùn)行體系，并協(xié)調(diào)推進(jìn)相關(guān)的配套制度建設(shè)，在企業(yè)外部引入一個(gè)發(fā)育成熟、充分競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)代市場(chǎng)環(huán)境，以加強(qiáng)企業(yè)外部機(jī)制的約束，使企業(yè)在市場(chǎng)中謀求生存和發(fā)展，讓經(jīng)營(yíng)者真正感受到市場(chǎng)的壓力，從而充分激發(fā)起經(jīng)營(yíng)者的積極性與創(chuàng)造性。

參考文獻(xiàn)：

１、《中共中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，人民出版社，１９９９。

２、青木昌彥、錢穎一：《轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)中的公司治理結(jié)構(gòu)———內(nèi)部人控制和銀行的作用》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，１９９６。

３、Ａ·錢德勒：《看得見(jiàn)的手———美國(guó)企業(yè)的管理革命》，商務(wù)印書館，１９８７。

４、洪銀興：《中國(guó)市場(chǎng)化改革漸進(jìn)式路徑的一種解釋》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》，２００１，１。責(zé)任編輯鐘海連