試論我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展的戰(zhàn)略演變

［摘要］我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段的戰(zhàn)略演變：建國(guó)初到７０年代末采取了平衡發(fā)展的戰(zhàn)略，著重加快內(nèi)陸地區(qū)的發(fā)展，縮小東西部的經(jīng)濟(jì)差距；８０年代到上世紀(jì)末采取了梯次推進(jìn)的戰(zhàn)略，讓東部地區(qū)先發(fā)展起來(lái)，帶動(dòng)和幫助西部地區(qū)發(fā)展；２０００年開(kāi)始了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，重點(diǎn)加快西部地區(qū)的發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)全國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］中國(guó)經(jīng)濟(jì)合理布局協(xié)調(diào)發(fā)展

建國(guó)以來(lái)，黨和政府在實(shí)現(xiàn)東西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)合理布局與協(xié)調(diào)發(fā)展的道路上進(jìn)行了艱苦的探索和大膽的嘗試，其間發(fā)生了三次發(fā)展戰(zhàn)略的大轉(zhuǎn)變。

一、平衡發(fā)展戰(zhàn)略

新中國(guó)建立在一個(gè)生產(chǎn)力極端低下且經(jīng)濟(jì)布局極不合理的、帶有濃厚半殖民地半封建色彩的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上。解放前，我國(guó)３／４以上的工業(yè)集中在東部沿海地區(qū)，廣大內(nèi)地，特別是西部地區(qū)很少或者根本沒(méi)有工業(yè)。據(jù)１９５２年的統(tǒng)計(jì)：我國(guó)東部沿海各省的工業(yè)產(chǎn)值約占全國(guó)工業(yè)總產(chǎn)值的７０％，重工業(yè)主要集中在遼寧、黑龍江和河北等省，輕工業(yè)主要集中在上海、天津、江蘇、廣東等省市，而內(nèi)地特別是西部地區(qū)只有少數(shù)小型工業(yè)零星地散落其中。為了盡快改變這種半殖民地半封建經(jīng)濟(jì)遺留下來(lái)的不合理狀況，從建國(guó)初到２０世紀(jì)７０年代末，我國(guó)政府實(shí)施了平衡發(fā)展的戰(zhàn)略，即著重加快內(nèi)陸地區(qū)的工業(yè)發(fā)展，以縮小東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。這期間曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)兩次開(kāi)發(fā)西部的高潮：一次是“一五”計(jì)劃期間，我國(guó)政府把工業(yè)建設(shè)的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)地，內(nèi)地建設(shè)的重點(diǎn)又主要集中在西部，其做法主要是把新建的大中型工業(yè)項(xiàng)目有意識(shí)地多安排在內(nèi)地，如蘇聯(lián)援建的１５６項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目中，僅陜西、甘肅兩個(gè)西北省份就有４０多項(xiàng)，限額以上的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中又有５３％分布在內(nèi)地。與此同時(shí)，國(guó)家也加大了內(nèi)地的基本建設(shè)投資規(guī)模，“一五”期間，國(guó)家在內(nèi)地的基本建設(shè)投資金額占全國(guó)總投資的一半左右。在此基礎(chǔ)上，“二五”時(shí)期，國(guó)家投資繼續(xù)向內(nèi)地傾斜，達(dá)到總投資額的５６％，其中西部占２２％，比“一五”又上升了四個(gè)百分點(diǎn)。另一次是始于１９６４年的“三線”建設(shè)，當(dāng)時(shí)為了國(guó)防需要，我國(guó)將經(jīng)濟(jì)地帶按地理區(qū)域劃分為一、二、三線，沿海地區(qū)為“一線”，中部地區(qū)為“二線”，而以西南、西北為主體的后方地區(qū)為“三線”。從“三五”計(jì)劃開(kāi)始，我國(guó)著重加強(qiáng)“三線”建設(shè)，為確保其盡快建成，國(guó)家除在政府投資上全力支持外，還動(dòng)用行政手段，對(duì)一、二線經(jīng)濟(jì)建設(shè)采取了“停”（停建一切新開(kāi)工項(xiàng)目）、“縮”（壓縮正在建設(shè)的項(xiàng)目）、“搬”（將部分企事業(yè)單位搬遷到“三線”）、“分”（將部分企事業(yè)單位一分為二或一分為三，將分出的部分搬遷到“三線”）、“幫”（從技術(shù)力量、機(jī)器設(shè)備等方面對(duì)“三線”企業(yè)對(duì)口幫助建設(shè)）等以集中更多的人力、物力和財(cái)力來(lái)加強(qiáng)“三線”建設(shè)。

平衡發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)近３０年的實(shí)施，客觀上對(duì)于改善我國(guó)東西部地區(qū)的生產(chǎn)力布局，加強(qiáng)內(nèi)地經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)，縮小東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距起了一定的積極作用。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，這種平衡發(fā)展的戰(zhàn)略也帶來(lái)了明顯的消極影響：一方面，它在一定程度上遏制了東部沿海地區(qū)的發(fā)展。東部沿海地區(qū)原本經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)良好，發(fā)展?jié)摿艽螅捎诘貌坏阶銐虻娜恕⒇?cái)、物的投入，還要“停”“縮”“搬”“分”“幫”，致使東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮，甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率落后于西部的現(xiàn)象，１９５３—１９７８年間，我國(guó)東中西部國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)率比為５．５７∶５．７３∶６．１８。另一方面，它造成了整個(gè)國(guó)家投資效益的低下。由于中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)條件較差，加上許多項(xiàng)目在基本條件尚不具備的情況下倉(cāng)猝上馬，也有一些項(xiàng)目在布點(diǎn)及廠址選擇方面缺乏周全考慮，結(jié)果造成許多項(xiàng)目建設(shè)工期一拖再拖，損失浪費(fèi)很大。據(jù)測(cè)算，僅１９６６－１９７２年間，我國(guó)在“三線”建設(shè)中的損失、浪費(fèi)及不能及時(shí)發(fā)揮效益的投資金額達(dá)３００多億元，占同期國(guó)家用于“三線”建設(shè)資金的１８％以上，即使有些項(xiàng)目建成投產(chǎn)了，但由于地處偏僻，交通落后，能源電力供應(yīng)困難，也經(jīng)常導(dǎo)致企業(yè)開(kāi)工不足，效率低下。

二、梯次推進(jìn)戰(zhàn)略

十一屆三中全會(huì)以后，在我國(guó)全面改革開(kāi)放的大好形勢(shì)下，鄧小平及時(shí)總結(jié)了過(guò)去經(jīng)濟(jì)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，根據(jù)我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的條件和特點(diǎn)，果斷提出了“讓一部分地區(qū)先富起來(lái)，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕”的地區(qū)經(jīng)濟(jì)梯次推進(jìn)的戰(zhàn)略構(gòu)想。他說(shuō)：“沿海地區(qū)要加快對(duì)外開(kāi)放，使這個(gè)擁有兩億人口的廣大地帶較快地先發(fā)展起來(lái)，從而帶動(dòng)內(nèi)地更好地發(fā)展，這是一個(gè)事關(guān)大局的問(wèn)題。內(nèi)地要顧全這個(gè)大局。反過(guò)來(lái)，發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海拿出更多的力量來(lái)幫助內(nèi)地發(fā)展。這也是個(gè)大局。那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”①，“這樣，就會(huì)使整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國(guó)各族人民都能比較快地富裕起來(lái)”②。

在地區(qū)經(jīng)濟(jì)梯次推進(jìn)戰(zhàn)略的指導(dǎo)下，從１９７９年起，我國(guó)以東部地區(qū)開(kāi)發(fā)開(kāi)放為戰(zhàn)略重點(diǎn)，從投資和政策兩個(gè)方面向東部地區(qū)傾斜。在投資方面，“六五”時(shí)期，東部地區(qū)基本建設(shè)投資額占全國(guó)的比重為４７．７％，比“五五”時(shí)期上升了５．５％；西部地區(qū)占１７．２％，下降了２．７％。“七五”和“八五”時(shí)期，國(guó)家對(duì)東部地區(qū)的投資比重還在增加，一大批重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目布置在沿海地區(qū)。在政策上，國(guó)家首先在東部沿海地區(qū)深圳、珠海、汕頭和廈門(mén)開(kāi)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)，實(shí)行全方位的對(duì)外開(kāi)放，在取得經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，又逐步開(kāi)放了沿海眾多城市，并將長(zhǎng)江三角洲、珠江三角洲、閩東南地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)等成片開(kāi)發(fā)開(kāi)放，從而在東部地區(qū)形成了有重點(diǎn)、有層次，由點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)的對(duì)外開(kāi)放的格局。同時(shí)，又逐步在這些地區(qū)下放了建設(shè)項(xiàng)目投資審批權(quán)，擴(kuò)大了地方政府的投資權(quán)限等，并在進(jìn)出口權(quán)限、外匯留成、地方利稅上給與不同程度的優(yōu)惠政策。東部各省市充分利用這些優(yōu)惠條件，不失時(shí)機(jī)地大量引進(jìn)外資、先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，大規(guī)模吸引全國(guó)各地的人、財(cái)、物，迅速推動(dòng)了本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從１９８０年到１９９４年，東部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值和工業(yè)生產(chǎn)總值占全國(guó)的比重分別由５２．７％和６０．７％上升到５９．９％和６７％。

東部地區(qū)的迅速發(fā)展為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展闖出了一條改革開(kāi)放的新路，也為中西部地區(qū)發(fā)展起到了經(jīng)濟(jì)輻射和牽引拉動(dòng)等作用。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人及時(shí)作出指示，積極鼓勵(lì)東部地區(qū)幫助中西部地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)。１９８３年鄧小平提倡東部和西部建立經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，即東部要通過(guò)經(jīng)濟(jì)協(xié)作的方法加快幫助西部發(fā)展。他說(shuō)：“搞經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，這個(gè)路子是很對(duì)的。我主張不只是搞上海和山西兩個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)，也不要老是試點(diǎn)。老是在一些具體問(wèn)題上試點(diǎn)，幾年解決不了幾個(gè)問(wèn)題，這就太慢了”③。１９９０年，鄧小平又提出了東部對(duì)西部實(shí)行對(duì)口支援，包省發(fā)展、技術(shù)轉(zhuǎn)讓的設(shè)想，即“可以由沿海一個(gè)省包內(nèi)地一個(gè)省或兩個(gè)省，也不要一下子負(fù)擔(dān)太重，開(kāi)始時(shí)可以做某些技術(shù)轉(zhuǎn)讓”④。東部地區(qū)積極響應(yīng)號(hào)召，采取了形式多樣的方式幫助西部地區(qū)的發(fā)展，從而在我國(guó)出現(xiàn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)梯次推進(jìn)，共同發(fā)展的良好局面。地區(qū)經(jīng)濟(jì)梯次推進(jìn)的發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)過(guò)近２０年的實(shí)施，不僅推動(dòng)了我國(guó)東部地區(qū)迅速地先富了起來(lái)，而且?guī)?dòng)和幫助了中西部地區(qū)的快速發(fā)展，使中國(guó)成為這段時(shí)期世界上發(fā)展最快的國(guó)家之一，中國(guó)的整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和綜合國(guó)力得到大大加強(qiáng)。

三、西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略

改革開(kāi)放以來(lái)，東西部地區(qū)雖然都得到了快速發(fā)展，但仍然存在發(fā)展不均的問(wèn)題，即東部發(fā)展更快，而西部發(fā)展更慢，從１９８０年到１９９４年，東、中、西三大地區(qū)年均經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率之比為１０．６９∶８．７２∶８．６８。經(jīng)過(guò)近２０年的不同速度的發(fā)展變化，東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距已經(jīng)越來(lái)越大，如果任其發(fā)展下去，不僅不利于西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且還會(huì)拖累東部地區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展，也有悖于社會(huì)主義共同富裕的原則。在上世紀(jì)９０年代中期，黨和國(guó)家就及時(shí)清醒地看到了這一點(diǎn)，于是調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略被再次提上了議事日程。１９９５年９月，黨的十四屆五中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和２０１０年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，把逐步縮小地區(qū)發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展作為一項(xiàng)重要方針。２０００年初，黨中央國(guó)務(wù)院正式啟動(dòng)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，國(guó)家的政策和投資再次向西部?jī)A斜，到２００２年，國(guó)家在西部新開(kāi)工建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目達(dá)３６項(xiàng)，總投資規(guī)模超過(guò)了６０００億元人民幣。同時(shí)，國(guó)家還在政策上減免西部用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的土地使用費(fèi)、西部地區(qū)礦產(chǎn)資源的探礦費(fèi)、采礦費(fèi)等，鼓勵(lì)外資和東部地區(qū)的企業(yè)參與西部地區(qū)的開(kāi)發(fā)，幫助西部地區(qū)發(fā)展教育，推動(dòng)人才向西部地區(qū)流動(dòng)，等等，這些措施有力地激活了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。目前，西部大開(kāi)發(fā)雖然尚處在開(kāi)局階段，許多項(xiàng)目還在投入期，但西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力已經(jīng)初步顯現(xiàn)出來(lái)，２０００－２００２三年間，西部地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值年均增長(zhǎng)８．９％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)７．７％的平均水平，東西部差距進(jìn)一步拉大的勢(shì)頭得到初步緩解。

應(yīng)該指出，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略與過(guò)去平衡發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)期扶持西部的政策有著本質(zhì)的區(qū)別。首先，西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略不再建立在犧牲東部發(fā)展和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上。中央在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)的同時(shí)，也積極鼓勵(lì)東部地區(qū)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢(shì)，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高附加值加工制造業(yè)，進(jìn)一步發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，“鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)和上海浦東新區(qū)在制度創(chuàng)新和擴(kuò)大開(kāi)放等方面走在全國(guó)的前列”，“有條件的地方可以發(fā)展的更快一些，在全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”⑤。同時(shí)，東部對(duì)西部的支持也由過(guò)去的被動(dòng)變主動(dòng)，不再需要政府采取“搬”、“分”、“幫”等形式，而是通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，鼓勵(lì)東部地區(qū)和西部地區(qū)采取多種形式的聯(lián)合與合作，積極主動(dòng)參與西部大開(kāi)發(fā)，并從中獲取相應(yīng)的利益，真正實(shí)現(xiàn)東西部的雙贏。其次，西部大開(kāi)發(fā)比過(guò)去更強(qiáng)調(diào)投資效益、環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展。如青藏鐵路、西氣東輸、西電東送、水利樞紐、交通干線等工程無(wú)論是短期還是長(zhǎng)期都能給西部和全國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造巨大的經(jīng)濟(jì)效益。與此同時(shí)，西部的生態(tài)環(huán)境也得到顯著改善，三年來(lái)，西部完成退耕還林近５０００萬(wàn)畝，荒山荒地造林近５０００萬(wàn)畝。從２００３年開(kāi)始，國(guó)家將在西部實(shí)施退牧還草工程，首期擬用５年的時(shí)間重點(diǎn)治理１０億畝退化的草原。可以預(yù)見(jiàn)，未來(lái)西部地區(qū)不但經(jīng)濟(jì)將得到快速發(fā)展，環(huán)境也將得到不斷改善，可持續(xù)發(fā)展能力將不斷得到加強(qiáng)，西部對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所作的貢獻(xiàn)也將越來(lái)越大。再次，西部大開(kāi)發(fā)不再像過(guò)去那樣搞重復(fù)建設(shè)，而是嚴(yán)格遵守“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、分工合作、協(xié)調(diào)發(fā)展”的原則。西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略本身就是根據(jù)全國(guó)經(jīng)濟(jì)一盤(pán)棋和發(fā)展統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，從提高全國(guó)的經(jīng)濟(jì)資源利用效率和整體經(jīng)濟(jì)效益出發(fā)而統(tǒng)籌規(guī)劃出來(lái)的戰(zhàn)略。它充分考慮了西部的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)和資源條件，如它有充足的油氣資源、礦產(chǎn)資源和水利資源等，努力使其資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，而不是簡(jiǎn)單地照搬東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，走東部地區(qū)的老路，搞重復(fù)建設(shè)；同時(shí)加強(qiáng)與東部地區(qū)的分工合作，形成有利于發(fā)揮西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，從而推動(dòng)全國(guó)范圍的資源合理利用和優(yōu)化配置，使東西部之間的經(jīng)濟(jì)在合理布局的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

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①③《鄧小平文選》第３卷，第２７７－２７８、２５頁(yè)。

②④《鄧小平文選》第２卷，第１５２、３６４頁(yè)。

⑤江澤民：《全面建設(shè)小康社會(huì)，開(kāi)創(chuàng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的新局面》。