當前應重視對金融控股公司立法問題的研究

當今世界，在金融創新的推動下，由分業經營走向綜合經營已成為全球金融業的發展潮流。作為綜合經營的一種有效模式，金融控股公司在規模經濟、范圍經濟、協同效應及降低單一業務所產生的行業風險等方面，具有其他金融企業組織形式無可比擬的優勢，并成為美、英、日等西方發達國家大金融機構選擇的主要組織形式。雖然我國尚未建立關于金融機構多元化經營的法規，當前金融業經營的主流是分業經營，但是綜合經營將是我國金融業未來的發展方向，因此目前作為綜合經營有效模式的金融控股公司在我國成為人們關注的焦點，研究和借鑒國際上有關金融控股公司的理論和法律，對于發展中國金融控股公司具有非常重要的現實意義和深遠的戰略意義。

國外金融控股公司的立法比較及趨勢

從發達國家的實踐經驗看，金融控股公司的健康穩步發展都是以相關法規的不斷健全和完善作保證的。

以美國為例。為了適應國際金融業發展的大趨勢和提高美國金融業的國際競爭力，1999年11月12日，美國國會通過了《金融服務現代化法案》。該法案取消了美國20世紀30年代大蕭條時期實行的限制商業銀行、證券公司和保險公司跨界經營的法律，從而使美國金融業邁入一個新的時代。這項法案的特點是，它能夠讓每一名美國人都獲得一條龍式的金融服務，而且金融機構能夠在美國每一個城鎮建立金融超級市場，提供低廉的一站式（One－Stop－Shop）服務，企業和消費者可以在一家金融公司內辦妥所有的金融交易。這場革命性的轉變已重新界定金融業的行業經營界限，而金融控股公司也在美國取得了完全的合法地位。2000年年初，美國國會通過對《銀行控股公司法》及其他法律的修改，促進了銀行控股公司向金融控股公司的轉變。

再看英國，早在1986年10月，英國就實行了金融“大爆炸”（Big Bang）改革，對《金融服務法》的修改，促進了金融業的聯合經營與金融控股公司的設立。英國的金融“大爆炸”全面改變了其本土及英聯邦國家金融分業經營的體制，促進了商人銀行業務與股票經紀業務相融合，以及商業銀行與投資銀行的相互結合，形成了沒有業務界限的多元化金融集團。

日本已于1998年4月1日通過了《金融體系改革一攬子法案》，該法案的最大特點是放寬對銀行、證券、保險等行業的限制，允許各金融機構跨行業經營各種金融業務，廢除銀行不能直接經營證券、保險業務的禁令，擴大銀行的經營范圍。

一些國際組織，如巴塞爾金融監管聯合論壇、歐盟市場一體化委員會也出臺了關于金融集團監管的指導性文件。這些法規與制度的調整，直接促成了金融控股公司的發展。業務的全能化使金融控股公司能夠在更大范圍內利用一體化經營的好處，享受更多的范圍經濟和規模經濟。

從上述實行金融分業經營國家監管法律的變革中，我們可以明顯看出當前國際金融立法趨勢，盡管監管的基本目標──維護金融體系的穩定與安全沒有改變，但其重心已轉移到風險性監管──如何控制風險以及風險出現后能有效降低其危害。監管當局在制定和實施監管法律法規、政策措施的過程中，考慮可能對金融競爭、效率和金融創新產生的影響，采取靈活的有應變能力的監管政策和手段，并不斷進行監管創新，以在穩定的前提下創造出有利于金融創新的外部法制環境。

金融監管部門要研究金融控股公司的立法

中國加入WTO后，按照承諾要逐步開放中國金融業，國內金融業將直接面對國外金融業的競爭。國外金融機構多以綜合經營為背景，加入WTO后，率先進入中國金融市場的將是業務范圍廣泛、實力雄厚的大型跨國金融集團。根據中國加入WTO的承諾，一家大型跨國金融集團的不同類型子公司可以分別申請進入國內金融市場的不同領域，在中國現行金融經營體制下，雖然每一個在華金融機構都不能直接從事多種業務，但是它們與其母公司及其他分支機構的集團內部交易在所難免，同一金融集團的不同子公司在總公司的統一規劃下展開業務合作，可以為客戶提供“一攬子”金融服務。

相比之下，中國金融機構的經營業務范圍較單一，難以獲得“范圍經濟”優勢。雖然從理論上說，中國各金融機構也可以開展業務合作，但是這種合作缺乏制度基礎，相對于金融集團下的不同子公司之間的業務合作松散得多。業務范圍存在的局限性在相當大的程度上制約了中國金融機構競爭力的提高。目前中國金融機構不僅在國際金融市場上無力與西方金融機構進行競爭，甚至在國內金融市場上如何應對來自外資金融機構的競爭壓力，也是有待回答的問題。因此，中國金融業有必要根據國際經濟金融形勢的發展變化及時進行思考研究，認真探討在中國如何發展金融控股公司的問題，這是中國金融業為適應國際金融市場競爭、應對世界經濟一體化無法回避的問題。也是中國金融業在經濟市場化進程不斷加快的情況下，為了自身發展不得不面對的問題。

另外，加入WTO的中國，一方面由于市場競爭更加日趨激烈，金融機構會不斷地加快金融創新的步伐，另一方面隨著外資金融機構的增多，新的金融創新產品也會大量引入中國，金融機構規避分業管制的創新行為將明顯增加，這將進一步模糊傳統金融業務之間的分工界限，對中國金融業現行的分業經營與分業監管模式提出挑戰。

研究金融控股公司立法問題是防范和化解我國當前金融風險的緊迫需要

就總體而言，由于沒有明確的法律規范，我國尚未形成金融控股公司發展的基本環境。但目前國內已出現了一些準金融控股公司，除了存在金融業務本身形成的信用、市場、利率、操作等一般風險外，還存在由“集團控股”這一組織架構特性可能帶來的特殊風險。

中國金融控股公司的現狀

根據我們實地調研發現，目前國內存在四種金融控股公司類型：

一是由非銀行金融機構形成的金融控股公司，如中信、光大、平安等。中信已改制為純粹型控股公司，母公司不再是經營機構，而只是一個純粹的投資控股機構。

二是三大國有商業銀行獨資或合資成立的金融控股公司，如中國銀行國際控股公司、中國建設銀行國際金融有限公司、中國工商銀行的工商東亞金融控股公司等。三大國有銀行通過在海外注冊非銀行子公司，繞開了《商業銀行法》禁止銀行投資的限制。

三是由企業集團形成的金融控股公司。由于企業集團對金融機構投資不受限制，這類金融控股公司會發展較快。其中既包括國有企業集團，也包括民營企業集團的投資。前者如山東電力、海爾等，后者如德隆、新希望等。

四是一些地方政府通過對控股的地方城市商業銀行、信托公司、證券公司進行重組組建的金融控股公司。

調查顯示，目前在我國不同程度的存在金融資本控制實業、實業資本控制金融機構以及金融資本控制金融資本的現象并趨于逐步放大的態勢。一些股份制商業銀行、證券公司、保險公司也躍躍欲試，希望通過組建金融控股公司搭建統一的服務平臺，打通貨幣市場、證券市場和保險市場之間的聯系，推出綜合服務業務，拓展自己的業務范圍。

對現有金融控股公司的風險分析

● 法律界定不清楚。目前我國沒有金融控股公司的法律，在已頒布的一些金融法規中還有限制金融控股公司發展的條款，不利于金融控股公司的發展。如果長期缺乏對名義上不是金融控股公司而實為金融控股公司的機構進行宏觀管理的法規，將不利于我國金融控股公司的發展，并埋下巨大的風險隱患。

● 對現行分業經營體制構成挑戰。金融控股公司是異業組合，經營范圍廣，人員多，管理非常復雜。目前國內存在的金融控股公司缺乏內部的稽核制度、高素質人才和高效率的風險管理能力，綜合效益未能發揮。如果金融控股公司正式運行之前，沒有一套完善且能嚴格執行的監管機制，金融風險將高于原有制度下的風險。新業務的開辟和金融機構組織結構的復雜化都會導致監管難題。

● 金融控股公司的風險無法得到控制。由于歷史和體制原因 ，金融集團內部復雜的持股關系和資金往來的現狀，使金融控股集團下的銀行、證券和保險子公司之間，以及金融與實業之間 ，沒有建立有效的“防火墻”，單個機構的安全并不能得到充分保障，并且面臨新的重大問題。比如集團公司下屬各實體間不良關聯交易的存在，增大了集團公司的總體風險。

● 企業集團控股形成的金融控股公司，由于沒有法律和政策的限制，沒有監管部門，蘊涵著相當大的風險。這些風險主要是：利用上市公司、證券公司和商業銀行之間的關聯交易，構造龐大的資金鏈條，并從關聯交易中獲利。形成“銀行融資－購并－上市－再購并－再上市－銀行融資”的循環。由于起點和終點都是銀行融資，一旦資金鏈斷裂，銀行遭受巨額損失。近幾年出現的多起案例，應該使我們對控股金融機構，特別是控股銀行的危險性應該有足夠的認識和警惕。

● 集團成員間風險傳播。由于在金融控股公司內部存在不少的內部交易和各成員之間千絲萬縷的聯系，當一家控股子公司陷入經營危機或財務困難時，可能會發生其他成員的被迫救助，由此產生對關聯成員乃至整個集團的拖累，引發嚴重的“多米諾骨牌”效應。

● 公開信息與真實情況可能有較大出入。集團成員間的內部交易往往會夸大一個集團成員的報告利潤和資本水平，因而集團的凈利潤可能會大大低于各成員的利潤總和。同時混亂的股權結構往往會使同一筆資本來源在母公司和子公司的資產負債表中同時反映，重復計算，這些都會降低公開信息的準確性和真實性。集團內部的關聯交易和股權結構的復雜性使分業的監管當局無法了解其經營狀況，從而無法準確判斷集團所面臨的真實風險。

及時研究出臺金融控股公司的監管法律

無論是出于加入WTO后提升我國金融業競爭力的現實需要，還是防范和化解金融風險的迫切性，都要求我們及時研究金融控股公司的監管法律。近幾年來，一批專家學者和監管人員都在積極研究金融控股公司的發展和監管問題，從這些成果的概括中，我認為金融控股公司的監管法律應研究以下問題：

第一，現有監管體制如何實施對金融控股公司的監管。在這方面，有三個層面的問題。一是需要研究主監管制度。根據分業經營、分業管理的原則，中國已形成了三個金融行業的監管機構：銀監會、證監會和保監會，這對提升監管的專業水平起到了重要的推動作用。盡管三個監管部門已召開過兩次聯席會議，初步確立了對金融控股公司以業務權重為依據的主監管制度，但是由于這個制度安排僅僅是框架性的，缺乏監管標準和監管的法律依據，因此需要一部監管的法規和一個單一的機構對金融控股公司進行監管，這樣就可以從綜合的角度監管金融控股公司。

二是需要研究監管當局的協調機制。盡管我國行業監管當局已經建立了監管聯席會議制，但這種制度缺乏法律依據和保障，也沒有明確的責、權分工，難以解決分業監管體制所帶來的監管成本、信息溝通、重復監管或留下監管真空的缺陷，是我們設計金融控股公司監管框架時必須考慮的問題。

三是需要研究人民銀行與三個監管部門在對金融控股公司監管上的關系和職責劃分，如何解決監管合作問題。由于金融控股公司特別是銀行類金融控股公司在整個金融體系中的地位舉足輕重，一旦發生風險，會直接危機金融體系的安全，往往要求人民銀行進行救助。但是人民銀行在監管方面負有哪些責任，需要研究。

第二，被監管對象的界定。特別是實業資本控股金融機構所形成的事實上的金融控股公司，是否應納入監管范圍，由誰監管，如何納入監管范圍，監管哪些方面，都有待進一步深入研究。

第三，監管內容和手段的關系。對金融控股公司的監管，主要集中在市場準入、資本充足率、關聯交易、風險集中度以及高級管理人員的資格認定等方面。這些內容和單一金融機構的監管并無不同。但在現行的監管體制下，對金融控股公司的監管存在一個內容和手段的協調問題。特別是作為最后貸款人和清償人的人民銀行，在分離了銀行監管職能后，如何控制金融控股公司可能引發的系統性風險，是一個新的挑戰。

第四，如何制定金融控股公司的監管法律問題。從國際經驗看，無論是單獨立法，還是合并立法，都存在對金融控股公司及類似機構的監管法規。我國的金融監管基本是以機構監管為主線，金融立法也是按機構性質分別立法為主線，按照這一主線，我國也需要一部專門規范金融控股公司的單獨法規。但就現階段而言，鑒于金融控股公司的單獨立法要涉及金融基本法和分業經營制度的重大調整，因此可考慮借鑒美、英、日等國金融控股公司方面的立法經驗及《聯合論壇》等框架性法律條款和中國實際，制定相應的金融控股公司管理條例。隨著金融基本法及其他經濟法律的修改，視條件成熟再制定《金融控股公司法》。通過先行制定金融控股公司管理條例，可以在一定程度上解決公司設立與經營的合法性問題，也為依法監管提供了依據。

目前階段可借鑒美國《金融服務現代化法》中的一些做法，如通過定義金融活動、輔助性金融活動和賦予美聯儲、財政部裁量權等為金融機構的業務創新預留空間。又如，對許多懸而未決的問題責成美聯儲和財政部等相關機構進行研究，在規定的時間內提出報告，為立法機構等部門和社會觀眾提供參考。在修改法律方面也可借鑒日本的立法經驗，先行設立特例法，即先將公司法、銀行法、證券法、保險法等法規中的相關部分匯總修改，形成金融控股公司適用的法規，日本謂之《金融控股公司解禁整備法》。視條件成熟后，適時頒布《金融控股公司法》。