辨析農地流轉

在《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中，專家們認為，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”這項規定，頗富積極意味。

“這應該是土地一級市場開放中的一個很重要的步驟?！眹彝恋乜睖y規劃院副院長謝俊奇對《財經》說。

國土資源部政策法規司司長甘藏春對《財經》的解釋更為直截了當：“這已經是中國有關土地的現行法律框架內最大限度的改革了?！?/p>

激進和漸進

所謂“現行法律框架”，是指《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國土地管理法》以及憲法相關條文規定。中國的土地有國家所有制和集體所有制兩種形式。具體而言，中國城市市區的土地屬于國家所有，農村和城市郊區的土地，屬于農民集體所有。農民集體所有的土地使用權不能出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。任何單位和個人進行建設需要使用土地，必須依法申請使用國有土地。

這就是說，農村集體土地要改變其用途向非農建設用途轉移，必須通過國家征地的方式，將集體土地強制性轉為國有土地，然后由各地政府通過土地一級市場或者以劃撥、租賃的方式讓渡使用權。

由此可見，中國現行的土地一級市場由國家高度壟斷，集體土地的主人——農民無權將自己使用的土地進入市場進行流轉。而《土地管理法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用。這樣，開發建設單位需要土地時，并不需要與農民進行談判，只需要拿到某一級政府允許其征地的批文就萬事大吉；而對被征用農地的補償標準，農民也只能被動接受。

然而，有關法律法規卻從未對所謂的“公共利益”作出明確界定。事實上，大量營利性項目通過種種手段獲得政府批準，以“公共利益”的名義拿到批文，通過政府的強制力量低價從農民手中征得土地，再高價將地批租出去。這種機制造就了各行政主體競相經營城市土地牟利，政府的權力租金——而不是土地產權的權利租金——刺激著農地向工業城市用地轉化，從而引發了征地過程中政府與農民之間不勝枚舉的暴力沖突。

在這個法律框架的約束下，關于征地制度改革，產生了漸進和激進兩種思路。

所謂漸進思路，其核心辦法是提高征地補償標準，拓寬被征地農民的安置途徑，建立征地仲裁制度，以保證征地工作的公平、公正、公開和高效。

激進思路則強調，征地制度改革的關鍵問題是如何保護農民集體土地的財產權。區分農民集體土地所有權與國有土地所有權，根本談不上對農民土地權利的保護。如果讓兩種產權處于平等地位，就應當不再需要通過征地將農地變為非農用地，農地就可以在用途管制的前提下直接進入市場。否則，在現有法律框架下即便提高補償標準，也是不徹底的改革。

然而，問題的關鍵在于，就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。農村集體土地所有權的不可流轉性從某種程度上導致了其在法律和現實中難以成為交易的另一個獨立主體。

北京大學中國經濟研究中心教授周其仁長期研究土地問題，他提出的解決之道是開放土地一級市場。這意味著在國家對公益性用地征用以外，通過建立在自愿交換基礎上的土地交易市場來解決土地資源的配置。農戶的土地使用權的承包權就可以有權進入這個市場進行交易。

“觸及了法律的底線”

從《決定》的內容看，很顯然，代表“激進”思路一方的學者專家們的建議沒有被采納。

來自國土資源部的一位專家解釋說，如果允許集體農用地進入一級市場自由流轉，那么就會出現這樣的混亂情況：農民的土地被作為商用地規劃，他會很高興；而如果被政府用作公益用途，則會憤憤不平。因為前者可以通過土地在市場上的自由流轉獲得較高收益，后者卻因為被征作公益性用地只能取得較低補償。“這是一個公平問題?！?他總結道。

但專家們并不認可國土資源部方面的解釋。中國人民大學農業和農村發展學院教授白南生認為，問題關鍵在于這套土地制度是與現行財政制度和人事考核制度密切相關。

如今眾多基層政權都面臨財政窘境，“以地生財”是他們維持行政和實現政績的重要的財政收入來源。在很多地方，從土地獲得的財政收入占到政府機動支出的絕大部分。如果拿掉土地收入，將有許多基層政府難以為繼。

另一方面，長時間以來各地在經濟發展上普遍追求“速度第一”；在城市建設上，追求“形象工程”。而這中間深刻的體制原因是“上面說了算”的干部任用制度，重增長輕發展的干部考核體系，明知不能為偏要為之。譬如招商引資，不少地方就作為考核的硬指標，實行一票否決制，政績在肩的各級干部不得不頂風而上。

其實，改變征用通過市場方式同樣可以讓政府分享到土地流轉的增值收益。具體的方式可以是，農民自行轉讓土地之后，政府從稅收中取得部分收益。

也許問題的關鍵在于，打破原來政府土地征地賣地的運作體系，是一項震蕩非常大的改革?？梢詳喽?，如果采用這種新制度，最初一段時間，政府的征地收入會大幅減少。短期來看不是一個雙贏的制度選擇，能夠得到地方政府的支持而得以推行嗎？——恐怕這正是中央政府的擔心所在。

還有一個現實考慮是，農用地自由轉讓為中國現行法律制度所不允許。如果進行這般改革，還需要修改法律?！斑@次《決定》已經是碰到法律的底線了?！币晃煌恋貑栴}專家對記者說。

實踐走在理論之前

不過，現實往往走在法律和理論之前。據國土資源部政策法規司司長甘藏春介紹，農民集體所有建設用地使用權流轉的試點，實際上從上世紀90年代中期就已經開始。1995年，江蘇省蘇州市開始試點。此后，陸續有些地方如浙江湖州、河南安陽、福建古田也開始了試點。國土資源部2000年2月28日正式批準蕪湖市“農民集體所有建設用地使用權流轉試點方案”，至今也已經三年之久。

所謂“農民集體所有建設用地使用權流轉”，是指鄉鎮土地利用總體規劃確定的集鎮建設用地范圍內的農民集體所有建設用地，使用權發生轉移，包括進行轉讓、租賃、作價出資（入股）、聯營聯建、抵押等。

蕪湖的試點相當成功，且頗具借鑒價值。以鳩江區官陡鎮為例，該鎮在農民自愿的前提下，首先將每畝土地折價入股，按其農業年產值850元乘以30年，即每畝按照25500元確定，一次性支付農民安置補助費和青苗補償費每畝6400元，余額每畝19100元除以承包剩余的時間，每年按照每畝440元標準支付給農民，使農民有了保底收入。不僅如此，由鎮工業園同原土地所有者簽訂入股協議，并進行司法公證；鎮辦工業園如若盈利，按股份進行分紅，如若虧損，農民不承擔風險，確保農民利益不受侵害。

與此同時，建立農村社會保障體系。如鳩江區大橋鎮召開村民大會或村民代表會議，通過《土地流轉后農民年老時基本生活保障補助實施公約》，從集體經濟組織所得土地收益中按每畝8800元列支，分別對55歲以上的男性和50歲以上的女性村民實行養老補助，每人每年補助400元。公約同時規定：每個村民小組選出10名代表，監督該項資金使用。馬塘區的馬塘鎮對流轉土地后的農民執行每人每月192元的城市最低生活保障標準，大橋鎮也按照每人每年1000元的標準建立了相應的最低生活保障線。

記者從10月中旬召開的北京市第十二屆人大常委會上獲知，《北京市農民集體建設用地使用權流轉試點辦法》（以下簡稱《試點辦法》）等政策也已經出臺，并在延慶、懷柔的兩個鎮開始試點。《試點辦法》規定，農民集體建設用地使用權在土地所有者和使用者自愿的前提下，可以轉讓、租賃、作價出資（入股）。取得流轉的土地所有者首次流轉的土地受益，原則上歸擁有土地所有權的集體經濟組織所有，提取一定比例作為農村社保投入外，其余轉向用于農村基礎設施、興辦集體公益事業等支出；再次流轉受益歸土地使用權的單位或個人所有。

接受記者采訪的部分專家認為，要實現徹底的農村集體土地流轉，需要全面修改《土地管理法》及其他相關法律。這將是一個牽涉各方利益的重大行動，不可能在短時間內完成，以國務院行政性規章方式出臺的《決定》無法承擔此任。此次《決定》中提出農民集體建設用地使用權可以依法流轉應是逐漸完成土地制度根本變遷的起點。

記者從國土資源部獲悉，該部將馬上出臺配合《決定》的八個配套文件，其中就有涉及完善農用地轉用和土地征收審查報批工作的內容等。

本刊記者常紅曉、段宏慶對此文亦有貢獻