農村全面建設小康社會的難點與對策研究

［摘要］農村全面建設小康社會難點主要在于農民人口太多，農民素質過低，二元結構和吏治低效。發展農村教育、減少農民數量、澄清吏治和城鄉經濟社會協調發展是關鍵措施。

［關鍵詞］農村教育轉移農民城鄉一體化以法治吏

我國要在今后二十年實現全面小康社會的宏偉目標，必須把農村作為重點。我國國情證明，“沒有農村的穩定和全面進步，就不可能有整個社會的穩定和全面進步，沒有農民的小康，就不可能有全國人民的小康，沒有農村的現代化，就沒有國家的現代化”（江澤民語）。因此，分析“三農”現狀，尋求科學對策，是擺在決策者面前的根本問題。本文將對此作些評析。

一、農村全面建設小康社會的難點

改革開放以來，相對于城市而言，農村發展要緩慢得多。雖然人們都十分關注這一現象，并采取了一系列措施，以期推動農村發展，但總是沒有明顯收效，其原因在于這些措施沒有觸及和解決阻礙農村發展的關鍵問題。這些關鍵問題表現為：

第一，人口壓迫資源。人口過剩造成生態失衡是限制農村發展的主要障礙。我國農村人口九億以上，戶均承包耕地僅７畝，其中有１４個省區人均耕地僅僅１畝。改革后的農戶經營制雖然可以調動農民的生產積極性，但是它建立在微薄的生產資料占有額的基礎上，根本不可能產生可觀的效益，單憑一小塊責任田和房前屋后的一席之地，要奔小康，無異于緣木求魚。調查發現，我國還沒有步入溫飽之列的４００多個貧困縣大都是因為土地資源貧乏所致。農民為了生存，往往對本來就十分缺乏的土地及其他資源采用“殺雞取卵”式的掠奪，加上水土流失、土地荒漠化、環境污染等現象仍然嚴重存在，使農業賴以持續發展的生態環境更加惡劣，農村于是因資源迅速枯竭而發展緩慢，有些地方甚至出現倒退，人口過剩與資源短缺的矛盾愈加尖銳。

第二，農民素質過低。這是制約農村發展的核心因素。我國農民受教育程度普遍不高，科技與人文素質較低。１９９５年的統計證明，我國有文盲１．７４億，其中８２％在農村。２０００年統計表明，我國農村總人口中，初中以上文化程度僅占３９．１％，小學程度占４２．８％，１５歲以上的文盲率為８．３％。由于經濟原因，農村義務教育階段輟學者每年達４００多萬。農村科技人員奇缺。建國以來，培養的中高級農林技術人員累計２４７萬，大多因生活待遇等原因脫離農村，現留在農業和林業第一線的技術人員更少，平均每萬名農業勞動力中只擁有農技人員２１名。農民的受教育程度過低，其人文素質也遠遠不能適應全面建設小康社會的要求，他們無論是種地，還是進入非農領域，都很難實現發家致富的理想，已經淪為社會進程中生存能力最低的弱勢群體。

第三，城鄉“二元經濟社會結構”弊端過甚。這是阻礙農村發展的制度上的因素。長期以來，政府“劫貧濟富”、“損弱補強”，以犧牲農民利益為代價換取城市的發展，造成了具有中國特色的城鄉二元經濟結構和社會結構。上世紀五十年代中期開始實行“以農養工”的基本政策，通過“剪刀差”索取農民財富以補工業。同時，嚴格限制城鄉人口流動，強行自上而下實行經濟控制和行政控制，致使城鄉差異逐漸拉大。首先是農民人均純收入遠遠落后于城市人均收入，１９７８年，城市居民人均年收入為農民的２．５７倍，１９９１年為４倍，２０００年為７．７９倍。其實這只是名義上的差距，由于農民基本不能享受社會福利，而城市居民可以享受到年人均３０００元左右的各種社會福利與補貼，這使得城鄉年人均收入差異實際上更大。這種差異被外國研究者認為是世界之最。其次是城鄉居民實際生活水平差異巨大。２００１年，城鎮人均消費支出是農村的３．１倍。２００１年占總人口６４％的農村人口的消費品零售額占３７％，而占人口３６％的城鎮居民卻占６３％。２００１年恩格爾系數城鎮為３７．８％，農村為４７．７％。其三，城鄉社會保障水平差異很大，農民缺乏生活安全感。農村保障（救濟、養老、醫療保險、福利）人均只有４００元，僅占ＧＤＰ的０．５％，其中２／３來自農民，基本上是自保，與“第二次分配”似乎無關。到目前為止，我國農村只有沿海一帶有１００萬農民領取月人均約４００元的養老金。據民政部統計，２０００年農村得到低保的僅占應得人數的２５％，而城鎮則應保盡保；農村合作醫療僅占有１５％，農民無錢投醫保，缺醫少藥現象嚴重。世衛組織２０００年的報告中指出，１９１個國家和地區中，中國醫療經費分配公正指數排在１８８位，乃公共衛生資源配置最不公平的國家之一。

第四，農村行政成本過高，農民負擔過重，這是阻礙農村發展的體制上又一根本原因。一是官多，行政機構臃腫不堪，從中央、省、地、縣、鄉到村，共６級組織形成嚴密覆蓋的管理體系，幾乎每層組織都存在著人浮于事的現象。這個人數眾多的體系完全靠消耗公民稅款得以存在。我國農民人均收入只有城鎮居民人均收入的１／７，但其人均納稅額竟是城鎮居民的４倍。眾多的農民成為供養官員的主體力量。有資料認為，我國平均約６２人供養一個官員（甚至有統計資料認為約４０個公民養一個官員），如此造成了農民沉重的納稅負擔。雖然政府也多次精簡機構，但總是不見成效，有的地方甚至是越精簡，官員越多，農民負擔越重。二是官奢。官員奢侈之風日盛一日，講排場，搞攀比，博虛名，競闊氣。一邊是許多中國農民掙扎于溫飽線上，甚至饑寒不保，一邊是中國農村官員的行政耗費超過了富豪水平，他們往來于高檔的辦公樓與賓館之間，名車、名煙、名酒、名牌衣飾，引領消費新潮流，大量糟踐著農民的血汗。三是官貪。農村官員中腐敗之勢嚴峻。官員貪污受賄已具有明顯的團伙化、大額化、多面化、普遍化特征，這從已查處的貪官案例中足可得到證明。另外，縣級以下政府的各個部門幾乎都存在巧立名目向農民越權收取捐稅的行為，尤其是在九十年代，農民不堪重負，甚至出現了正常年景下，農民產值不夠交納政府稅費的可悲現象，迫使農民棄田逃離以外出謀生。幸虧２００１年中央實行稅費改革，農民方有喘息之機。四是官庸。官員昏庸懶怠，農村政權機器運轉失效，政令不暢，政紀松弛，官員或者不稱職、不守職，不理解法規政策精神，對國情民情認識糊涂，遇事無主見，行政不作為，或者慵懶成性，養尊處優，貪圖安逸。見責任就躲，見享受就上，成天花天酒地、吃喝玩樂，對農民冷漠無情，不愿花力氣為農民辦事。五是官驕。專橫獨斷，瞎指揮，以鄰為壑，抵制上級，為謀私利奉行地方保護主義，把轄區經營成“土圍子”，一派封建割據者的寨主作風，農民找政府辦事則“門難進，臉難看，話難聽，事難辦?！?/p>

二、農村全面建設小康社會的對策

綜上所述，全面建設小康社會，必須認真解決上述難題。筆者認為，應從以下方面入手，采取相應措施：

１、發展農村教育，加大農村人力資本投資。所謂人力資本，是指人所擁有的知識、技能及其類似可影響生產效率的素質因素。它是屬于人的一部分，是特殊存在的資本形態，是未來薪金或償付的源泉，是經濟增長的關鍵因素。相對于物質資本，它對經濟發展更具價值。人力資本體現在每個個體身上，主要通過教育得以積累。因此，教育投資是最有價值的人力資本投資手段。就社會而言，此舉能夠為社會培養人才，提高勞動生產率，促進經濟發展；就個體而言，可以提高自身素質，增加個人勞動收益。２００４年中央“兩會”有“解決就業安置”的重要議題，要緩解我國城鄉就業困難，離開教育，是難以湊效的。勞動力素質過低，很難適應市場經濟體制下的勞動力市場的用人要求，大量失業將無法避免。我國有蔚為壯觀的“民工潮”，雖然為城市建設作出了巨大的貢獻，但是，現有進城務工的農村青年中的絕大多數卻因受教育程度不夠，技能水平和整體素質普遍偏低，制約了自身的發展和生活水平提高，往往成為城市中的“邊緣”群體。而留在農村的青年也常因教育程度低下，難以科學種田而陷入貧困。可見，全面建設農村小康社會，其首要戰略途徑是強化農村人力資本投資，加強農村教育。首先，必須實行農村免費義務教育，并責成縣級政府負責本縣特困兒童的教育費用，以提高農民整體素質；其次，逐步普及農村中等教育，尤其要根據勞動力市場變化趨勢，發展農村職業教育。

２．減少農民，加大城鎮化建設步伐。社會流動是社會發展的動力。通過流動，人與社會實現雙向選擇，通過選擇，激發競爭，競爭導致優勝劣汰，從而促進社會高效發展。我國要達到城鄉均衡發展，需要在未來十年使２．５億農村人口轉變為城鎮人口，使城鎮化水平達到５０％，才能讓留在耕地上的農民收入增長跟上城鎮居民收入增長和國民經濟發展速度。因此，應當在提高農民人力資本的基礎上“開籠放雀”，緩解農村人口與資源短缺的矛盾，使耕地等主要生產資料相對集中，擴大農戶經營規模，提高農戶生產效率，而進入城市或其他非農領域的農民，則可以憑借自身人力資本投入第二第三產業尋找到致富途徑。

３、打破城鄉“二元結構”，調整利益分配格局，統籌城鄉社會與經濟發展。城鄉分割造成巨大的政治、經濟、文化的差異，嚴重阻礙全面小康社會建設。這種人為的“等級制”把國家分成了利益分配不同的兩大群體。政府長期實行“一國兩策”，對城市居民實行一種政策，對農民則實行另一種政策，引發出一系列社會與經濟難題，損害著社會發展的公平與效率。黨的十六大關于“統籌城鄉經濟社會發展”戰略決策，２００４年中央“兩會”關于“城鄉一體化”議題，為我們指明了前進方向。統籌城鄉經濟社會發展，反映在決策指導思想上就是政府切實尊重農民的平等權利，保證農民的“國民待遇”與城市居民在同一層次上，不能以任何名義損害農民應得的利益。要把能否尊重和保證農民的平等權利，作為政府決策正確與否的先決條件和評判標準。

統籌城鄉經濟社會發展，政府應當站在整個國民經濟社會發展的全局性高度，思考城市與農村的均衡協調發展問題，要著眼于工業、農業和其他各類產業的持續發展，調整區域布局，優化資源配置，加快形成優勢區域和產業帶，從而加快推進農村經濟結構戰略性調整，走特色化、規模化、效益化的道路。

統籌城鄉經濟社會發展，政府要通過政策調控，調整收入分配政策和稅收政策，以及財政“二次分配”政策，提高農民利益占有率。中央打算在今后一至五年內逐步減免農業稅，最終取消農業稅，以減輕農民負擔，乃是十分英明的、有助于城鄉均衡發展的策略，是亙古未有的偉大創舉。中央關于發展農村社會保障體系的決策，對于進一步實現城鄉一體化，有著重大推動作用。在今后相當長時間內，對農民作出相應的補償，逐步完善與城市同步發展的農村社會福利和保障體系是政府的重要責任。

４、精簡行政機構，整頓農村吏治，實現農村政治民主化。首先是減裁冗官。要嚴格科學地核算各級政府官員編制，“編制”不能成為“公地”，“因事設人”乃是政府誠信、負責的表現。其實，精簡冗員早已勢在必行。過去計劃經濟體制下的許多行政事務，完全應該讓給市場去管理，隨著體制改革的深入，冗官終將成為空耗稅資的社會累贅，精簡乃是政治民主化的必然趨勢。其次是以法治吏，制訂完善的官員管理法規體系，全面規范政府行為。堅持以法治吏與以德治吏相結合的準則，對官員的權力委任、權力的制約、權力的執行、權力的監督等一系列環節實行嚴密的管理。因此，在農村全面建設小康社會的過程中，一要建立公正的公務員遴選制度。要在１９９３年出臺的《公務員暫行條例》基礎上，對公務員選拔、錄用、考核等作出更加細密的規定，要建立公開的農村政府的民主篩選制度，以保證農村官員的質量。二要建立公職人員行為約束制度，以防止以權謀私和瀆職行為，保證公職人員的行政規范性。三要建立完善公職人員財產申報制度，以便及時對官員腐敗起到預警和證據作用，有效監督官員行為。我國雖然在１９９５年規定縣處級以上干部要進行個人財產申報，已開我國公職人員個人財產申報之先河，但是，這個規定十分粗糙，法律地位很不明確，且相應配套的金融、財政制度也不健全，根本無法使公職人員收入透明化。因而要迅速訂立嚴密的農村官員財產申報制。四要完善嚴密的懲腐法律。當務之急是要訂立一個全面的、具體的、操作性強的專門法律，并強化執行過程，以懲治農村公職人員的行政腐敗行為。五要強化社會監督，除了健全黨內政府內的監督制度之外，更重要的是新聞媒體應當成為當地行政監督的有力工具。同時，充分發揮民眾監督的巨大威力，保證民眾的監督權。

參考文獻：

１、盧鳳琴：《全面建設小康社會的重點在農村》，《理論探討》２００３年６月。

２、陳仲：《全面建設小康社會動力分析》，《黨史文苑》２００３年６月。