“一把手”腐敗的原因及防治對策研究

［摘要］“一把手”的腐敗成為當前反腐斗爭的焦點。導致“一把手”腐敗的原因主要有：喪失了共產主義的理想信念；“權力資本腐敗”；家長制遺風和好人主義的影響；對“一把手”權力的監督嚴重缺位。預防和治理“一把手”腐敗，必須構建“教育、制度、監督”并重的懲治和預防體系。

［關鍵詞］“一把手”腐敗防治原因對策

所謂“一把手”，是指黨政領導班子或黨政領導機關及其職能部門的正職，通常也包含國有企事業單位的主要負責人等①。“一把手”往往經過黨組織部門層層考察，被認為是“德才兼備”的人才。然而，隨著反腐敗斗爭的深入，“一把手”出問題甚至出大問題的現象愈來愈嚴重，而且無一不是來自“要害”部門：如法院、檢察院、建委、財政局、土地規劃局、國土資源局、國稅局、煙草專賣局、物價局等等。沈陽“慕馬”腐敗案中，涉案人員竟有１７人是黨政部門的“一把手”就是一個典型例子。從大量觸目驚心的案例和當前黨內反腐敗斗爭的焦點來看，預防和治理“一把手”的腐敗，加強對黨政“一把手”的監督已經刻不容緩。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》（以下簡稱《條例》）正是在這種背景下出臺的。它首次以法規的形式，把對“一把手”的監督列為黨內監督的重點對象。這是條例的一個亮點，也是以胡錦濤同志為總書記的黨中央富有膽識和智慧的重大決策，是深入開展反腐敗斗爭、防治“一把手”腐敗的一個重大舉措。

一、“一把手”腐敗的原因

導致“一把手”腐敗的原因是非常復雜的，主要可歸納為以下三點：

（一）喪失了共產主義的理想信念

江澤民同志指出，這些年來，一些干部經不住權力、金錢、美色等的考驗，跌入腐敗的泥潭，一個重要原因就是這些人放松了世界觀的改造②。對領導干部特別是對“一把手”來說，理想信念的動搖是最危險的事情。江西省原副首長胡長清對移居國外的兒子說：“總有一天中國會不行的，”“有兩個國籍，將來就有余地了。”因此，胡長清全家都辦了化名身份證和因私出國的護照，準備一有“風吹草動”就溜到國外。“河北第一秘”李真坦言“與其一旦江山易手，自己萬事皆空，不如權力在握之時及早做經濟準備。”既然他們喪失了共產主義的理想和信念，那么，在這些失去信仰的“一把手”心中，最重要的就是撈錢，還有什么心思去當人民公仆，又何必去全心全意為人民服務呢？他們往往會不擇手段地攫取巨額財富，一步步陷入犯罪的泥坑。可見，理想信念的喪失成為一些領導干部陷入腐敗深淵的重要因素。

（二）“權力資本腐敗”

“權力資本腐敗”是指只靠一些“有權人”“有錢人”之間的“資本運作”的腐敗。它并不是靠辦企業，也不是靠自身的艱苦奮斗和科學技術的運用，也沒有較長時間的資本原始積累，是“一把手”憑借手中掌握的權力和“有錢人”進行的“權力－－資本交換”。這種“權力資本腐敗”是發生在金融、房地產、建設工程招投標、經營性土地使用權出讓、物資采購和產權交易等領域和環節的職務犯罪案件，多發生于國有企業改革改組之際，由此導致的腐敗金額巨大，一個個都是天文數字。這就意味著，手握實權的“一把手”通過“權力資本腐敗”，就能在短短幾年的時間內將幾十萬、幾百萬、幾千萬甚至上億元的國家資產變成自己的家產，成為超級富豪。當今，“權力資本腐敗”成為一種發生在基層、發生在群眾身邊、影響最為惡劣、損害人民群眾切身利益最為嚴重的腐敗，是中國社會腐敗表現的主要形式。

（三）家長制遺風和好人主義的影響

我國是一個封建傳統特別濃厚的國家。在現實生活中，家長制遺風和好人主義仍然影響著一些部門和地區的黨內生活。在市場經濟的條件下，好人主義不再僅僅是明哲保身、潔身自好的方式，而是表現為利益交換關系和庸俗市儈作風。在對主要領導人的監督問題上，還存在著一些糊涂認識，譬如進行監督和開展批評，要考慮是否有利于維護“一把手”的威信；提出某種勸告或不同意見，要考慮是不是被認為是拆臺。另外，由于“一把手”在干部任用和財務管理上擁有相當大的決定權，這就導致一些副職和下級干部習慣于“一把手”拍板，有意見也不敢提，既怕傷了和氣，又怕領導打擊報復。

（四）對“一把手”權力的監督嚴重缺位

“一把手”在領導班子中處于核心地位，對決策和決策的執行都起著關鍵的作用，負有全面的責任。一旦“一把手”出了問題，腐敗的蔓延則有必然性。這不但會帶壞隊伍，助長歪風，敗壞黨的形象，甚至影響一個地區乃至一個省的經濟發展，給黨和人民帶來嚴重的損失。因此，對“一把手”的監督顯得尤為重要。但在實際工作中，對“一把手”權力的監督往往嚴重缺位。這是由于同級紀檢監督部門的權利來源、依附于同級黨委，很難履行對同級黨委及其領導成員的監督制約，而上級紀檢監督機關不了解具體情況又無法監督，群眾又無力監督。造成了“管得著的不了解，了解的管不著”的局面。“一把手”擁有絕對權力而又缺乏監督，很容易導致腐敗。

二、防治“一把手”腐敗的對策

怎樣實施對“一把手”的監督，預防和治理“一把手”的腐敗呢？黨的十六屆三中全會提出：“堅持標本兼治、綜合治理，注重思想道德教育，加強廉政法制建設，完善監督制約機制，建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系。”③這為加強黨風廉政建設、防止和反對“一把手”腐敗指明了方向。

（一）加強教育是防治“一把手”腐敗的基礎

鄧小平曾指出，我們最大的失誤是教育，主要是思想政治教育④。江澤民指出，無論是提高干部隊伍的素質，還是防范腐敗問題，“教育是基礎”⑤。對“一把手”進行思想道德教育、理想信念教育和法紀教育，增強其廉潔自律意識和公仆意識，筑牢拒腐防變的思想防線，顯得尤為重要。

一是加強理想信念教育和思想道德教育。開展以樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權力觀、地位觀、政績觀、利益觀為根本，以艱苦奮斗、廉潔奉公為主題的教育，幫助“一把手”樹立立黨為公、執政為民的執政理念，重點解決好領導干部如何對待群眾，如何掌權施政，如何對待名利等問題，使他們真正認識到自己手中的權力是人民賦予的，必須用在為國盡職、為民造福上，決不能以權謀私。

二是加強法紀教育。“一把手”要按照“八個堅持、八個反對”的要求，嚴格執行黨的四大紀律和八項要求。四大紀律即政治紀律、組織紀律、經濟工作紀律、群眾工作紀律。八項要求即自覺同黨中央保持高度一致，不允許陽奉陰違、自行其是；依法行使權力，不濫用職權、玩忽職守；廉潔辦事，不接受任何影響公正執行公務的利益；嚴格遵守民主集中制，不獨斷專行、放任自流；嚴格執行組織人事紀律，不任人唯親、封官許愿；艱苦奮斗，不奢侈浪費；自覺接受監督，不搞特殊化；管好配偶、子女和身邊工作人員，不允許利用本人的影響謀取私利。

在對“一把手”進行思想道德和法紀教育的過程中，還要特別注重對“家長制”的清理、批判。“家長制”復活造成權力絕對膨脹是導致“一把手”腐敗的最重要的原因。這些人把自己當作黨的化身，喜歡搞財務一只筆、用人一言堂、大權一把抓，所有的規章制度對他來說都形同虛設。只有從思想上徹底根除“家長制”觀念，才能真正做到權為民所用，情為民所系，利為民所謀。

（二）加強制度建設是防治“一把手”腐敗的保證

鄧小平早就強調指出，制度問題“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。”⑥觸目驚心的事實告訴我們，僅靠正面教育進行灌輸，不重視法制建設，沒有法律制度作保證，對權力的制約是極其有限的。為了保證“一把手”正確地運用手中的權力，防止權力的絕對化，應該在如何治權、分權和制衡權力上做文章，努力形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，保證權力的正確行使。為此，要做到以下幾點：

（１）權力要分散。應改變“一把手”事無大小都有絕對否決權的不正常現象，做到“一把手”也只有一票，沒有絕對的否決權。《條例》對克服“一把手”的封建家長制作風提供了制度規定。一是對“一把手”權力進行“限制”：“黨的各級委員會實行集體領導和個人分工負責相結合的制度。凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定”；二是大力發揚黨民主：“黨的各級領導班子主要負責人應當帶頭執行民主集中制”、“黨的各級領導班子應當制定、完善并嚴格執行議事規則，保證決策科學、民主”；三是實施責任追究制：“對于應當經集體討論決定的事項而未經集體討論，也未征求其他成員意見，由個人或少數人決定的”，應當追究主要責任人的責任。

（２）權力要分流。針對此前普遍存在的各級紀委和監察部門難以監督同級黨委和政府、尤其難以監督“一把手”的問題，《條例》明確規定紀檢系統為黨內監督的“專門機關”，在對黨員領導干部行使權力進行監督乃至查處違紀犯罪案件上有相對的獨立性，并且加強了紀檢監察系統內部的垂直管理。《條例》規定“黨的地方和部門紀委、黨組紀檢組可以直接向上級紀委報告本地區、本系統、本單位發生的重大問題”。這是黨內決策、監督開始分離的一個標志。《條例》還確立了十個方面的監督對象，其中中共中央政治局委員及各級黨政“一把手”都在被監督之列，并將巡視組、重大事項通報、領導推薦負責等實踐中行之有效的做法予以制度化。《條例》的這些規定，對防止陷入了腐敗泥坑中的“一把手”的專權、弄權來說，是一種有效的制度制衡。

（３）權力要審計。對“一把手”在任時的工作情況、財務情況進行全面的真正的任期審計，尤其是加強對離任的、外調的“第一把手”進行審計，使之成為一種制度固定下來。今年，中央將啟動省部級高官經濟責任審查制。對地方政府“一把手”的經濟責任審計內容主要包括四個方面：政府財政收支執行情況；國有資產在其任期內的變化情況；領導個人有無違反國家財政制度的失職行為以及經濟犯罪行為；政府投資的重大工程資本運行情況等。此外，要進一步健全法制和黨內民主制度，完善紀檢監察工作制度和巡視制度，加強干部監督管理制度，深化行政審批制度、財政管理體制、投資體制、干部人事制度以及司法體制、金融體制等方面的改革，充分發揮制度在防范和克服腐敗現象中的重要作用，從源頭上遏制腐敗。中紀委和監察部還準備在２０１０年以前制定包括廉政法、國家公職人員財產申報法和巡視工作條例等２９部法律法規，并修訂１５部法律法規。這些制度將制約官員濫用權力，大大增加官員腐敗的難度。

（三）加強監督是防治“一把手”腐敗的關鍵

《條例》把黨的各級領導班子主要負責人列為黨內監督的重點，并明確規定了十項監督制度：集體領導和分工負責、重要情況通報和報告、述職述廉、民主生活會、信訪處理、巡視、談話和誡勉、輿論監督、詢問和質詢、罷免或撤換要求及處理。這些監督制度將逐步形成一張嚴密的監督之網，對領導干部特別是“一把手”的權力行使進行更嚴格的約束和規范。《條例》還規定：中央政治局向中央委員會全體會議報告工作；中央紀委常委會向中央紀委全體會議報告工作；地方各級黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次；設常委會的基層黨組織的黨委常委會、紀委常委會分別向委員會全體會議每年報告工作一次。監督條例的出臺，就把上至中共中央總書記，下至黨的基層干部都列入了監督的范圍。

《條例》不僅重視黨監督，還非常重視國家專門機關監督、黨外監督、群眾監督和輿論監督，并對如何實施監督以及監督保障作了詳細而又明確的規定。《條例》“鼓勵、支持、保護黨組織和黨員領導干部、黨員、黨的代表大會代表在黨內監督中發揮積極作用。”⑦對打擊報復監督者的一切個人和行為，依紀依法嚴肅處理。

為了防治“一把手”腐敗，還要切實加強對“一把手”權力的全方位監督，做好對干部選拔任用工作的監督和對領導干部的監督，注重在日常工作中對領導干部權力運作過程實施監督，使問題解決在萌芽狀態。加大監督力度，把監督的關口前移，做到權力行使到哪里，監督體系就延伸到哪里。對領導干部工作時間內的表現要監督，八小時以外的活動也要監督，決不留下監督的“空白地帶”。

（四）嚴懲腐敗的“一把手”

對腐敗了的“一把手”要“主動出擊”，發現一個就要堅決查處一個，決不能姑息，決不能手軟。對于那些嚴重違紀違法侵吞國有資產、損害群眾利益，邪氣十足、已經完全沒有共產黨人味道的腐敗分子，必須嚴懲不貸。某些腐敗分子之所以鋌而走險，無視組織告誡，就是因為他們看到很多腐敗分子沒有查處出來，腐敗的黑數很大。黑數大的結果無形中助長了腐敗分子的僥幸心理。因此，只有主動出擊，不斷增強查處腐敗案件的水平和能力，才能徹底打擊腐敗“一把手”，取得反腐斗爭的勝利。

在對腐敗分子繼續加大打擊力度的同時，更要加大“一把手”的腐敗風險和腐敗成本。

要加大對腐敗分子的處罰力度，讓腐敗分子在經濟上傾家蕩產，在政治上身敗名裂，在心理上后悔莫及。通過不讓腐敗分子在經濟、政治和社會上得到任何好處，通過讓貪官自己真正感受搞腐敗的高成本、高風險，通過不斷降低反腐敗成本，不斷提高腐敗成本，來支持長期的反腐敗斗爭，逐步以制度反腐來遏制腐敗。

綜上所述，面對日益嚴重的腐敗現象，要預防和治理“一把手”腐敗，就必須構建“教育、制度、監督”并重的立體網絡。其中，教育是基礎，制度是保證，監督是關鍵。只有這樣，才能立足于教育和挽救干部，防止權力失控、決策失誤和行為失范，發揮出綜合治理、懲防并舉的整體效能，更好地把社會主義建設事業推向前進。

注釋：

①⑦黃葦町．厚望－學習黨內監督條例．北京：紅旗出版社，２００４．５９．２２１．

②⑤江澤民．江澤民論有中國特色社會主義（專題摘編）．北京：中央文獻出版社，２００２．５８７．６６８．

③《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》輔導讀本．北京：人民出版社，２００３．２４．

④鄧小平文選（第３卷）．北京：人民出版社，１９９３．３０６．

⑥鄧小平文選（第３卷）．北京：人民出版社，１９９４．３３３．