ＷＴＯ規則：復雜與奧妙的藝術

中國入世以來，我們對WTO由陌生到熟悉。利用WTO規則來維護我們自己的利益以及廣大發展中國家的利益才是我們的終極目標。通過對歐盟—印度關稅優惠案的分析，我們可以深切體會到WTO規則之復雜與奧妙。

由來及爭議事項

歐盟關稅優惠案的起因是歐盟于2001年12月10日通過了理事會條例第2501/2001號(Council Regulation (EC) No. 2501/2001)(下稱“歐盟條例”)。歐盟條例就向發展中國家提供優惠關稅作出了包括一般安排和反藥品生產和反走私安排(special arrangements to combat drug production and trafficking)(下稱“藥品安排”)在內的五種安排，給予列于歐盟條例附件一的12個國家以優于其他發展中國家的關稅待遇。印度認為歐盟條例違反了關貿總協定第1條第1款關于最惠國待遇的規定，且不能以授權條款（enabling clause），即關貿總協定締約方大會于1979年11月28日通過的關于發展中國家差別和更優惠待遇、互惠和更充分參與的決定(Decision on Differential and More Favourable Treatment， Reciprocity， and Fuller Participation of Developing Countries)作為抗辯理由，從而要求WTO成立專家組。專家組于2003年12月1日公布報告，支持印度的指控，裁定歐盟的藥品安排構成對印度在關貿總協定下利益的喪失或減損。歐盟就專家組的報告提起上訴。

歐盟要求上訴機構駁回專家組關于授權條款是關貿總協定第1條第1款的例外以及授權條款適用最惠國待遇規定的裁定。其理由是授權條款就普惠制的設立及內容作出了具體規定，特別是授權條款的注釋3的“普遍、非互惠和非歧視”的規定，因而排除了關貿總協定第1條第1款的適用。進而言之，如果授權條款的第2條第1款系例外，則關貿總協定第1條第1款，至少是緊接著第1條便應該有此規定；鑒于實際情況不是這樣，授權條款是作為關貿總協定第4部分補充的獨立的決定。易言之，根據歐盟的邏輯，如果授權條款是例外，關貿總協定第4部分便也是最惠國待遇的例外。而說關貿總協定第4部分是例外規定顯然是說不通的，因為根據WTO的實踐，發展中國家享有的特殊和區別待遇是權利而非例外。歐盟的另外一個理由是，特殊與差別待遇對實現WTO協定關于“以保證發展中國家、特別是其中的最不發達國家，在國際貿易增長中獲得與其經濟發展需要相當的份額”的目標非常重要。

歐盟同時認為專家組對授權條款注釋3的解釋錯誤。根據其理解，注釋3的“普遍、非互惠和非歧視”僅為對1971年豁免決議的解釋；該注釋本身并不加于當事方任何義務。

授權條款的地位

針對歐盟的上訴和其他當事方的意見，上訴庭首先需要解決的是授權條款與關貿總協定第1條第1款的關系。專家組在其報告中裁定，授權條款的適用應優于關貿總協定第1條。因為授權條款第1條便是“盡管有關貿總協定第1條的規定，各締約方可給予發展中國家特殊和更優惠待遇，但不必給予其他締約方相同的待遇”。同時，根據WTO爭端解決機構的實踐，當不同的條款同時適用于一個事實時，例外規定應優先適用。

上訴庭首先澄清，例外條款的適用與實現WTO的目標并不沖突。在此基礎上，上訴庭指出，最惠國待遇是WTO的基石，但授權條款允許給予發展中國家以特殊和更優惠待遇。據此，任何關于違反最惠國待遇的指控都必須證明相關措施既違反了關貿總協定第1條又不符合授權條款；專家組在審查時，應先考慮相關措施是否符合最惠國待遇的規定；如果答案是否定的，便應審查其是否符合授權條款的規定。易言之，關貿總協定第1條和授權條款在適用上有次序先后之分。然上訴庭并未使用“例外”等字眼形容授權條款，而是說授權條款含有更具體的規定。同時，上訴庭也未說明其前述結論是否針對所有的WTO協定的例外規定和一般規定的適用問題。

上訴庭的前述解釋至少在兩個方面對WTO的發展有重要影響。其一是澄清了各協定的例外條款之執行也符合WTO的總目標。其二是申明了如何適用例外條款，即在一般條款和例外條款共同適用某一事項或措施時，應先審查相關事項或措施是否符合一般條款的規定，只有在認定其不符合一般條款的情況下，才需考慮根據例外條款其是否確當。這兩點對于各成員履行WTO協定下的義務亦頗有指導作用。

非歧視待遇的內涵

除了前述程序問題外，歐盟關稅優惠上訴案的最大爭議是授權條款第2條第1款關于“發達國家締約方依照普遍優惠制給予源自于發展中國家的產品”優惠待遇的規定，包括授權條款注釋3“普遍、非互惠和非歧視優惠”的規定。在承認授權條款注釋3對當事方規定了義務的基礎上，印度和歐盟都試圖對“歧視”一詞作出解釋。印度認為“歧視”具有中性的區別不同類別的人和事的含義，歐盟則認為“歧視”是指給予不同類別的人和事不同待遇，特別是依種族、膚色、性別、社會地位以及年齡等給予不公正或具偏見的待遇。印度的解釋是為了說明，在授權條款下，所有發展中國家都應該受到相同的待遇，而不論其經濟發展水平如何，也不論其與相關發達國家的歷史淵源如何。歐盟的解釋則在于強調，處于不同經濟發展水平的發展中國家可受到不同的待遇，條件是這種區別待遇并不構成對其他發展中國家的不公正或具偏見的待遇。其實，歐盟和印度間的爭議是一個老問題。在給予發展中國家特殊和差別待遇方面歷來有兩種不同的觀點。一種觀點認為特殊和差別待遇是指最終結果導致對發展中國家的公平待遇；另一種觀點則認為特殊和差別待遇應強調機會的平等。

與授權條款第2條第1款相關的另一爭議是最惠國待遇條款的適用。印度認為，普惠制的給予應按照1971年6月25日關貿總協定締約方全體的決議，并應按無歧視的原則向所有發展中國家提供；唯一的例外是授權條款第3條第3款關于最不發達國家特殊待遇的規定。印度前述觀點的核心是，不能認為發展中國家在接受授權條款時放棄了享有最惠國待遇的權利。這一觀點的立論基礎是最惠國待遇是關貿總協定和WTO的基本原則和基石，故任何其他安排都不可能以此為代價。印度之所以強調非歧視是指就所有發展中國家而言的另一原因是達成授權條款的歷史背景；當時一些發達國家依歷史、經濟和文化等因素向某些發展中國家提供優惠待遇，國際社會認為此種作法并未能解決如何提高發展中國家參與國際貿易的問題。正因為如此，專家組在此問題上小心翼翼，裁定授權條款第2條第1款的發展中國家是指“所有”發展中國家， 所有發展中國家均應受到相同的待遇，且任何在發展中國家間的不同待遇均應取消，唯一的例外是在執行普惠制過程中的先后次序方面的限制。專家組前述結論的基礎之一是授權條款的背景。其另一依據是授權條款第2條第4款關于給予最不發達國家更為優惠待遇的規定。按照專家組的邏輯，既然授權條款第2條第4款就最不發達國家作出了例外規定，而未規定其他例外，便應假定起草者的意思是該條的其他條款應普遍適用于所有發展中國家。

上訴庭也沒有否定印度關于最惠國待遇原則與授權條款關系的論點。但其采取了與專家組不同的分析方法。上訴庭首先指出，盡管印度和歐盟對“歧視”一詞有不同理解，但它們有一個共同點，即情況相似的普惠制受益方不應受到不同的待遇。以此為起點，上訴庭進一步裁定授權條款注釋3的“普遍”是指普惠制應具有普遍適用性——普遍適用于所有發展中國家，但在普遍適用時應滿足授權條款第3條第1款和第3款的條件。

授權條款第3條第1款規定特殊和更優惠待遇應是為了便利和推動發展中國家的貿易，且不得構成對其他締約方的貿易壁壘或不當困難。授權條款第3條第3款規定發達國家締約方提供的特殊和更優惠待遇的制定，應是為了積極回應發展中國家發展、金融和貿易的需要，并在需要時修改該待遇。專家組認為授權條款第3條第3款的“發展中國家發展、金融和貿易的需要”是指發展中國家作為一個整體的需要，因此發達國家不應針對部分發展中國家的需要提供普惠制待遇。但上訴庭認為，既然授權條款第3條第3款“發展中國家發展、金融和貿易的需要”的前面沒有“全部”的字眼，便不應認定其是針對全部發展中國家的需要。除此之外，上訴庭的依據是第3條第3款還有“在需要時修改”的規定。如果特殊和更優惠待遇是針對所有發展中國家，在需要時修改的規定便是多余的。其實這種解釋也不無問題，因為發展中國家作為一個整體的需要也會隨著時間的延續而發生變化，從而針對這些需要的待遇也應改變。

可能正是考慮到前述解釋的牽強之處，上訴庭在報告中又將授權條款第7條作為支持其論點的依據。第7條規定，隨著發展中國家經濟和貿易情勢的改進，其在關貿總協定作出承諾的能力也將加強。前述WTO協定前言的“以保證發展中國家、特別是其中的最不發達國家，在國際貿易增長中獲得與其經濟發展需要相當的份額”，特別是“與其經濟發展需要相當”的規定也被認為意在說明發展中國家的需要不同。基于這些理由，上訴庭裁定授權條款的“需要”系指個別發展中國家的具體需要。但發達國家提供的針對“需要”的措施必須與改善相關發展中國家的發展、金融和貿易的需要有足夠的關聯。此外，在給予有特殊需要的發展中國家特別優惠待遇時，提供優惠的發達國家也必須滿足授權條款下的其他義務，包括“普遍性”和“非互惠”義務。易言之，處于相同或相似經濟發展階段的發展中國家應被視為具有相同的需要。任何WTO成員在依授權條款提供關稅優惠時均不得對這些國家加以區分，從而達到給予一些特定發展中國家更優惠待遇的目的。在這一大原則下，任何國家都有權給予處于不同經濟發展階段的發展中國家以不同待遇，但不得給予處于相同經濟發展階段的發展中國家以區別待遇。否則，便會違反非歧視和普遍性原則。同時，在衡量某個措施是否符合授權條款的要求時，還必須考慮相關措施是否有助于緩解相關發展中國家的需要。雖然上訴庭沒有具體指出哪一方具有舉證責任，但根據WTO的實踐，提出指控的一方顯然有義務提供足以證明其指控成立的表面證據。接下來的便是被指控一方證明其措施符合授權條款的規定，包括上訴庭裁定中提出的諸多條件。需要指出的是，在歐盟關稅優惠案中，上訴庭對指控方顯然提出了較為嚴格的證據標準；指控方不可僅聲稱被指控方違反授權條款，而是必須具體指出被指控方違反了哪些條款。這就是為什么前文指出上訴機構事實上已經在適用其關于上訴審理工作程序修訂建議的原因。

歐盟的藥品安排被裁定不符合授權條款的規定。理由如下：首先，藥品安排的適用限于12個發展中國家，但其缺乏如何選擇這些受益方的標準和條件，也沒有關于調整受益方名單的標準。其次，藥品安排的修訂機制顯示，即使其未能解決受益國家的反藥品生產和反走私問題或是現有的受益國家已經解決了其面臨的問題，藥品安排也不會被修改，受益國家的名單也不會發生變化。再次，歐盟條例也沒有審議藥品安排是否符合相關發展中國家需要的機制。第四，盡管根據歐盟條例，當受益方的經濟發展到一定水平時，歐盟可以將這些國家從附件一或是某些產品類別中剔除，但其適用的標準與藥品安排所致力于達到的目的沒有直接聯系。基于這些理由，上訴庭裁定根據授權條款第2條第1款，歐盟的藥品安排并非適當。

歐盟關稅優惠案的影響

從理論上講，WTO爭端解決機構所通過的專家組和上訴機構報告僅對當事方有效，但實踐中這一原則早已被打破。無論是控辯雙方在其陳詞中還是專家組或是上訴機構在其報告中，都無例外地援引專家組和上訴機構的先前報告。有時，為了說明對某個條款作出解釋的理據，專家組或上訴機構還會援引WTO成立前關貿總協定時期的專家組報告。據此，可以毫無保留地說，專家組和上訴機構的報告已經具有WTO判例法的作用。其基礎便是對諸相關協定的具體和技術性解釋。也是通過具體和技術性解釋，爭端解決機構具有了事實上的相當于普通法系法院的立法職能。爭端解決機構事實上的立法權使得專家組和上訴機構的報告的效力不限于爭議當事方而且旁及到整個WTO甚或整個國際社會。

歐盟關稅優惠案的主要爭議事項涉及發展中國家的特殊地位。WTO協定關于發展中國家的特殊和區別待遇安排是基于后者面臨的問題。實踐中，這些特別安排已經被確定為發展中國家應享有的權利而非WTO協定的例外。這對于發展中國家參與多哈發展議程的談判頗有助益。

歐盟關稅優惠案的上訴庭裁定發達國家可根據授權條款給予處于相同情況的部分發展中國家以有別于其他發展中國家的待遇。然而，完全處于相同情況或是具有相同需要的發展中國家并不多見。有時即使情況和需要相似，程度也可能不同。這些不確定因素可為發達國家對發展中國家進行區別待遇提供機會。從這個角度講，歐盟關稅優惠案上訴庭的裁定將會對分化發展中國家起到推波助瀾的作用，盡管這可能根本不是上訴庭所預想或可預見的結果。進而言之，這也會直接影響將來關于多哈發展議程的談判；被分化了的發展中國家的談判實力必然會弱化。

歐盟關稅優惠案上訴庭報告對發展中國家的另一影響是其關于上訴通知的要求。WTO的實踐說明，缺乏法律專業人才，特別是缺乏普通法專業人才、法律專業知識和資金的發展中國家在爭端解決中一直處于劣勢。雖然提高對上訴方的證據要求符合法律公正原則，但其對發展中國家參與WTO爭端解決顯然有阻礙作用。

歐盟關稅優惠案上訴庭報告在發達國家在有選擇地提供優惠待遇方面，要求必須滿足授權條款的條件對發達國家有一定制衡作用。按照上訴庭的報告，發達國家給予部分發展中國家特殊待遇必須滿足下述條件：(一)受益方處于相同的情況且有相同的需要；(二)發達國家給予的特殊待遇與受益方的需要必須有內在的聯系；(三)在給予特殊待遇時，發達國家必須規定取得受益資格的標準和條件；(四)特殊待遇安排必須包含改變受益方的機制和審查標準。如果將上訴庭報告的條件作為一個整體考慮，其結果就是，當某個安排所針對的情況得以改善或需要獲得滿足時，該安排便應立即結束。這些具體條件的提出顯然增加了發展中國家通過WTO爭端解決機制挑戰發達國家特殊待遇安排的可預見性，從而也就會在一定程度上阻止發達國家濫用授權條款，給予一些特定的發展中國家更優惠的待遇。

（作者為香港城市大學中國法與比較法講座教授，香港世界貿易組織研究中心主席，詳見本期專家委員會“本期特別介紹”）