中華人民共和國的四部憲法

記者：今年3月14日，十屆全國人大二次會議認真審議并高票通過了我國現行憲法的第四次修正案，實現了憲法發展進程中的又一次與時俱進。您能不能談談這次修憲的背景、過程、內容、意義，同時也給我們的讀者介紹一下我國的四部憲法？

楊景宇（以下簡稱楊）：1949年9月，全國政協一屆全體會議制定的《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》），有人稱之為“約法”，實際上是臨時性的憲法。此后，我國制定的正式憲法先后有四部，它們是：1954年憲法，1975年憲法，1978年憲法，1982年憲法即現行憲法。現行憲法頒布實施22年來，根據形勢發展的需要，1988年4月七屆全國人大一次會議、1993年3月八屆全國人大一次會議、1999年3月九屆全國人大二次會議和這次十屆全國人大二次會議接受中共中央建議，先后四次對現行憲法部分內容作了修改。這些修改，既反映了中國特色社會主義政治制度和經濟制度的自我完善與發展，又反映了全黨全國人民對什么是社會主義、怎樣建設社會主義這個根本問題認識的深化，都是關系國家發展和長治久安的重大問題。我作為一個法制工作者，有幸參加了1982年憲法和這次憲法修正案的起草工作，愿意借此機會回顧一下新中國的憲政發展進程，向《百年潮》的讀者簡要介紹一下有關情況。

中國歷史上第一部社會主義類型的憲法

記者：新中國的第一部憲法是1954年制定的，人們稱之為“五四憲法”，它是怎樣產生的呢？

楊：中華人民共和國從1949年建立到1954年，《共同綱領》一直起著臨時性憲法的作用。但是，它畢竟帶有臨時性和過渡性。隨著國民經濟的恢復、大規模經濟建設的啟動和社會主義改造的開始，進一步加強法制建設的任務便提上了日程。1952年12月24日，周恩來同志受中共中央委托，向全國政協常委會第三十四次會議提議“開始進行起草選舉法和憲法草案等準備工作”。據此，中央人民政府于1953年1月13日成立了以毛澤東主席為首的中華人民共和國憲法起草委員會，負責起草憲法。1953年底，毛澤東主席帶著憲法起草小組成員陳伯達、胡喬木、田家英乘專列到杭州，開始起草。1954年3月，毛澤東主席向憲法起草委員會提交了中共中央擬訂的憲法草案初稿，隨即在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人物八千多人，用兩個月的時間，對這個初稿進行了認真的討論。在討論中，普遍贊成初稿的基本原則和基本條文，同時也提出了五千九百多條意見。憲法起草委員會認真地逐條研究了這些意見，對初稿進行了修改。修改后的憲法草案經中央人民政府委員會第三十次會議決定，于1954年6月14日公布，交付全國人民討論。全國范圍的討論進行了兩個多月，有一億五千多萬人參加。憲法起草委員會根據全民討論中提出的意見，再次對修改草案作了修改，于1954年9月9日提交中央人民政府委員會第三十四次會議討論通過，提請同年9月15日開始舉行的一屆人大一次會議審議。這次全國人大會議聽取了劉少奇同志代表憲法起草委員會所作的關于憲法草案的報告，經過認真審議，于9月20日莊嚴地通過了《中華人民共和國憲法》。這樣，新中國就有了第一部憲法。

記者：“五四憲法”從1953年1月成立起草委員會到1954年9月一屆全國人大一次會議通過，時間長達一年八個月，數以億萬計的人參加討論，充分發表意見，從這一過程可以清楚地看出，它是中國共產黨領導全國人民共同制定的，體現了黨的正確主張和人民共同意志的統一。請介紹一下這部憲法的性質和作用。

楊：1954年6月14日，毛澤東主席在中央人民政府委員會第三十次會議上說：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性。”這段話把憲法的性質、地位和作用講得清清楚楚。

“五四憲法”是以《共同綱領》為基礎制定的，又是《共同綱領》的發展，屬于社會主義類型的憲法。它的這種性質是由貫徹其中的兩大原則決定的：一是人民民主原則，是人民當家做主，不是資產階級民主；二是社會主義原則，是走社會主義道路，不是走資本主義道路。這部憲法確認了從新民主主義社會向社會主義社會過渡時期黨的總任務，提出了我國建設社會主義的目標，并規定了實現這個目標的具體方法和步驟，概括地說，就是“一化三改”、“一體兩翼”。“一化”，就是逐步實現國家的社會主義工業化，這是“一體”；“三改”，就是逐步實現對農業、手工業的社會主義改造，逐步實現對資本主義工商業的社會主義改造，這是“兩翼”。“化”與“改”之間，這一“改”與那一“改”之間，互相聯系、互相促進、互相制約，又都必須經過一個相當長的時間，逐步實現，不可能一蹴而就。

記者：“五四憲法”使我國的社會主義民主法制建設有了一個良好開端。這部憲法的實施情況，說明它是適合中國國情的。是不是這樣呢？

楊：是的。“五四憲法”的實施，對于全面建立人民代表大會制度，加強人民民主專政政權建設，完成生產資料私有制的社會主義改造，以比較快的速度基本形成獨立的、比較完整的社會主義工業體系和國民經濟體系，發揮了歷史性的推動作用。實踐證明，“五四憲法”的確是一部好憲法。從上一世紀50年代到60年代前期，它的執行情況也是比較好的。1982年憲法就是以“五四憲法”為基礎制定的，是對“五四憲法”的繼承和發展。

帶著或深或淺“文革”烙印的兩部憲法

記者：“五四憲法”頒布實施時，我國尚處于從新民主主義向社會主義轉變的過程中。到1956年底，我國基本上完成了對農業、手工業和資本主義工商業的社會主義改造，生產資料社會主義公有制成為國民經濟的基礎。同這一社會變革相適應，對“五四憲法”中某些帶有過渡性的條款是不是需要作必要的修改呢？

楊：是的。社會的發展使得1954年憲法的某些規定已經不能適應形勢的變化，需要適時加以修改。1956年9月，黨的八大就提出了修改憲法的建議。但是，由于“左”的思想干擾，我國的政治生活出現了越來越不正常的情況。1966年“文革”開始以后，全國人大及其常委會長期不能依法正常舉行。直到1970年3月，中共中央才提出召開四屆全國人大和修改憲法的建議。會前，經毛澤東同志提出，中共中央政治局決定由康生、張春橋、吳法憲、李作鵬、紀登奎五人組成憲法修改小組，負責提出憲法修改草案。同年9月6日，黨的九屆二中全會經審議，基本通過了憲法修改小組提出的憲法修改草案，決定向全國人大常委會建議在適當時候召開四屆全國人大。1971年9月13日，林彪叛逃死亡，四屆全國人大延期召開。1973年8月，中共中央決定準備召開四屆全國人大，但因在醞釀國家領導人員時又受到“四人幫”的干擾，直到1975年1月，四屆全國人大一次會議才得以召開。這次全國人大會議仍以黨的九屆二中全會基本通過的憲法修改草案為基礎，經審議、修改后，于1月17日通過。

記者：1975年憲法是在“文革”那樣一個動蕩混亂年代制定的，由于林彪、江青集團直接參與了那部憲法的制定工作，它不可避免地會打上極左烙印，存在嚴重問題。

楊：1975年憲法只有30條，比1954年憲法少了76條。它是以錯誤理論指導下的錯誤實踐為依據制定的，反映了“文革”中“左”的錯誤，存在嚴重問題，可以說是“五四憲法”的倒退，比如：它打亂了國家機構的合理分工，削弱了人民代表大會制度；它減少了公民的權利和自由，取消了“五四憲法”中關于“公民在法律上一律平等”和“由于國家機關人員侵害公民權利而受到損失的人有取得賠償的權利”的規定；關于經濟制度，它只肯定社會主義的全民所有制和勞動群眾的集體所有制，取消了對公民私有財產繼承權的保護。這樣一部將“文革”中的錯誤理論和錯誤做法確定為國家生活最高準則的憲法，隨著“四人幫”被粉碎、“文革”結束，理所當然地應予修改。1977年8月，黨的十一大作出修改1975年憲法、糾正它的錯誤規定的決議。

記者：從1975年憲法到1978年憲法，其間只隔三年。時間雖短，但“四人幫”被粉碎，黨領導全國人民實行撥亂反正，自然需要一部新憲法。它的制定過程是怎樣的呢？

楊：1978年憲法是五屆全國人大一次會議在聽取葉劍英同志關于修改憲法的報告后，經審議，于1978年3月5日通過的。此前，由中共中央政治局全體委員組成修改憲法委員會，進行憲法修改工作。1978年2月，在征求部分省（區、市）群眾意見的基礎上，提出憲法修改草案。隨后，又向全國各省（區、市）分別征求意見，經中共中央政治局討論并經黨的十一屆二中全會討論通過，決定提請五屆全國人大一次會議審議。

記者：當時，“兩個凡是”還禁錮著人們的頭腦，在那樣的歷史條件下制定的1978年憲法，不可能徹底擺脫“文革”中“左”的影響吧？

楊：1978年憲法恢復了“五四憲法”的一些基本原則和基本條文，明確了我國進入新的發展時期，規定了國家在新時期的總任務，就是“在本世紀內把我國建設成為農業、工業、國防和科學技術現代化的偉大的社會主義強國”。同1975年憲法相比，1978年憲法還在總綱中專門規定了堅持社會主義民主原則、保障人民參加管理國家、管理各項經濟和文化事業。關于國家機構的組織和職權，1978年憲法恢復了檢察機關的設置，取消了1975年憲法關于由公安機關行使檢察權的規定。關于公民的權利和自由，1978年憲法也增加了一些內容，如對公民的控告權和申訴權作了專門規定。關于全國人大及其常委會的職權，1978年憲法還增加了一些新的規定，如“監督憲法和法律的實施”和“解釋憲法”等。這些規定，應該說是對“五四憲法”的發展。但是，由于當時黨和國家還來不及對“文革”中的錯誤進行全面清理，黨的十一屆六中全會尚未召開，《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》尚未作出，這部憲法也就不可能擺脫“文革”的影響，是存在嚴重缺陷的，比如：在序言中仍保留了1975年憲法中“堅持無產階級專政下的繼續革命”的錯誤理論；在國家機構一章中，仍保留了地方各級革命委員會；在公民的基本權利和義務一章中，仍保留了“大鳴、大放、大辯論、大字報”那種“大民主”的錯誤做法。

記者：由于1978年憲法存在嚴重缺陷，在它頒布實施后不久，就不得不在1979年7月和1980年9月由五屆全國人大二次會議、三次會議兩次對它進行局部修改，對吧？

楊：對。這兩次修改都是為了適應現實生活的迫切需要。由于1978年憲法本身存在嚴重缺陷，同時黨的十一屆三中全會以后，國家的政治、經濟、社會生活都發生了很大變化，雖經兩次修改，它在許多方面仍同變化了的現實生活不相適應。因此，1980年9月，五次全國人大三次會議接受中共中央建議，決定對1978年憲法進行全面修改。

現行憲法是新的歷史時期治國安邦的總章程

記者：新中國成立后的第四部憲法即現行憲法，從五屆全國人大五次會議于1982年12月4日通過到如今已有22年，其間經過四次修改、補充，這部憲法既保持了穩定，又在實踐中與時俱進、不斷完善。您作為制定這部憲法的參與者和見證人之一，請介紹一下它的誕生過程。

楊：現行憲法的制定，歷時兩年三個月，可以分為三個階段：憲法修改委員會提出憲法修改草案階段，全民討論階段，全國人大審議、通過階段。

1980年9月至1982年4月，是憲法修改委員會提出憲法修改草案階段。1980年9月10日，五屆全國人大三次會議決定成立的憲法修改委員會由包括中共中央政治局、書記處全體成員和各民主黨派、各人民團體主要負責人在內的106人組成，葉劍英為主任委員，彭真、宋慶齡為副主任委員。委員會下設秘書處，作為工作機構。修改工作是從調查研究開始的。秘書處學習了黨的有關文件；多次召開各方面專家和實際工作者參加的座談會，廣泛聽取各地方、各部門、各方面的意見；研究了三十多個國家的憲法，尤其是社會主義國家的憲法。在征求意見過程中，黨內黨外，廣大干部、群眾的思想很活躍，提出了許多好的意見。同時，在一些重大問題上也有不同主張，比如：要不要把四項基本原則寫進憲法？作為國家的根本政治制度，是堅持人民代表大會制度，還是搞西方的“三權分立”？人民代表大會是實行一院制，還是實行兩院制？在民族問題上，是堅持民族區域自治制度，還是搞加盟共和國或者變相的加盟共和國制度，還是搞聯邦制甚至邦聯制？如此等等。為了比較、鑒別，秘書處開始起草時，曾經搞過兩個稿子，后來雖然合成了一個稿子，但幾個重要條款仍然寫了兩三個方案。這樣，問題就來了，或此或彼，究竟采取哪個方案呢？

記者：這些問題是怎么解決的呢？

楊：1981年，中央決定由彭真同志直接領導憲法修改工作。為了解決起草憲法中遇到的重大問題，他在做了三個月的調查研究后，在這年10月3日秘書處會議上講了幾條意見，大意是：

第一，堅持四項基本原則，這是修改憲法總的指導思想。四項基本原則好像蓋房子的四根柱子，沒有柱子，房子就蓋不起來。

第二，一定要從中國的實際出發。實際是修改憲法的根據，它包括兩個方面，一是現實的實際，二是歷史的實際。現實的實際是根本的，歷史的實際主要是經驗教訓。研究、借鑒外國的經驗，要“洋為中用”，取其精華，去其糟粕，吸收符合我國實際情況、適合我國需要的有用、有益的東西。

第三，只寫現在能夠定下來的、最根本的、最需要的東西，盡可能地把全國各方面的意見集中起來，使新憲法能夠起到統一全國人民思想、進一步鞏固和發展安定團結的政治局面、保證社會主義四化建設健康、順利進行的作用。

第四，以1954年憲法為基礎。長期的實踐證明，1954年憲法是一部很好的憲法。當然，那時以來，情況已經發生了很大變化。這就要求我們在1954年憲法的基礎上總結我國社會主義發展的豐富經驗，繼承和發展1954年憲法的基本原則，既考慮當前的現實，又考慮發展的前景，以適應新的歷史時期社會主義現代化建設的需要。

秘書處根據上述幾條原則，改出了憲法修改草案討論稿，于1982年2月27日提交憲法修改委員會第二次會議審議。彭真同志在會上說：如何審議？要從中國的實際出發，總結正反兩個方面的經驗，方針是馬列主義的基本原理同中國實際相結合，標準是最大多數人民的最大利益，方法是充分發揚民主，集眾思，廣眾益。這次會議開了九天，對討論稿逐章逐條進行了討論。會后，秘書處根據會上提的修改意見對討論稿作了較大修改，討論稿共140條，有83條作了修改；序言共11段，修改了10段，增寫了1段。4月12日至21日，憲法修改委員會召開第三次會議審議修改后的討論稿，這次會議又開了九天，最后提出了憲法修改草案。

記者：全民討論是怎樣進行的？

楊：1982年4月22日，五屆全國人大常委會第二十三次會議聽取了彭真同志《關于中華人民共和國憲法修改草案的說明》，經過兩天分組討論，26日通過了《關于公布〈中華人民共和國憲法修改草案〉的決議》，決定將憲法修改草案交付全國人民討論。1982年5月至9月，是全民討論階段。這次討論規模之大、參加人數之多、影響之廣，在我國社會主義法制建設的歷史上是空前的。討論中提出大量的意見和建議，秘書處據此又對憲法草案進行了修改，修改近百處。

對修改稿，憲法修改委員會舉行第四次會議，用五天時間逐章逐條進行了討論，于1982年11月23日在憲法修改委員會第五次會議上通過，決定提交全國人大審議。11月26日，五屆全國人大五次會議聽取了彭真同志《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》。根據全國人大代表在審議中提出的意見，憲法修改草案又作了修改，涉及19條，共30處。12月4日，大會以無記名投票的方式通過了新憲法。當時，參加投票的代表3040人，贊成的3037票，棄權的3票，不到千分之一。由此可以看出，這部憲法的確是高度民主基礎上高度集中的產物，又是堅持黨的領導、充分發揚民主和嚴格依法辦事有機統一的體現。

維護憲法穩定和實現憲法與時俱進的有機統一

記者：現行憲法是一部總體上能夠適應新的歷史時期社會主義現代化建設需要的、應該保持穩定的好憲法。為適應社會發展的客觀需要，后來對這部憲法進行修改時，遵循什么原則？采取什么方式？

楊：1987年黨的十三大以后，黨中央領導同志和全國人大常委會領導同志在研究對現行憲法作第一次修改時，就明確了兩條原則：一是改革要遵守法律，法律要為改革服務；二是修改憲法，只限于不修改就會妨礙改革的條款，可改可不改的不改，有些問題采取憲法解釋的辦法去解決。至于修改憲法的方式，經過慎重研究，確定采取修正案的方式，即原憲法文本不作修改，將修改后的條文作為修正案附在原憲法文本之后。這是借鑒美國修改憲法的方式（美國憲法制定于1787年，217年以來憲法原文一直未動，采取修正案的方式修改18次，共27條），它比法國、蘇聯和我國過去采取的修改憲法辦法（過一定時期，對憲法作全面修改，實際上是重新制定）要好。這樣做，既能保持憲法的連續性和穩定性，又能增強憲法對現實的適應性，體現了保持憲法穩定和實現憲法與時俱進的有機統一。以后幾次修改憲法部分內容，都遵循了同樣的原則，采用的都是修正案的方式。

記者：依據這一原則和方式，22年來，隨著改革的深化、實踐的發展，全國人大接受中共中央建議，于1988年、1993年、1999年和今年先后通過了四個憲法修正案，主要內容都涉及到哪些問題？

楊：四個憲法修正案，共31條，都是關系國家發展和長治久安的重大問題。

第一個憲法修正案共兩條，主要內容：一是肯定了私營經濟的地位；二是確定了土地使用權可以依法轉讓。

第二個憲法修正案共九條，主要內容：一是明確了我國處于社會主義初級階段的基本國情；二是在堅持四項基本原則的同時，明確規定堅持改革開放，從而使黨的基本路線在憲法中表述得更加完整；三是確定了“國家實行社會主義市場經濟”。

第三個憲法修正案共六條，主要內容：一是確立了鄧小平理論在國家政治和社會生活中的指導地位，實現了國家指導思想的與時俱進；二是確立了我國社會主義初級階段的基本經濟制度（公有制為主體、多種所有制經濟共同發展）和分配制度（按勞分配為主體、多種分配方式并存），肯定了農村集體經濟組織以實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，肯定了非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分；三是確立了依法治國、建設社會主義法治國家的治國基本方略。

第四個憲法修正案共十四條，主要內容：一是把“三個代表”重要思想同馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論一道寫入憲法，確立了它在國家政治和社會生活中的指導地位，實現了國家指導思想的又一次與時俱進；二是增加規定“推動物質文明、政治文明和精神文明協調發展”，確定了全面、協調、可持續發展的戰略方針；三是在關于統一戰線的表述中增加“社會主義事業的建設者”，體現了新時期統一戰線的重要發展；四是完善了土地征用制度，規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”；五是發展了國家對發展非公有制經濟的方針，規定“國家鼓勵、支持和引導非公有制經濟的發展，并對非公有制經濟依法實行監督和管理”；六是完善了私有財產保護制度，規定“公民的合法的私有財產不受侵犯”，“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”；七是增加規定“國家建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度”；八是增加規定“國家尊重和保障人權”；九是完善了包括“戒嚴”又不限于“戒嚴”的緊急狀態制度。

記者：第四個憲法修正案在十屆全國人大二次會議上獲得高票通過，表明它是得民心、合民意的。請問，這次修憲工作是怎樣進行的？

楊：2003年中央政治局常委會工作要點提出，要根據新形勢下黨和國家事業發展的要求，著手進行憲法修改工作。胡錦濤總書記在去年3月“兩會”期間作出批示，要求盡快啟動修憲工作。他強調：在整個修憲過程中，要切實加強黨的領導，充分發揚民主，廣泛聽取各方面的意見，嚴格依法辦事。3月27日，中央政治局常委會會議研究和部署了修憲工作，確定了這次修改憲法總的原則，這就是：堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，貫徹黨的十六大精神，體現黨的十三屆四中全會以來的基本經驗，把黨的十六大確定的重大理論觀點和重大方針政策寫入憲法。同時，會議決定成立以吳邦國同志為組長的中央憲法修改小組，在中央政治局常委會領導下工作。經過半年多的工作，在充分發揚民主、廣泛聽取各方面意見的基礎上，完成了《中共中央關于修改憲法部分內容的建議（草案）》。

記者：從中央《建議》的提出到憲法修正案的通過，有什么顯著的特點？

楊：特點之一：自下而上、兩下兩上，反復研究，形成修改方案。憲法修改小組成立后，中央先請各地提出修改憲法建議，上報中央。去年5月、6月，中央憲法修改小組先后召開六次座談會，聽取地方、部門和部分企業負責人、專家的意見。在此基礎上擬訂出中央《建議》征求意見稿，再由中央下發一定范圍征求意見。同時，胡錦濤總書記于8月28日主持召開各民主黨派中央、全國工商聯的負責人和無黨派人士座談會，吳邦國同志于9月12日召開部分理論工作者、法學專家和經濟學專家座談會，聽取意見。在征求意見過程中，各地方、各部門、各方面提出了許多好的意見和建議。根據這些意見，對中央《建議》征求意見稿進一步修改后，形成中央《建議》草案。

特點之二：中央《建議》幾易其稿，都是經中央政治局常委會會議和中央政治局會議反復討論研究過的，最后形成的《建議》草案由中央政治局提請黨的十六屆三中全會審議通過后，由中共中央向全國人大常委會提出。由黨的中央全會審議通過《建議》，這是過去三次修憲不曾有過的。

特點之三：十屆全國人大常委會第六次會議認真討論了中央《建議》，依照憲法第六十四條規定的修改憲法特別程序，形成并一致通過了憲法修正案（草案），決定提請十屆全國人大二次會議審議。在這次全國人大會議上，根據全國人大代表的審議意見，對草案14條中的3條作了修改，這也是過去三次修憲不曾有過的。

總之，這次從中央《建議》到憲法修正案，體現了憲法的穩定性與適應性的統一，黨的主張與人民意志的統一，充分發揚民主與嚴格依法辦事的統一。我國憲法經過這次修改、補充，更加完善，更加符合國情，更加反映時代精神，更加適應全面建設小康社會、開創中國特色社會主義事業新局面的要求，將更好地發揮國家根本法的作用。

記者：謝謝您接受采訪。