多哈農業框架協議透視

2004年8月1日凌晨，WTO的147個成員經過40多個小時的馬拉松式談判最終達成了框架協議，完成了一次驚險的自救運動。在整個多哈回合談判中，農業問題既是重點，更是難點。由于農業自身的敏感性和各成員之間立場的巨大差異，農業談判一開始就進行得異常艱難。最終達成的農業談判框架協議是各方妥協的產物，對各成員的利益和關注均有不同程度的反映。與坎昆會議時的德貝茲案文相比，它在反映發展中成員的利益和關注方面有所進步，具有一定的積極意義。但是，從總體上來看，框架協議仍存在不少缺陷，很多焦點問題被淡化或模糊化處理，深層的矛盾被暫時擱置起來。

8月1日框架性協議的進展

在國內支持方面，各方同意總體削減扭曲貿易的國內支持、對特定產品的國內支持進行封頂并對部分特定產品支持進行削減；發展中成員也應承擔削減微量允許的義務，但允許將幾乎所有微量允許用在“維持生存和資源匱乏的農民的發展中國家”免于削減；同意保留現有藍箱，將藍箱支持約束在國內農業生產總值的5%，并在后框架階段就藍箱標準（包括美國要求的不與限產掛鉤的新藍箱標準）進行談判。

在出口競爭方面，各方同意在可信的終止日期前取消出口補貼和出口信貸、國營貿易企業、糧食援助等出口競爭措施中的補貼成分，其中發展中成員中享受保持國內消費價格穩定性和保證糧食安全糧食特權的國營貿易企業將予以特殊考慮以維持壟斷地位。

在市場準入方面，各方同意使用分層公式削減關稅，高稅多減，并將解決關稅升級和關稅簡化問題；同意允許部分敏感產品享受一定的靈活性，但要求這些產品通過關稅削減和關稅配額擴大的方式改善市場準入。允許發展中成員有條件地指定適當數量特殊產品，享受更為靈活的待遇。為發展中成員設立特殊保障機制（SSM）。

8月1日框架性協議的焦點

在國內支持方面，爭議最大的問題是新藍箱和微量允許。

在微量允許的問題上，以印度為代表的一些發展中國家堅決反對削減微量允許，但美國同樣不會輕易允許任何成員免于做出削減承諾，下一階段爭論的焦點將是對靈活性進行討論，即：如何判斷某成員將微量允許都用在“維持生存和資源匱乏的農民”方面。

在新藍箱方面，美國為了使其“反周期支付”補貼在WTO中合法化，必將極力推動對新藍箱標準的審議以引入新藍箱概念的談判，而以G20為首的發展中成員和凱恩斯集團則將予以堅決的抵制，要求在后框架階段對此進行談判，以期通過更加嚴格的紀律對美國使用新藍箱予以約束，防止其規避國內支持削減義務。

在出口競爭方面，難度較大的是出口國營貿易企業的壟斷權問題。加拿大、澳大利亞、新西蘭和中國都反對談判取消壟斷權，但在框架談判的最后階段，加拿大、澳大利亞和新西蘭等作出妥協，壟斷權問題將成為今后談判的議題之一。中國要求發展中成員在此方面享受特殊和差別待遇。經過談判，美方最終同意給予發展中成員為“保持消費價格穩定”和“糧食安全”而維持國營貿易壟斷權以靈活性考慮。但發展中成員這一領域的合理性說明仍將是下一階段談判的一項內容。

在市場準入方面，最大爭議點在于敏感產品和特殊產品的選擇和待遇。

“敏感產品”是歐盟和G10（瑞士等不愿意開放農產品市場的發達成員）等為使其部分維持高關稅的敏感產品少做減讓而提出的概念。目前敏感產品的概念被接受，這在一定程度上解決了上述成員的關注。而具體的產品范圍、選擇的標準及待遇仍將是下一階段談判的難點，美國、凱恩斯集團和G20要求限制產品的數量，同時為背離關稅削減義務的行為做出補償；而G10仍強調不接受關稅封頂和強制性擴大關稅配額，這一問題也將成為下一階段談判的交鋒焦點。

“特殊產品”是G33（印尼等主張保護其特殊產品利益的發展中成員）為滿足“農業發展、生計安全和糧食安全”的需要提出的概念。G33要求，發展中成員可以自主確定一定比例的產品作為“特殊產品”，享受不削減關稅、不擴大關稅配額的待遇。在特殊產品問題上，框架協議的文字相當模糊，幾乎所有的實質性問題都被留到下一階段解決。由于擔心缺乏SP產品的明確標準而造成SP產品數量過多、待遇過于寬松，美國、澳大利亞和泰國等不同意G33要求的不削減關稅、不擴大關稅配額的待遇；G33中的少數成員則持相當強硬的立場，堅決要求“兩免”待遇。預計下一階段關于SP產品的標準的談判將是一大難點。

展望WTO下一階段談判

在下一階段，談判將從“攻城戰役”轉入“巷戰”。雖然農業談判框架的達成為談判指出了前進的方向，但是，由于框架協議的模糊性和不平衡性，進入具體的模式談判后，隨著談判內容由“面”細化到“點”，潛藏的細微矛盾將凸顯出來，針對每一個具體問題的談判必然異常激烈，談判難度不但不會降低，反而會大大增加。

發達成員和發展中成員分化與反分化的較量會更加激烈。在框架協議談判過程中，發展中成員通過形成協調組織，加強團結合作，壯大了談判力量，更好地維護了自身利益。而美國、歐盟也從未放棄過分化發展中成員陣營的企圖，使用各種手段瓦解發展中成員的聯合。對發展中成員來說，既要面對發達成員咄咄逼人的攻勢，又要盡力維系利益存在分歧、聯系相對松散的談判協調機制，無疑是一項重大的挑戰。

另外，談判程序之爭還將繼續。盡管美國、歐盟、澳大利亞、巴西和印度的“五方磋商”對談判發揮了很大的影響力，但由于這種所謂的“利益相關五方（Five Interested Parties）”機制在WTO沒有合法地位，不具備廣泛代表性，缺乏透明度，已經受到多方質疑。如何尋找既能保證各方有效參與，又能兼顧談判效率的談判程序仍是各方關注的重要問題。