行政權：失衡的一角

權力擴大，制約卻沒有跟上，久而久之，行政人員難免會過度使用權力，發生洛德斯毆打趙燕這樣的事件也就不足為奇了。

趙燕事件

11月5日下午，紐約法庭就中國女商人趙燕被無辜毆打一案舉行了聽證。辯方以被告為同性戀者、在本案處理上受政府歧視為由要求撤消起訴，但未被法庭接受。

趙燕在美國尼加拉瓜瀑布被緝私人員毆打令很多人震驚。如果說美國大兵在伊拉克的虐俘事件是因為軍在外，管理鞭長莫及，那么趙燕作為普通游客在美利堅的領土上被毆打，則更凸現了美國式民主中的瑕疵。中國的媒體紛紛指出，美國在國際上用人權報告打壓別國，但其國內一直暗流涌動，根本沒有資格干涉他國內政。更有一些媒體翻出舊賬：1991年4名洛杉磯白人警察毆打超速黑人青年，最后無罪釋放；2002年洛杉磯警察毆打一黑人青年致殘，初審陪審團認定警察有罪，但被加州高院推翻。2004年的一起類似案件正在審理中。從這些記錄看，趙燕事件不是孤立的，在美國，邊境巡邏隊這樣的行政機構工作越權的例子比比皆是。于是，一個問題浮出水面，這些看似毫不相關的案例，有沒有一個共同的邏輯聯系著?是不是美國式的民主遭遇了新的危機昵?

從肇事者洛德斯的辯解中可以找到一些端倪。

洛德斯堅稱，當時他在執行緝私的任務，事出突然，需要雷厲風行。緝私中遇到了趙燕，因其手上有抵抗動作，兼之語言不通，誤將其認作走私販，故而使用暴力。洛德斯認為自己在行使行政權賦予他的使命，沒有任何過錯。整個事件只是意外，換了任何人在他的立場都會采取同樣的手段。

很明顯，問題的焦點在于，行政部門究竟賦予了洛德斯多大的權力?如果洛德斯濫用權力，有什么樣的程序來制約他?

緝私組原本隸屬于美國移民局的邊境巡邏隊，2002年11月25日國土安全部成立之后，移民局并入國安部。眾所周知，美國國土安全部主要是為了應對“9·11”之后的國家安全和恐怖主義問題而成立的新機構，由海岸警衛隊、移民和歸化局及海關總署等22個聯邦機構合并而成，工作人員17萬多名，年預算額接近400億美元，是1947年美國組建國防部以來最大規模的政府改組。新成立的國安部擁有巨大的權力，入境美國的外國人士一旦被懷疑與恐怖主義有牽連，即可能被立即拘捕、收審。正是有了如此巨大的權力，緝私成員才會逐漸變得有恃無恐，在執行任務時不知不覺走得太遠。

所謂“絕對的權力導致絕對的腐敗”，美國式的民主今天大行其道，很大程度上要歸功于共和制巧妙地維持了權力的均衡。然而，趙燕事件卻給美國式民主拉響了一聲警報，美國政治是否在潛移默化中逐漸失衡了?

行政失衡

二戰以來，美國的經濟發展迅速，美國式的民主也成為各轉型國家模仿的對象，美國也以世界上最自由而民主的開放國家自居，接納著來自世界各國的優秀人才。然而，美國一系列制度的要義和特點，與其說是“民主自由”，不如說是“共和(republic)”、是權力的制衡。縱向上看表現為聯邦主義(Federalism)，處理聯邦政府與各州之間的問題；橫向上看表現為三權分立(Separation of Power)，立法、行政、司法互相牽制；最后還有一種制衡(Checks and Balances)，以制度化的程序處理縱向和橫向的各種爭議，如司法復議等。這三個層面的制衡都有憲法支撐，構成了美國政治的基礎。

只有當立法和司法部門對行政機構的制約真實而有效時，行政部門才會循規蹈矩地遵守行為準則，才可以防止行政部門人員屢屢越權。

然而隨著歷史的演進，美國政府的規模越來越大、權力越來越多，理想中對行政部門的制衡逐漸變得名不副實。GaryLawson教授在1994年“The Rise andRise of the Administrative State”一文中就提到了美國政治的四大隱患，其中關系到行政部門越權的主要是三條：

首先，一些行政機構擁有了部分司法權，例如原屬移民局、現歸國土安全部的邊境巡邏隊，擁有審訊、逮捕等等司法權力，客觀上這也是導致洛德斯濫用職權毆打趙燕的一個制度因素。而事實上，這違背了美國憲法第三款關于司法獨立的規定，按照憲法，有且僅有司法部門(如警察局)才能合法地行使審訊、逮捕等司法權。

其次，一些行政機構脫離了總統的管轄，直接向國會負責。這主要指國會通過一些特殊法案成立的一些委員會，如聯邦通訊委員會等等，這些行政部門的首腦并不向總統直接負責，總統也無權直接解雇之。這違背了憲法第二款關于“只有總統有權代理其行政權，所有行政權追根溯源都來自總統”的精神。

第三，一些行政機構從國會那里得到了代理立法的權力。這違反了美國憲法第一款中規定的“一切立法必須在國會進行”，使得行政部門的權限擴大化，同時缺少相應的制約，為權力的濫用埋下了隱患。例如移民局在一部寬泛的《移民法》下，有權制定一些實施細則，確定不得享有移民法利益者的標準。

誠然，Lawson教授的言論只是一家之談，美國憲法相當具有彈性，從別的角度進行司法解釋可能會有完全相反的觀點。但綜上所述，我們仍然可以得出這樣的結論：雖然美國以權力制衡的政治體制聞名于世，但其行政部門的權力正日益膨脹，擁有越來越多的立法和司法權力。而這與美國立國之本“三權分立”是背道而馳的。

追本溯源

所謂冰凍三尺非一日之寒，美國的行政失衡發展到今天有其必然性和歷史性，是一個漸變的過程。

自美國建國以來，獨立宣言(1776)和美國憲法(1787)構成了美國政治最初的框架。起草憲法的一批元老中，Hamilton、Madison、Diamond等人在1788年春末開始寫一系列的《聯邦黨人文集》(Federalists Paper)，作為對憲法的解釋。這些文本奠定了美國政治中的聯邦主義、三權分立和權力制衡原則。

100多年過去了，美國作為小政府的倡導者，對內一直堅持著經濟自由主義，三權分立運行正常。

然而1929～1933年，大蕭條爆發了，胡佛總統的放任主義在競選中被羅斯福總統的新政擊敗，正是從這時起，美國的政治均衡發生了悄然的變化，政府開始變大變強。與納粹的戰爭，強化了政府的這種趨勢。

1937年是一個轉折點。

在1937年以前，最高法院常常駁回聯邦政府的干預性、管制性政策。但1937年，羅斯福總統在國會獲得了絕對的支持，便威脅高院，如果高院膽敢駁回羅斯福的新政，則羅斯福要利用國會的權力，將高院的人數從當時的9人擴展到15人，并安插支持新政的法官進入，從而確保高院擁護羅斯福的新政。

在這樣的客觀現實下，最高法院妥協了，從1937年到1976年，高院不曾駁回過任何一項聯邦政策或國會法案。而眾所周知，二戰后到70年代，正是西方國家發展的黃金年代，不僅經濟的總量擴大了許多倍，許多新的經濟現象出現了(如通訊業、航空業等等)，客觀上使政府需要管理的事務增多，眾多新部門成立，政府也就自然而然變大了。

直到里根上臺，美國才開始重視政府過于臃腫、管制過多的問題，在里根的領導下，自由主義復蘇。最典型的案例莫過于美國航空業管制的取消。

然而進入90年代，新經濟領導下的美國進一步發展，許多新部門的出現客觀上促使著美國政府的擴大。試想，國會的精力是有限的，每年立法的數量也有限，當新經濟擴張到立法跟不上發展的境地，那么國會把部分立法權代理給行政部門也變得既無可奈何又順理成章。與此同時，司法權方面也面臨著同樣的窘境。面對不斷擴大的人口和經濟，治安的維持變得越來越困難，警察部門不得不默認緝私隊這樣的行政部門來分享拘捕、收審等司法權力，以便更好地處理涉外治安事件，提升工作效率。

在這樣的背景下，行政部門的權力想不擴大都難。權力擴大，制約卻沒有跟上，久而久之，行政人員難免會過度使用權力，發生洛德斯毆扣趙燕這樣的事件也就不足為奇了。

解決之道

政府已經不可避免地擴大了，如何應對才是當前美國政治的關鍵。

有一種呼聲是將政府縮小、回復當年的體制，但可操作性極差，也不符合美國未來的發展前景。另一種選擇是接受政府擴大的現實，在政府部門內部建立起三權分立的制衡模式，維持美國政治的均勢

當然，以上都是美國政治中的問題，中國公民更關心的是如何避免“趙燕事件”再發生，如何維護中國公民在美國的利益。

不過從“政府過于臃腫”、“政府權力缺乏制衡”等等角度來看，美國政治體制的問題同樣也存在于中國，甚至更劇烈更嚴重。美國如何解決行政越權問題，將對中國有巨大的啟示作用。