解讀《選舉法》修改

2004年10月27日，十屆全國人大常委會第十二次會議通過了《選舉法》修正案草案，這是1979年以來第四次修改《選舉法》。

這次修改有四處：一是在縣鄉人大代表直接選舉中恢復預選程序；二是規定選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題；三是適當提高罷免縣鄉人大代表的門檻；四是加大對破壞選舉的制裁，明確界定賄選。

關于預選，1979年《選舉法》就規定過縣鄉人大代表直接選舉可以采用預選方式確定正式候選人。但在1986年修改《選舉法》時，考慮到預選勢必增加工作量，又考慮到有些地方搞了差額預選后，實行等額選舉，用預選代替了正式選舉，就廢除了預選程序，此后完全通過“醞釀”確定正式候選人。但從去年深圳、北京的選舉實踐看，參與“醞釀”的往往只是選區工作組成員、選舉單位負責人和少數并沒有被選民授權的“選民代表”，廣大選民被排除在外，如何“醞釀”不公開，不透明，“黑箱操作”的嫌疑很大。

預選并不是避免“黑箱操作”的惟一辦法。對于經濟不發達的選區或者居住分散的農村選區，倘若預選經費不列入選舉經費由國庫列支，缺乏經費會成為不舉行預選的正當理由。所以，各省、市、自治區在制定實施《選舉法》具體辦法的時候，一方面應詳細規定提起預選的條件、程序、經費，一方面在大部分選區，仍然需要通過非預選的方式確定正式候選人。這方面的程序建設也不能放松。

修改后的《選舉法》規定，“選舉委員會可以組織代表候選人與選民見面，回答選民的問題”。與原來把介紹候選人限制在選民小組內比起來，這無疑擴大了候選人接觸選民的范圍，有利于選民對候選人的了解，可減少過去那種盲人摸象式的投票選舉。而候選人回答選民問題的規定，則有利于提高選舉的公開性和競爭性，有可能成為人大代表選舉由目前的確認性選舉向競爭性選舉轉化的契機。

不過這次修改仍然把組織權力保留在選舉委員會手中。顯然，在省、市、自治區的實施條例中，對這一條仍然要進一步細化。實踐中，已經出現了一些自薦候選人公開拜訪選民、發放宣傳材料、通過網絡媒體與選民溝通以爭取選票的情況。對這些選舉行為，可以考慮由選舉委員會進行備案管理，這樣，一方面這些行為可以獲得一定的合法性（比如，經選舉委員會認可發放一定數量的宣傳材料，城管部門不視為街頭小廣告），一方面也可以限制將來一些財力雄厚的團體和候選人濫用宣傳手段過分影響選舉。

新的《選舉法》規定，罷免縣級人民代表，須50名以上選民聯名；罷免鄉級人民代表，須30名以上選民聯名。這些規定實際上提高了罷免代表的門檻。

據1998年－1999年鄉級人大直選的統計，全國鄉級人大平均每一個代表代表選民270人；據1997年－1998年縣級人大直選的統計，全國縣級人大平均每一個代表代表選民1348人。在不考慮城市每一個代表所代表的人口數是農村每一個代表所代表的人口數的四分之一（即所謂“四分之一條款”）的情況下，這兩個數字大致可以看做是鄉縣人大代表最小選區的選民數。

根據全國人大常委會法工委主任胡康生在8月23日即選舉法修正案（草案）第一次提交常委會審議時所作的《說明》，提出罷免案最低應為原選區選民數的1/10，但選區選民數低于300人的，聯名人數不得少于30人，選區選民數超過1000人的，聯名人數100人以上即可。而提高罷免門檻的原因是，有些地方新一屆代表剛剛選出，尚未召開新一屆人民代表大會，就有選民聯名要求罷免代表。而目前選舉法關于罷免程序的規定使罷免代表過于容易，所以建議適當提高聯名人數。而新《選舉法》最終仍然采用了絕對數的辦法，實際上門檻并沒有提高多少，按照胡康生的解釋是：“如果要罷免代表，聯名人數是否達到原來所規定的選區全體選民的十分之一，難以把握。”

此次選舉法修改還加大了對破壞選舉的行為的制裁。在行政處分和刑事處分之外，又規定了行政處罰，并特別明確規定，“通過賄選當選代表的，其當選無效”。

中國村民委員會選舉的一個基本經驗是，在熟人社會中防止賄選最有效的手段是落實秘密投票。假如賄選者不能監督得到好處的人真正投自己的票，投票者就可能“陽奉陰違”。倘若賄選者“竹籃打水一場空”，賄選的動機就會得到有效的抑制。秘密投票就可以防止賄選者監督投票者。這方面，實踐中已經摸索出了一些非常好的經驗，比如設立秘密寫票間，所有投票者無一例外地進秘密寫票間——否則，賄選者馬上便能斷定，進秘密寫票間的人就是準備“陽奉陰違”的人。由此可見，嚴刑峻法未必是防止賄選的最有效手段，而加強選舉的程序建設，一點一滴地培育選民、代表的良好的民主習慣和對待選舉的耐心，才是長久之計。

作者系法學博士，清華大學法學院講師