試論中國農民的基本人權與兩個國際人權公約

［摘要］基本人權是人生而享有，不可剝奪、不可轉讓的權利。就個人而言，個人的基本人權包括生存權、自由權、平等權和財產權，兩個國際人權公約在這些基本人權的保護方面都有明確規定。而對占中國人口大多數的農民的基本人權的保護，影響著兩個國際人權公約在中國的實施進程。因此，我們有必要分析中國農民的基本人權狀況及其與兩個國際人權公約要求之間的差距，以推進我國人權事業的不斷發展。

［關鍵詞］中國農民兩個國際人權公約基本人權

自１９７８年以來，中國人權建設發展有一個重要的特點，那就是它的保障在廣度和深度上逐步在向公認的人權標準靠攏。中國政府已分別在１９９７年１０月和１９９８年１０月簽署了《經濟、社會和文化權利國際公約》和《公民權利和政治權利國際公約》。２００１年２月２８日，全國人大常委會又審議批準了《經濟、社會和文化權利國際公約》，《公民權利和政治權利國際公約》目前也正在由有關部門加緊審議，相信不久將會被批準。占中國總人口數近８０％的農民人權發展狀況直接影響著兩個國際人權公約在中國的實施，所以，研究中國農民人權狀況，找出中國農民人權狀況與這兩個國際人權公約要求的差距，有利于加強農民基本人權的保護，從而進一步改善中國的人權狀況，促進中國人權制度的建設，提高中國在人權領域的國際聲譽。

一、基本人權概述及兩個國際人權公約對基本人權的規定

（一）基本人權概述

人權是一定時代作為人所應當具有的，以人的自然屬性為基礎、社會屬性為本質的人的權利①。為了實現人類的尊嚴和價值，承認人權、尊重人權已成為人類的一種共同信念。審視當今世界，我們發現，對人權概念的解釋和運用存在某種混亂和模糊，人們往往在不同意義上使用人權一詞。不同的人群、國家和文化，對人權有著不同的理解。但目前，就基本人權的問題，學術界已基本取得共識。學術界普遍認可，按照人權各項內容在人權體系中的地位、功能和價值，可把人權分為基本人權和非基本人權。“基本人權是那些源于人的自然本性和社會本質，與人的生存、發展和主體地位直接相關的，人生而應當享有的，不可剝奪或轉讓，且為國際社會公認的普遍權利。”②基本人權的價值不僅在于使人獲得基本權利，更重要的是它在使人獲得自我解放的目標和獲得自我解放的手段中具有杠桿的地位，發揮著中樞作用。尊重和實現基本人權是人在政治上、經濟上和社會上獲得解放，成為獨立性、自治性和權威性主體的必然要求③。

對基本人權的內容的理解有兩個角度：從集體的角度看，一個國家和民族的基本人權是國家民族的生存權、自決權和發展權，這關系到國家、民族、個人的存亡與發展；從個人的角度看，個人的基本人權包括生存權、自由權、平等權和財產權。古典自然法學派杰出代表人之一洛克在《政府論》中指出，“同種和同等的人們毫無差別地生來就享有自然的一切同樣的有利條件，能夠運用相同的身心能力，所以就應該人人平等”，“人們既然都是平等和獨立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或財產。”④可見，在享有不容置疑的平等權的基礎上，人人享有生命權、自由權和財產權，這些基本權利容不得任何人恣意干涉或侵害。本文就擬從后一個角度來論述中國農民基本人權狀況。

（二）兩個國際人權公約對基本人權的規定

１、有關保護生存權的直接規定：（１）生命權（《公民權利和政治權利國際公約》第６條）；（２）人人有權享有人身自由和安全（《公民權利和政治權利國際公約》第９條）；（３）人人享有獲得相當的生活水準的權利，包括免于饑餓的基本權利（《經濟、社會和文化權利國際公約》第１１條）。

２、有關保護自由權的直接規定，主要在《公民權利和政治權利國際公約》中：（１）每個人有權享受遷徙自由和選擇住所自由，并享有自由出入其本國的權利（第１２條）；（２）人人有權享受思想、良心和宗教自由（第１８條）；（３）人人有權享有自由發表意見的權利（第１９條）；（４）人人有權享有與他人結社的自由（第２２條）；（５）成年男女有自主婚姻和成立家庭的權利（第２３條）。

３、有關保護平等權的直接規定也主要體現在《公民權利和政治權利國際公約》中：（１）所有人在法庭和裁判所前一律平等（第１４條）；（２）所有人在法律面前平等，并有權受法律平等保護（第２６條）。

４、在保護財產權方面，雖然兩個國際人權公約未直接作出規定⑤，但《經濟、社會和文化權利國際公約》的有關規定，間接體現了對財產權的保護。如：（１）工作權（第６條）；（２）獲得相當的生活水準權利，包括足夠的食物、衣著和住房（第１１條）；（３）參加文化生活、享受科學進步及其應用所產生的利益的權利（第１５條）等等。

二、中國農民的基本人權狀況

（一）中國農民的生存權

生存權是公民的首要人權，當然也是農民的首要人權。生存權包括互相聯系的兩個方面，一是生命安全保障，二是基本生活保障。自新中國成立以來，廣大中國農民的生存權得到強有力的保護。首先，中國農民的生命安全有了根本法律保障。中國憲法和法律明確規定，保護公民的人身權利，第一要保護的就是公民的生命權。國家保護公民的生命權，任何組織和個人都不得非法致人死亡，剝奪他人生命權。中國農民作為中國公民的主要組成部分，其生命權當然受國家保護。其次，土地所有制問題的解決，最終保障了中國農民基本生活需求，尤其是農村改革開放以來，農民實際擁有了土地經營權和收益權，農村經濟走上了綜合經營的道路，農民收入顯著提高，農民生活得到很大改善。１９７８年農民人均純收入１３３．６元，而到１９９４增加到１２２０元，⑥盡管這還沒有扣除物價上漲因素，但同縱向相比，增長還是相當快的⑦。總體上我國農民的溫飽問題已得到解決，農民的生存權基本得到實現。

然而不容忽視的是，現仍有不少農村居民尚未解決溫飽問題，他們的最低物質生活保障權未得到保障。據官方統計資料表明，到２０００年底，農村貧困率為３％，且僅有１５個省、自治區、直轄市建立了農村居民最低生活保障制度，３００萬農村居民獲得最低生活保障救濟⑧，這就是說仍有大約２０００多萬農村貧困人口被排斥在最低生活保障制度之外。這與《經濟、社會和文化權利國際公約》第１１條規定的人人享有免于饑餓的基本權利之義務極不相符。鑒于此，國家應大力發展經濟，更進一步地解決貧困人口的溫飽問題，保障其應享有的最基本人權———生存權。

（二）中國農民的自由權

自由是法律的目的。洛克就曾明確指出：“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由。”⑨自由是國際人權法的基本內容之一，兩個國際人權公約均在前言中指出，“各國負有義務，促進人權及自由之普遍尊重及遵守。”《公民權利和政治權利國際公約》在列舉各項具體人權中，列舉了廣泛的自由權利，包括人身自由，遷徙自由，思想、信仰及宗教自由，集會、結社自由，婚姻自由等內容。

隨著我國市場經濟體制的建立，我國農民享有的自由權利得到很大發展。農民不僅享有廣泛的政治自由，還享有廣泛的經濟自由。

１、農民的政治自由

農民的政治自由是指規范農民政治行為的法律應盡可能合乎農民自己的意愿，它解決的是農村權威性資源的重新配置問題¹⁰。要使規范農民政治行為的法律合乎農民自己的意志，就應該實行村民自治。改革開放以來，我國農村已形成了廣泛的村民自治和直接民主制度，擴大和保障了億萬農民的政治自由。尤其是《中華人民共和國村民委員會組織法》的頒布，使農民的選舉權、決策權、監督權的行使有了實質的參與性，不再流于形式。農民有權按照自己的意愿直接投票選舉村干部從事日常管理活動，從而使政治自由外化為實際的程序性的操作過程。

２、農民的經濟自由

農民的經濟自由是意志自由的必然產物，其核心是選擇自由和財產自由。選擇自由意味著農民既有權選擇進入經濟市場的方式，也有權選擇自己的經營方式和收益分配方式；選擇自由還意味著農民可以自由選擇其職業，既可從事農業生產，也可從事非農業生產，如外出打工，或在鄉鎮企業工作等等。財產自由則指農民對其土地、農具等生產資料和生活資料的使用權或所有權，在法律規定范圍內享有充分的處分自由。財產自由使得農民能夠獨立于政治國家而生存和發展，也使得農民的政治自由成為可能。

總的來說，我國農民所享有的自由體系是比較完善的，但只要我們稍加研究就會發現，還有許多重要的自由權利沒有在我國憲法和法律中得到應有體現。像遷徙自由、居住自由等基本自由還沒有得到憲法的明確保障，而這些自由權利卻是兩個國際人權公約所保障的核心權利。

在現有制度下，農民的遷徙自由和居住自由受到極大的限制，某種程度上來說，農民幾乎不享有遷徙自由權。城鄉戶籍的劃分、大城市人口的控制、農村人口遷往城市的限制，都使得農民家庭集體自由地放棄農業生產，轉而從事非農業生產成為不可能。因為按戶籍管理制度規定，農民在其戶口所在地———一般也是其家庭所在地———可獲得一定份額的土地承包經營權，農民對其所分配得到的土地承包經營權是不可自由放棄的。因此，農民雖享有充分的職業選擇自由，但那只是對于個人而言的一種自由，而對于整個家庭來說，職業選擇自由則受到很大制約。

我們認為，遷徙自由是一項不可剝奪的人權。為了縮小城鄉差別，滿足農民充分就業要求，分化農民隊伍，我們不僅要從政策上、制度上作必要調整，關鍵還要通過制定法律，將遷徙自由等基本自由在法律上具體化，以擴大農民的遷徙自由，減少對農民遷徙自由的不必要限制。

（三）中國農民的平等權

平等權是指所有公民根據法律規定，享有同等的權利和承擔同等的義務，主要表現為政治地位和社會地位上的人與人的對等狀態。它與自由權共同構筑起人權體系的基礎，是其它人權的基礎權利¹¹。中國農民享有廣泛的平等權。我國憲法第３３條第２款規定：中華人民共和國的公民在法律面前一律平等。另外《村民委員會組織法》規定：年滿１８周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。根據這一規定，每個成年村民都依法享有直接選舉或被選舉為村委會干部的平等權利。

但是平等權不僅包括司法、守法上的平等，還應包括政治、經濟、社會及家庭等方面的平等¹²。我國目前仍實行城鄉分割的二元結構，農民的平等權只是農民之間的平等，并非是農民與非農民之間的平等。可以說，城鄉差別造成了城鄉居民身份不平等和社會經濟地位不平等。

首先，在政治權利方面的不平等。《選舉法》規定每一農民代表所代表的人口數４倍于每一城市代表所代表的人口數，這一規定使得農民代表的人數與城市代表的人數比值為１：４。農民代表比例數被過分壓低，致使農民不能平等參與國家政治生活，農民權益不能充分有效地體現和保護，導致農民不能平等享有其他一些合法權益。另外，在結社權方面，兩個國際人權公約都明確規定人人享有結社權和組織工會權，我國也有專門的相關法律《工會法》，保護勞動者的結社自由權及其他相關的合法權益。但是《工會法》保護的勞動者僅限于具有城市身份的勞動者，而把農民排除在外。目前，國家沒有任何確認產生統一的群眾性農民組織的法規，以實現農民結社權，保護農民自身權益。

其次，在社會經濟權利方面的不平等。《經濟、社會和文化權利國際公約》明確規定：人人享有工作權、社會保障權、充足生活標準權等。我國憲法雖規定了公民勞動權和勞動者休息權，但那也只是具有城市身份、城市戶籍人員才享有的權利，而在農田上耕作的農民統統不享有憲法意義上的勞動權和休息權。此外，我國憲法第４４條規定：退休人員的生活受國家和社會的保障；第４５條規定：公民在年老、疾病或喪失勞動能力時，有獲得物質幫助的權利。目前還不存在農民退休的提法，所以退休人員絕不包括農民在內，而能獲得物質幫助的人員絕大多數僅限于城鎮人口，廣大農村居民的社會保障權還未被納入國家正式的保障規范體系。

由上可見，我們必須正確認識平等權，加強對農民平等權的關注，盡力消除城鄉差別，真正實現農民的平等權。

（四）中國農民的財產權

財產權作為一項基本人權，按自然法理論，它是人與生俱來的、不可剝奪的權利。國家只能確認和保護它，因為“確認財產權是劃定我們免于壓迫的私人領域的第一步，財產權是個人自由意志的體現，是自由的外在領域。”¹³

私有財產權主要指個人財產的私人所有權以及對個人財產的繼承權。個人財產主要包括為個人所有的生活資料和生產資料資本。根據我國《民法通則》規定：個體工商戶和農村承包經營戶對其生產資料依法享有所有權，個體工商戶、農村承包經營戶的合法權益受法律保護。同時《民法通則》還規定，我國公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的其他合法財產，個人對其生活資料依法享有占有、使用、收益和處分的權利。可見，農民享有的私人財產權，使得農民對土地、農具等生產資料和生活資料享有使用、收益和處分的自由。

然而，私有財產權作為一項基本人權，至今仍未被列入《憲法》第二章《公民的基本權利和義務》之中。《憲法》僅在第一章總綱里有有關保護公民私有財產權的條款，它們是１９９９年修正后的第１１條：“國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益”；及第１３條：“國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權”，“國家依照法律規定保護公民私有財產的繼承”。因此，私人財產權制度雖然得到憲法和民事法律的支持和保障，但它作為一項基本人權仍然沒有得到憲法的明確確認。不過，鑒于把《世界人權宣言》各項權利具體化、條文化的《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》，均未列入《宣言》中的私有財產權，雖然我國現行憲法暫時尚未明確將私有財產權列入《憲法》第二章《公民的基本權利和義務》中，這并不會影響兩個國際人權公約在中國的實施進程。

注釋：

①葛洪義主編：《法理學》，中國政法大學出版社１９９９年版，第７６頁。

②張文顯：《論人權的主體和主體的人權》，載《中國法學》１９９１年第５期。

③劉鳳泉：《論實施法律援助制度是保障人權的重要內容》，載《當代法學》２００２年第１期。

④［英］洛克著：《政府論》（下），商務印書館１９６４年版，第５、６頁。

⑤有關財產權的保護僅在《世界人權宣言》的第１７條作出規定：人人享有單獨的財產所有權，以及同他人合有的所有權，任何人的財產不得任意剝奪。

⑥到２０００年農村居民的人均收入已達２２５３元。

⑦陳錫根：《試論當今的農民問題》，載《農業經濟問題》１９９６年第３期。

⑧國務院新聞辦公室：《２０００年中國人權事業的進展》，載《人民日報》２００１年４月１０日。

⑨張宏生、谷春德主編：《西方法律思想史》，北大出版社２０００年第２版，第１２２頁。

{10}{13}夏立平、岳悍惟：《試論中國農民的人權發展》，載《法學論壇》２００１年第２期。

{11}李蕊：《我國立法與國際人權公約的沖突》，載《濟南大學學報》２００２年第１期。

{12}周葉中主編：《憲法》，高等教育出版社、北大出版社２０００年第１版，第２６２頁。