中國基層選舉借鑒美國經驗

堆滿書報的桌子上，放著幾頁美國大選選票的樣本復印件。11月中旬，記者在北京行政學院一間教研室里見到袁達毅教授時，他正看著自己記得滿滿的筆記，在電腦前敲打著“美國大選見聞”一文。喧囂熱鬧的美國大選已落下帷幕。受美國國務院及長期與中國合作研究基層民主選舉的卡特中心邀請，一個由30余人組成的中國官員學者代表團對2004年美國大選進行了現場觀摩。他們由民政部城市社區選舉代表團、民政部村民自治選舉代表團、全國人大代表團、地方人大與專家學者組成。這是迄今為止，中國近距離觀摩美國大選代表團規模最大的一次。

與袁達毅一樣，回國后，代表團成員大多忙于整理觀摩大選的資料文件。他們帶回來的不僅僅是觀摩大選的所見所聞，還有沉淀下來的、對于中西方選舉制度更深層次的認識與思考。

此次觀摩，來自民政系統的中國官員可謂陣勢強大，既有從事農村基層村級選舉的，也有主抓城市社區工作的。除海南、四川、湖北等各地方人員外，民政部去了3位官員。

帶隊的民政部基層政權和社區建設司巡視員曹國英說，針對農村基層的村民選舉可參考借鑒一些國外經驗，比如美國大選，在總統選舉票上，同時有州長、參議員、警長，甚至包括殯儀館館長，都在一張選票上。“這種‘搭車’選舉，比較經濟，可節約選舉成本。”

“由于我國目前只有《村民委員會組織法》，沒有制定《村民委員會選舉法》，如果下一步健全立法，可以對這些問題進行研究、借鑒，以解決操作當中的一些實際問題。”一位來自人大系統的官員評價。

著眼于民主選舉的細節

四川省遂寧市安居區人大常委會常務副主任馬勝康，有著多年的中國最基層的選舉實踐經歷。1998年，時任遂寧市中區組織部部長的馬勝康，在步云鄉進行的中國第一次鄉長直選中，起到重要的推動作用。

如此近距離地觀摩美國大選，對馬勝康而言是“第一次”。他用兩句話概括了自己的感受：“開闊了眼界，拓展了思維。”

來自上海市人大培訓工作委員會的周梅燕女士快人快語，她感受最深切的是“美國民眾的政治參與熱情很高，選舉的參與度很廣泛”。

觀摩團代表們更多從選舉的細節處，考察了美國選舉的程序設計及技術環節。

在波士頓，代表團觀摩了一個被稱為華人前進會社區的投票場景。那天天氣很冷，一大早來投票的人就排成了長隊，人們豎起衣領抵擋寒風。一位坐在輪椅上的殘疾老太太也在耐心地等待投票。最長的要等五六個小時才投上票。

“投票進行得很緩慢，先要核對選民名冊，發選票，然后進秘密投票間劃票。”周梅燕介紹說，美國大選投票方式多種多樣，有填紙制選票的，有在電腦上投，還有函投、郵寄，投票站也隨處可見，在人口并不多的劍橋市選區共設有33個投票站。

五花八門的秘密投票間是代表團成員印象最深的一景。在袁達毅拍的照片中可以看到，一溜排開的小小投票間，用格子布簾罩得嚴嚴實實，只剩投票人一條條腿露在外面。投票間雖顯簡陋，卻絕對私密。

在喬治亞州一處設在法院的投票站，周梅燕來了個電子投票的模擬操作。“進去后，幾個擋板一拉出來，就自動圍成一個秘密劃票間。都由電腦出票、讀卡，如果反復投是被拒絕的。很有意思。”

這一幕讓馬勝康大開眼界，感受也更多。秘密投票間的設置在中國基層選舉中，還不多見。

湖北潛江人大代表候選人姚立法曾講述過他參加選舉的經歷。劃票通常在大庭廣眾之下，有時在學校的大教室里，面對面進行劃票。“我們的選票設計也不合理，投票時同意的不劃，只有不同意的才劃，這樣誰一動筆就表示不同意了，在這樣的眾目睽睽之下，誰還敢劃票?”

馬勝康認為，秘密劃票是從技術操作環節上保障選舉真實地反映選民意愿。周梅燕說，強調投票的秘密性是最大限度地保證個人意志自由獨立、不受任何干擾地行使。

一位民政部官員認為，像秘密劃票間這樣從程序上確保選舉正義，保障選民權利的做法，可以有助于我們改進和完善基層民主選舉方式。曹國英說，實行秘密劃票比較符合農村基層選舉實際。“在農村選舉中，存在著有人想操縱選舉或收買村民選票的情況，如果實行秘密劃票，村民膽子就會大起來，投誰的票自己做主，體現村民意志。”目前，有些地方基層選舉中實行秘密劃票，如北京東城區九道灣社區選舉中就引入了秘密劃票問，但由于法律沒有明確規定，只是一些地方嘗試這么做。

競選參議員的湯姆森敲了6000多戶居民的門

喬治亞州參議員湯姆森的競選經歷，給所有專家代表團成員留下了深刻印象。

美國一般有三種人會去主動參選議員。第一種，將來準備參政的人。一些醫生、律師都想從政，他們認為優秀的人要做美國的政治家；第二種，關注國家和社會問題，諸如關心教育、環保、交通等人士，被稱作“問題候選人”；第三種是社區活動家，即在日常所居住的區域內關注社區內的各類問題。

“湯姆森就屬于第三種人士，是從社區活動中走出來的競選人。”周梅燕說，他的職業是律師，專門打勞動爭議官司的，很賺錢的。他從小生活在這個社區中，參加很多活動，他所以來競選議員，是出于關心社區建設，對社區作貢獻。

湯姆森所在的社區屬于喬治亞州的一個老區，比較復雜，社會問題多。湯姆森競選的初衷是他不僅關注這些問題，更要著手解決，他認為，“只有當選議員才能更好地來解決這些問題。”

湯姆森向中方觀摩代表團介紹說，他為了競選參議員，向社區居民們“推銷自己”，在近一年的時間里，去一家一戶地敲開了6000多戶居民的門，召開了2l場與選民的見面會，闡釋自己的施政主張。

在預選中，湯姆森獲得了62％的選票，由于沒有對手與他競爭，他如愿當選。湯姆森所在的選區共有14萬選民。他表示自己當選參議員后就是要為這些選民服務，他的聯絡方式全部公開，選民有事可以隨時找他。

袁達毅說，湯姆森的競選經歷表明，在美國競選容易當選難。據湯姆森介紹，在美國要參加競選很容易，如果是民主黨或共和黨人，只要向選舉機構交上400美元，就可登記。如果你很窮，交不起錢，向選舉機構說明情況，也可以不交錢，照樣登記參選。

“但想要競選成功可不那么容易了。”袁達毅說，最重要的是要讓選民了解你的施政主張，你能為選民做哪些實事，來解決他們的生活難題、改善他們的生活環境。

長期從事人大選舉工作的周梅燕在思考，一直以來，我們代表候選人與選民見面這一程序環節重視不夠，很多時候選民是在根本不知道候選人為何人的情況下投票。

“對候選人情況的生疏，對他本人能力、水平的不了解，在一定程度上降低了選民的參選熱情。”

馬勝康則認為，提供選民與候選人見面的充分機會，了解其想法與主張，也是選民在心中醞釀提名人選的過程，更加透明、公開。

中國的選舉制度正在逐步完善中。10月底召開的十屆全國人大常委會第十二次會議，對選舉法進行了第四次修正，增加了預選，明確了候選代表應與選民見面，回答提問。

周梅燕說，這是我國選舉制度中的進步，充實和完善了我國的選舉制度設計。

信訪制度改革應擴大公民有序參與 這次大選觀摩，觀摩團在7天時間里馬不停蹄地參觀訪問了華盛頓特區、北卡羅萊那、喬治亞、馬塞諸塞等地，走訪的機構包括智庫、政府部門、CNN等傳媒、院外游說組織、選舉操作機構、政黨助選總部，并與美國普通市民以及專家學者座談。 連日的奔波并未使周梅燕感到疲憊，她說，這使我們得以從各個層面、各個角度看美國的選舉，而不是就選舉看選舉。

在美國同樣有很多社會問題，如就業、環境、教育等等，那么他們有了社會問題如何解決? 周梅燕曾做過多年信訪工作，為此她著意考察了美國社會矛盾糾紛的解決機制。 在波士頓的一個投票站，一伙非政府組織(NGO)成員的活躍身影引起了她的注意。

在長長的投票隊伍旁邊，他們對每位參與投票的人都送上一份調查表，上面寫著：亞裔選民在總統選舉中選舉權是否受到保障和限制。周梅燕和其中一位華裔小伙子聊起來，得知他們是一個NGO組織，特別關心亞裔選民在這次美國大選中的選舉權保障問題。

他們的問卷表設計得非常詳細，如是否首次登記選舉、能否看懂英文、有無翻譯、翻譯資料是誰提供的、是否被要求出示身份證、影響投票的因素是什么，“甚至有‘選票字體是否過小，影響閱讀?’這樣細致的問題”。 小伙子說，亞裔選民在美國屬于少數弱勢群體，看他們的民主權利是否在這次總統大選中得到保障，還遇到哪些問題。這些會為政府決策提供參考。 在華盛頓地區，華人前進會作為一個純粹的華人民間組織，專門為華人提供各種幫助，就華人遇到的諸如社保、教育、醫療等問題去與政府交涉。

“美國的NGO組織比較發達，他們把民間組織看作是社會與政府間一種潤滑劑，可以消解很多政府與百姓間的矛盾，而且不需要政府投入。”周梅燕說，“由于市民有了這些由民間組織提供的情緒宣泄和問題解決的渠道與途徑，他們不需要到政府去靜坐、上訪。”

這引發了周梅燕對國家信訪制度改革的思考。周梅燕認為，雖然我們與美國的國體、政體有本質上的不同，但在社會矛盾糾紛的解決機制上有可吸收之處。

周梅燕認為中國信訪制度改革應擴大公民有序的參與，信訪制度中可以介入民間組織調解糾紛，同時，她建議制定監察條例，并把政府的監察與信訪功能相結合，對政府的公共服務領域進行監察。

如何看待美國的“金錢政治”

觀摩中，代表團成員也看到美國選舉制度上的種種問題。在回國的飛機上，周梅燕恰遇一位世界500強企業中方首席代表。這位老總毫不諱言地提到：美國的選舉有很多需要改革的地方。

比如，選區劃分、流動選員投票、選舉人團制度等，美國同樣面臨著選舉制度中的法律困惑。

周梅燕介紹說，觀摩中，劍橋選舉委員會就提出希望通過法案成立獨立的選區劃分委員會，來劃分選區。

有專家指出，美國的選舉多年不劃分選區，不利于選舉公正與平等。有的黨派出于自己黨派利益，可能利用劃分選區不同方式，照顧有利于自己的傾向，影響投票結果。在選區劃分上曾出現奇形怪狀的“環形”、“夾心形”或“墨跡形”劃分，有的利用劃分選區把少數民族或有色人種選票進行分散，使分散的選票難以起到作用。 2004年美國大選花費50億美元，創了歷史紀錄。袁達毅對此進行考察。他分析說，這50億美元競選經費中包括了幾部分，有行政經費投入，如投票機、計票設備等的更新，雇用選舉工作人員，租用地點等。還有大大小小州長、參眾兩院議員、警察局長選舉經費籌措，民間組織的捐款等都包括其中。兩個候選人經費加起來總共不到5億美元。

中國很走紅的一部電視劇中有一句話：錢不是萬能的，沒有錢是萬萬不能的。袁達毅說，套用這句話用來看待美國選舉是比較貼切的。

“在美國大選中，如果提不出受選民歡迎的政策主張，沒有良好的道德形象，錢再多沒用，照樣得不到支持。如果提的政策主張好，但沒有錢，不能把它宣傳出去，也是當選不了的。”

而游說在美國金錢政治中所起的重要作用則是無法回避的。

他們參觀了一家院外游說機構——道克多集團。對這種游說集團，代表們感到十分陌生、怪異。有人問這是不是一種公關公司?

游說是美國政治獨有的產物，一些類似于政治公關公司的機構，他們接受某些大企業或某些利益集團的委托，去游說政府或國會議員，通過某個法案或阻止某個法案，當然，這與委托人的利益密切相關。由于游說需要與政客們的良好關系，并且花銷巨大。

“這完全要靠錢來運作。這說明，金錢運作和政治關系在一定程度上左右著美國的政治走向。”一位代表這樣說。

如果一個游說集團代理一方要求通過某項法案，另一方要出錢讓你們阻止這個法案，怎么辦?面對中國代表團的疑問，道克多集團人士解釋說，游說有嚴格的法律規則，不能做向議員、官員行賄的事，不能既代理這方又代理那方。

并非每一張選票都是清白的。作為美國大選中的核心環節，“選舉人制度”，越來越受到包括美國媒體在內的廣泛質疑。越來越多的批評者指出，“贏者通吃”的選舉人制度所存在著的嚴重漏洞，直接威脅美國大選結果的公正性。

袁達毅說，選舉制度建設是我國政治文明建設的關鍵環節，占有舉足輕重的地位，健康完善的選舉制度有助于我們選出真正能代表民意的人大代表，切實履行對各級政府的監督職能，制定出符合我國民主法治建設和經濟建設發展需要的法律制度和規范。以使整個社會生活達到一個和諧、祥和、穩定的有序狀態。從這一點來講，中國的基層選舉制度改革還有加以改進和完善的空間。

袁教授說，比如我國候選人產生方式沒有采取自愿報名參選，選舉法規定十人以上可以聯名提，往往提出的候選人特別多，有的一個選區提出200多人。但如果被提名的候選人并不愿意怎么辦?應做到雙向選擇，兩個意愿的結合。一個是候選人愿意為大家服務，另一個是選民愿意選擇你來服務。

而美國的公民素質教育則給周梅燕留下深刻印象。

在劍橋選舉委員會，周梅燕看到一男一女兩個老師，領著十余個幼兒園孩子在參觀投票站。這些孩子三四歲的樣子，用一串拉環一個拉著一個。老師給孩子們解釋投票站是做什么用的，大人們在這里在干什么。

觀摩團代表提出與孩子合影，老師俯下身子輕聲問：你們愿意嗎?很多孩子歡呼“OK”，也有孩子說不愿意，老師就把他攔在身后。

周梅燕感慨道：這說明他們的公民教育是從娃娃抓起的。這讓我們意識到，在國內中小學中開設公民課，進行公民素質教育，也是很必要的。