“土地新政”背后的政治經濟學

對于指望“以地生財”的地方政府和房地產開發商來說，隨著11月1日的到來，蕭瑟的秋天降臨了。

11月1日，因為今年4月29日國務院辦公廳下發的一份文件而具有特別的意義。這份名為《關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》提出，自5月1日起，在半年時間內，“全國暫停審批農用地轉非農建設用地審批，暫停新批的縣改市（區）和鄉改鎮的土地利用總體規劃的修改，暫停涉及基本農田保護區調整的各類規劃修改。”——這就是嚴格治理整頓土地市場的“三個暫停”。

半年倏忽而逝。“三個暫停”到期后，將恢復土地正常流轉秩序，地方政府可以重新啟動土地開發、招商和投資計劃。一般來說，嚴格整頓過后肯定會出現反彈，此種情勢下，中央將以什么樣的土地管理體制昭示天下？與土地相關的各方——農民、地方政府、企業都在期待著。

懸念在10月28日終于解開。這一天，國務院召開電視電話會議，下發《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），從11月1日起執行。

《決定》的主要內容包括：強化依法對土地的管理，嚴格土地審批的法定權限，嚴格保護基本農田，健全征地程序，完善征地補償和安置制度，加快建立和完善征地補償安置爭議的協調和裁決機制等。（參見本期文章《“土地新政”：進步和局限》）

專家評析，這是迄今為止“最嚴格的土地管理制度”。

“以地生財”的制度安排

記者了解到，“三個暫停”期間，用地審批權上收，省級政府都沒有批地權，諸如能源、交通、水利等重點建設項目急需用地，都需要到國土資源部批。

這畢竟是權宜之計。因此，國務院出臺《決定》，意在恢復正常土地流轉秩序后，從制度上對農地轉讓做出嚴格限制，防止違法違規用地出現反彈。

自去年下半年中央啟動開發區大檢查以來，中央關于嚴格土地管理的思路一以貫之。其中自然有收緊土地供應，以對過熱的經濟進行調控的經濟含義；但除此之外，更為深遠的考慮則是：保衛土地，守護農民的家園和他們的利益，以緩和中國城市化進程中持續愈演愈烈的土地沖突和階層矛盾。

矛盾的深層原因隱含在現有不合理的制度安排中。《中華人民共和國土地管理法》規定，中國城市市區的土地屬于國家所有，農村土地屬于集體所有。集體所有的農地使用權不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。任何單位和個人進行建設，需要使用農村集體土地，必須通過征地改變其產權屬性，將集體土地轉為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場以劃撥、租賃等方式讓渡使用權。

依照法律，征用土地必須給予土地原主人一定補償。《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括征地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。其中，征地補償費為該耕地被征前三年平均年產值的610倍；安置補助費按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準是該耕地被征用前3年平均年產值的46倍；至于地上附著物和青苗的補償標準，則由省、自治區、直轄市自行規定。

北京大學中國經濟研究中心教授周其仁認為，這種制度設計本身就鼓勵了政府經營土地的牟利沖動。“一方面，《土地管理法》規定政府征用農地按照被征用農地的農業用途給予補償，另一方面，法律又允許政府按‘土地的城市建設用途的市值’把征得的土地批租出去。如果說征用農地成本與批租土地收益之間的差額意味政府經營土地的紅利，那么‘無償劃撥’與二級城市土地的市值之間的差額就顯示了‘劃撥權’的權力租金。”周其仁感嘆。

有關專家介紹說，被征土地收益分配格局大致是：地方政府占二至三成，企業占四至五成，村級組織占近三成，農民僅占5%至10%。從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取。

于是，低價征用，高價出讓便成為各地政府增加財政收入的“制勝法寶”。以幾萬元一畝的價格征來的土地，“幾通一平”之后，以幾十萬元甚至上百萬元一畝出手賣給開發商，中間之暴利不言自明。

“圈地”沖動

現實驗證著專家們的理論。如今眾多基層政權都面臨財政窘境，“以地生財”是他們重要的財政收入來源。在很多地方，從土地獲得的財政收入甚至占到全部財政收入的70%至80%。

近年來，各種名目的開發區、工業園、軟件園等層出不窮。據國土資源部透露，截至2004年7月，全國共清理出各類開發區6866個，規劃用地面積3.86萬平方公里，超過了全國現有城鎮建設用地3.15萬平方公里的總面積。在清理整頓中，發現土地違法行為4.69萬件，涉及耕地面積15318公頃。2004年8月宣布停建的4150個新上的項目中，違反土地政策的235個，占55%；暫停并限期整改項目2882個，其中違反土地政策的占720個，占25%；取消的項目841個，其中違反土地政策的占48%。

除了開發區，興建“大學城”也是地方政府熱衷的活動。據不完全統計，全國已建和在建的大學城有50多個，而且爭做“大”文章。已開工的廣州大學城一期工程占地17平方公里，二期規劃43平方公里；湖南“岳麓山大學城”44平方公里，河南“鄭州大學城”和湖北“黃家湖大學城”都是50平方公里。南京宣布打造全國最大的仙林大學城，規劃面積達70平方公里，相當于26個北京大學。

按規定，經營性用地一律采取招標、拍賣或者掛牌方式出讓，但打著“辦教育”的名義，房地產商可以通過政府劃撥的方式，以較低的價格從政府手中獲得土地，這無疑對投資商具有巨大的誘惑力。別墅、度假村、美食街一應俱全的廊坊“東方大學城”，首期規劃１萬畝用地中，有6640畝建了高爾夫球場。

據業內人士向記者透露，高爾夫球場也成為牟利的道具：一個3000畝的高爾夫項目，至少可以拿出1000畝來建300幢別墅，按每平米5000元出售，一幢300平方米的別墅就可賣150萬元。因此，“豪華別墅配高爾夫球場”，目前已成為業內“慣例”。據不完全統計，目前全國有高爾夫球場地近200個，在建或即將完工的高爾夫球場大約還有500個到1000個。

痛失家園

2003年秋收后，山東省即墨市馬山地區三個村的4600多畝地變成了一個巨大

的工地，施工成本每千畝高達近200萬元。施工方負責人先后用“改良荒地”、“農田平整”和“建設綠化園區”等說法來解釋用途。但國土資源部調查證實，這一大塊地原屬數千農戶的承包地和口糧田，并非荒地；這里正在建設的是一個高爾夫球場及度假村，且建設過程中沒有辦理任何開工手續。

政府和開發商大發橫財，與此同時，農民痛失家園。

各地因農地被征而出現的暴力沖突和人命案比比皆是。中央電視臺《新聞調查》在今年6月曝光了福建泉州涂嶺鎮的血腥拆遷。2003年12月10日，當地東陽房地產公司的股東蔡惠陽等五人酒后來到村民蔡慶玉夫婦家，談拆遷補償款一事。由于談判破裂，雙方沖突逐漸升級。在打斗中，蔡家的二兒子頭部被砍中三刀，右后腰部中一刀，失血過多，在送到醫院的5個小時后死亡。蔡家老兩口也受了重傷。

由東陽公司開發的“東陽商城”是一座集門市店鋪和商品房于一體的房地產項目，正對著涂嶺鎮的鎮政府，也恰好位于福廈公路、即324國道的中段。對于開發商來說，這是一塊不可多得的必爭之地。

開發此房地產項目，需要占用涂嶺村一塊面積為22.5畝的土地。蔡慶玉家就在這里。蔡家一直不肯搬遷，原因是鎮政府沒有為他解決好安置問題。補償標準也低得可憐：店面每平方米按照330元補償，住宅每平方米按照300元補償。

據村民們反映，這次拆遷既沒有貼出拆遷公告，也沒有出示安置方案，也沒有和農民們協商。在開發商的催促下，涂嶺鎮政府決定于2003年1月10日開始拆遷。

村民們回憶說，推土機強行推掉了他們的房子，他們則用身體與推土機抗爭。地方政府和開發商的利益，不僅以農民喪失土地和家園為代價，竟要以他們的生命和鮮血來鋪路！

來自建設部的統計數據稱，僅今年上半年，因征地拆遷的上訪量就已經超過了去年全年的總量。截至6月22日，全國已有4026批、18620人，其中集體上訪905批、13223人，個體上訪3121批、5397人，超過去年全年的3929批、18071人。

中國需要什么樣的城市化?

自上個世紀90年代末以來，中國的城市化進程明顯加速。據統計，1990－2001年這11年間，中國地級城市數量由188個增加到269個，人口超百萬的大城市由31個增加到41個，城市覆蓋的面積占全國國土面積的比重由1990年的20％增加到42.6％。

當中國新一輪的城市化進程以“城市經營”、“城市營銷”、“城市公司化”以及“城市競爭力”等主題展開時，土地成為政府手中最大的資產。政府將大片土地賣給城市運營商，同時將開發經營的權力交給后者，政府則從中獲得大量資金。

據《福布斯》統計，《福布斯》全球富豪榜中，500位富豪中大約只有30人左右是地產商。但2002年度中國大陸100名富豪榜上竟有50％以上涉足房地產業，或者以房地產為主業。難道房地產真的成了催生富豪的聚寶盆嗎？其實不然。地產界多富豪的真正原因就在于地產是中國最佳的尋租場所。

“慕馬案”中的主角慕綏新擔任沈陽市長時期，沈陽市土地開發商打著“高科技農業”的幌子，大行房地產開發之實，大量土地被以行政劃撥的名義圈走。從1997年至2000年間，行政劃撥供地占這個城市建設供地總量的七成左右。2000年，沈陽收回的土地出讓金僅為7000萬元人民幣，而附近一個批地量少于沈陽的中等城市同期土地出讓金卻達3億元；與此同時，一批批腐敗分子被造就，而天平的另一側，失地農民只能背井離鄉，在城市邊緣苦苦掙扎與抗爭。

社會學家指出，社會轉型的基本目的不僅僅是要積累社會的總財富，更為重要的是形成一整套同市場經濟和現代社會相適應的公正規則體系，以及社會群體之間良性的、有益的互動規則。而現行的征地制度恰恰妨礙了公正規則體系的形成。清華大學社會學系教授孫立平警言：中國目前已經形成了一個斷裂的社會，掙扎在社會最低層的農民等弱勢階層正在被甩出中國高速增長的經濟羅盤。

繼續沉醉在中國經濟連續20多年高速增長所創造的“經濟奇跡”和“太平盛世”中是危險的。如果這樣的“城市化”繼續演變下去，失去土地又沒有社會保障的農民與政府和開發商之間的沖突，將會繼續以暴力的方式上演。

中央政府已經無法回避這種沖突。“說到底，征地問題是一個政治問題，是一個政府是否能夠尊重農民權利的問題。就好像你到商店去買東西，覺得這個東西很貴，你買不起就開始搶人家的東西，這能行嗎？”一位專家對記者說道。

在很多學者看來，此次國務院下發的《決定》，并非徹底解救失地農民的革命性綱領，多似緩解土地矛盾的緩兵之計。但其意義在于：它不僅明示了國家對于土地管理的最新思路，更展示了中央政府直面城鄉二元暴力沖突的姿態。

《決定》或許只是解決土地矛盾的一小步，但其象征意味則足以給人希望和信心。

本刊記者常紅曉、段宏慶對此文亦有貢獻