“土地新政”的進步和局限

引起各級政府、投資商和百姓關注的“土地新政”終于以國務院文件出臺了——即《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發28號文，以下簡稱《決定》）。與此相配套，國土資源部還將出臺一系列具體實施辦法。

《決定》的出臺，直接對應的是自今年5月1日開始實施的 “三個暫停”。這半年的暫停，顯示了土地供應在本輪宏觀經濟調控中起到了重要作用。為此，國務院明確將土地作為宏觀經濟的調控手段之一。

在“三個暫停”的半年中，國務院、國土資源部、中央財經領導小組等中央政府部門重點做了兩項工作：一是整頓土地市場秩序，如清理各類開發區、查處違法批地占地案件，“鐵本事件”就是一個典型；二是在調研的基礎上，制定土地管理制度改革方案，包括土地管理法的修訂、征地制度改革、土地管理體制變革等。

今年7月，國土資源部還專門成立了加強土地管理制度建設領導小組，目的是制定具有可操作性的土地管理制度改革方案。有人稱之為土地管理的“百日維新”，即用100天的時間制定出中國耕地保護長效機制的辦法，重點是要解決耕地保護和城市土地利用問題。

業界所謂的“土地新政”究竟新在何處呢？是否會帶來土地管理制度的重大變革？ 《決定》中常用的詞有“強調”、“建立”和“完善”。通過《決定》，可以看出中國土地管理制度的改革方向。

嚴格依法行政

《決定》強調了土地的依法管理，即嚴格執行土地管理法律法規。包括依法用地和依法保護耕地，協調好耕地保護和經濟發展的關系；各級政府按法定權限依法批地；依法執行耕地的占補平衡，保證中國有一定數量和質量的耕地；依法出讓土地，防止壓低土地價格；強調違法必究。

以上規定，說明土地管理強調嚴格依法行政，加強原有土地管理制度的實施工作。簡單地說，就是要把已經制定的各項土地管理制度，包括法律法規、行政管理等內容，嚴格落實下去，而不是現在的在土地管理問題上普遍地“有法不依、執法不嚴”，特別是要以法律為準繩規范政府在土地管理上的行政行為。

從今年年初開始，中央政府對地方的土地違法行為進行了較為全面的清理和整頓。中國現行的土地管理法律法規制定得不能說不嚴格，但是問題就在于有法不依。全國每年十幾萬起的土地違法案件，其中80％90％是政府違法行為，涉及大面積的土地違法案件一般都有地方政府參與。換言之，破壞土地市場秩序、違法占地批地的不是別人，正是應當給市場主體提供公正、公平、開放、有序的良好發展環境的政府，政府參與了“與民爭利”的市場競爭。這種行為無疑應當受到遏制。

還有一點需要注意：地方政府要依法行政，中央政府更要依法行政。對于地方政府的行政違法行為，中央政府是有責任的，這個責任當然不僅指“失察”，沒有監督好地方政府的行為，更主要的是體現在中央政府在土地資源管理行政行為上。無論是作為中央政府組成部門的國家土地行政管理機構，還是中央政府，涉及全國性行政政策的制定、執行和落實，或是管理體制的調整，都應當遵循嚴格的法律程序，慎用手中的行政權力。

實施土地規劃管理

土地規劃的實施管理在《決定》中占有重要篇幅。《決定》強調，要防止違法修改土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，土地利用總體規劃是其他兩個規劃的基礎；獲取新增建設用地必須滿足規劃條件和農地轉用計劃指標，轉用的總量和速度從嚴控制；嚴格保護基本農田，基本農田一經確定不可變更，符合法定條件變更需報國務院批準；項目立項需要進行項目用地預審，沒有項目用地預審的，發改部門不予立項；強調村鎮建設管理，鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少掛鉤，農民集體建設用地使用權可以依法流轉。

規劃是龍頭，但中國普遍存在重規劃輕管理，有人戲稱“規劃規劃墻上掛掛”。還由于有些地方規劃缺乏科學性，難以指導實際，故把規劃稱之為“鬼劃”。《決定》強調各規劃的協調。在規劃實施方面，強調農地轉用指標的管理，其中項目用地預審制度是一個大的變化。

在原政策框架下，土地供應是被動式的，即發改部門（原計委）立項，國土部門辦手續，一旦發現土地不符合規劃，投資商已經把“生米煮成熟飯了”，使得規劃的嚴肅性、法律性大打折扣。通過項目預審達到農地轉用總量和速度的控制，從而保護基本農田的目的，這應該是《決定》的創新。

同時，《決定》對集體建設用地的增減、農村建設用地整理、集體建設用地流轉的規定，是對農民財權的一個肯定。

《決定》還建立土地使用標準，鼓勵集約利用土地。制定《國家禁止供地目錄、國家限制供地目錄》，用經濟手段、稅收手段調整土地利益分配，如別墅用地、高爾夫球場、花園式工廠等停止供地。嚴格土地使用條件，土地使用者必須按合同的用途、使用強度（容積率）使用土地，工業用地要保證投資量。

在這里，土地使用標準很重要。有了標準，土地的出讓就有依據，并可對集約利用土地進行鼓勵，對粗放甚至是浪費土地的不予供地。如果沒有制定詳細的可操作性的標準，執行起來就有困難。

完善征地補償

完善征地補償和農民安置制度，切實保障被征地農民的利益，健全征地程序，是《決定》的一個重要內容。征地依法報批前，擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑要告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果，須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。

近些年因征地問題發生的社會沖突和糾紛較為突出，引起了中央政府的高度重視。因而《決定》對于農民利益，特別是被征地農民的利益提出了明確的保護措施，即在保證土地取得效率的前提下，兼顧農民補償的公平。

當然還有許多問題需要界定清楚。如怎樣才算“完善”，何為“妥善”？這顯然沒有一個可以遵循的客觀標準。實際上，改革不是一個需要提高“補償標準”的問題，而是補償的原則問題——是采用生產投入補償還是財產補償？如果是后者，應當以市場價為依據，而市場價的形成需要有較為成熟的市場機制；較為成熟的市場機制的形成又有賴于對私人或私人團體土地財產權利的有效的保護，防止來自他人（或組織）尤其是政府的侵犯。因為如果是一般的民事主體侵犯農民土地財產權利，政府可以充當“第三方”的裁判角色，或者可以訴諸法律；而來自政府的侵犯，則必須有一個足夠強大的“中立”機構來進行評判和裁決。這個角色只能由獨立于政府的司法機構來完成。

建立各級政府責權利制度

《決定》強調建立中央和地方各級政府明確的責權利制度。

其中，中央權力在于調控新增建設用地總量，地方的責任是盤活存量建設用地，保護和合理利用土地。在確保嚴格實施土地利用總體規劃，不突破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排。地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領導是第一責任人。地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實到基層。建立耕地保護責任的考核體系，國務院向各省、自治區、直轄市下達耕地保護責任考核目標。國務院定期向各省、自治區、直轄市下達耕地保護責任考核目標。各省、自治區、直轄市人民政府每年要向國務院報告耕地保護責任目標的履行情況。

通過明確界定和區分中央、省、地方三級政府在土地行政管理中的職責和義務，可以使各級政府權責分明。例如在耕地保護問題上，中央政府確定和下達基本農田保護指標、農用地轉用年度計劃指標，以及審批占用基本農田的項目。省一級土地行政管理機構則負責監督、審查地方政府的具體行政行為，凡是涉及農用地轉為非農的由省一級直至中央政府審批。省級以下的土地行政管理機構則負責將基本農田落實到地塊和個人，只有保護的職責和義務，而無審批轉用的權力。這也是《決定》的又一創新。

綜上所述，不難看出，《決定》是要在《土地管理法》及相關法律全面修訂、調整及政府管理體制變革之前，解決土地管理政策銜接問題。《決定》不可能對原有土地管理制度有大的調整或修改，只能是一種對原來體制的完善和修補，或者說是強化以前的管理和制度。

制度變遷具有路徑依賴性。對于《決定》，我們應當以一種“現實”的眼光來看待。土地管理制度的改革不可能“一步到位”，《決定》是政府加強自我管理與變革的一個進步，但要從根本上解決土地管理中出現的諸多問題，還有賴于土地及其他財產產權制度的完善、憲政制度的建立和法治精神的深入民心。

作者為中國人民大學公共管理學院土地管理系教授、博士生導師